CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 juillet 1998
sur les recours déposés par Remo DE COL , à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jean-Christophe Diserens, Bel-Air-Métropole 1, à 1002 Lausanne
contre
les décisions rendues le 14 septembre 1995 par la Municipalité de Châtillens (changement d'affectation d'une partie des combles et d'une partie du niveau inférieur d'un immeuble existant).
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les parcelles 199 et 200 de Châtillens sont situées en zone du village au sens du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de cette commune, approuvé par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1981 (ci-dessous: le règlement communal). Bordées au sud par la route cantonale, elles s'étendent l'une dans le prolongement de l'autre sur un terrain en pente en direction du nord. Elles sont construites de deux bâtiments d'habitation réunis entre eux par un parking souterrain que traverse la limite entre les deux parcelles. La parcelle litigieuse en l'espèce est celle qui se trouve en amont au sud en bordure de la route; elle porte le bâtiment désigné "A" sur certains plans. Elle est constituée en propriétés par étages.
Le recourant, dont l'entreprise a participé à la construction de l'immeuble, a acheté le 12 mars 1987 divers lots pour le prix de 400'000 francs. Le prix a été payé en partie par compensation. Le recourant a expliqué à l'audience qu'il avait été amené à procéder à cet achat dans le but d'éviter de ne pas être payé du tout pour les travaux effectués. Les lots achetés sont les suivants:
un appartement de 4 ½ pièces avec une cave no 3 (parcelle 1006, lot 3 des plans, 129 ‰),
un appartement de 2 ½ pièces avec cave no 8 désigné "en attente" (parcelle 1011, lot no 8, 85 ‰),
deux places de parc intérieures (parc. 1018 et 1019, 5‰ chacune) et
cinq autres lots (parc. 1000 à 1004, lots 1a à 1e des plans, 26 ‰ au total) qui sont tous désignés comme "local bricolage-dépôt".
L'ensemble représente 262 millièmes de la PPE.
B. La zone du village fait l'objet des art. 6 à 11 du règlement communal. Elle doit "conserver son aspect caractéristique, tant pour l'habitation que pour les activités existantes" (art. 6). L'ordre non contigu est obligatoire sauf pour les bâtiments déjà construits en ordre contigu ou nouvellement construits en contiguïté de manière simultanée; la profondeur des murs mitoyens est limitée à 14 m et pour les constructions non contiguës, la distance à la limite est de 6 m (art. 7).
L'art. 8 a la teneur suivante :
"Volumétrie
La hauteur des façades à la corniche ne dépassera pas 6,50 m. Le nombre des étages est limité à deux sous la corniche, rez-de-chaussée compris. Un étage supplémentaire dans les combles peut être autorisé aux conditions suivantes :
a) Les pièces seront éclairées exclusivement par des lucarnes de type traditionnel, couvertes à un ou deux pans, ou éventuellement par des tabatières.
b) Chaque lucarne aura une largeur de façade de 1,50 m. au maximum et l'addition des largeurs de chaque lucarne ne dépassera pas le tiers de la longueur de la façade."
Les toits doivent avoir deux pans et une pente comprise entre 50 et 90 %, (art. 9, qui ménage pour les constructions agricoles une exception qui n'entre pas en considération ici) et le plus petit des pans doit avoir au minimum la moitié de l'autre (art. 42 figurant parmi les règles générales applicables à toutes les zones).
C. Le bâtiment A a été construit, après qu'une première enquête avait abouti au refus d'une première demande d'autorisation, au bénéfice d'un permis de construire du 10 février 1984 délivré suite à l'enquête organisée du 25 novembre au 4 décembre 1983.
Sa configuration ainsi que la désignation des niveaux dont il sera question plus loin, apparaissent sur la "Coupe longitudinale" figurant parmi les documents des enquêtes de 1983 et 1985 (cette dernière est évoquée plus loin; l'indication "galerie" ne figure cependant que sur le document de 1985). Ce sont, de manière simplifiée, les suivantes:
Sur les plans de l'enquête de 1983 (il s'agit des plans datés du 25.8.83 mais portant la mention "2ème enquête, le 15.11.83"), on constate que le dessin des façades est et ouest ne comporte aucune ouverture à l'emplacement du galetas désigné ci-dessus, qui n'était éclairé que par des tabatières en toiture. Quant au volume litigieux du sous-sol, ce même dessin le présente comme partiellement masqué par un remblai ou un escalier et la partie des mêmes façades qui est dégagée du sol n'est percée que d'une fenêtre de faible hauteur dans sa partie supérieure.
Au cours des travaux, la municipalité est intervenue auprès des constructeurs de l'époque en raison de divergences entre l'exécution effective et les plans d'enquête. Un relevé des modifications a été effectué le 18 juin 1985 par l'ingénieur Pfister.
En bref, à l'emplacement du volume litigieux du galetas, des ouvertures ont été crées dans le prolongement horizontal de celles qui étaient prévues au même niveau dans la partie nord du bâtiment : il s'agit d'une fenêtre en façade ouest et, en façade est, d'une porte-fenêtre donnant sur un balcon créé dans le prolongement de celui qui était prévu dans la moitié nord du bâtiment. En outre, le nombre des tabatières sur le pan nord du toit a passé de deux à quatre et une cheminée supplémentaire a été créée.
Pour ce qui concerne le volume litigieux du sous-sol, la configuration du terrain a été modifiée pour dégager le percement d'une fenêtre supplémentaire en façade ouest et, en façade est, d'ouvertures avec porte-fenêtre.
D Finalement, une enquête complémentaire a eu lieu du 30 août au 8 septembre 1985 et elle a conduit à la délivrance d'un permis de construire du 31 octobre 1985 indiquant ce qui suit sous la rubrique des conditions spéciales :
"Compléments au permis de construire no 60 du 10 février 1984.
Tout changement d'affectation des locaux intérieurs devra faire l'objet d'une demande préalable à la municipalité.
Il est spécifié que les surfaces habitables ne seront pas augmentées.
(...)."
Sur les plans correspondant, portant la mention "enquête complémentaire 2.07.85", on constate sur les façades est et ouest qu'à l'emplacement du volume litigieux du galetas, la fenêtre, la porte-fenêtre et le balcon sont maintenus mais les volets sont représentés fermés. Sur les plans de l'étage correspondant, ce volume est séparé par des cloisons munies de portes mais chacune des pièces ainsi délimitée est désignée comme galetas; la fenêtre et la porte-fenêtre en façade sont représentées murées. On observe aussi que l'appartement situé au sud au même niveau que le galetas litigieux utilise le volume qui le surmonte (indiqué "galerie" sur le croquis ci-dessus, non litigieux en l'espèce) comme galerie accessible par un escalier.
En ce qui concerne le volume litigieux du sous-sol, les ouvertures créées ont été réduites à l'état de fenêtre de faible hauteur et les locaux correspondants, cloisonnés et munis de portes sont désignés comme "carnotzet", "jeux", "local de bricolage", etc.
Le permis d'habiter a été délivré le 6 février 1987. Il fait état de six appartements et contient diverses indications relatives à la construction, différée, du second bâtiment.
E. Le 5 mai 1987, le recourant, qui avait acquis le 12 février précédent les locaux déjà décrits, a demandé à la municipalité s'il pouvait louer les locaux du rez-de-chaussée à un locataire souhaitant y célébrer des services divins. Il demandait par la même occasion si une solution pourrait être trouvée pour que ces locaux puissent être occupés et utilisés pour diverses activités.
Par lettre du 13 mai 1987, la municipalité lui a répondu que le permis d'habiter avait été délivré pour six appartements et que les locaux non habitables étaient donc communautaires, à disposition des locataires. La municipalité précisait qu'un changement d'affectation n'était pas possible en raison du règlement communal limitant le nombre de niveaux habitables à trois.
F. Le second bâtiment a été construit sur la parcelle 200 en vertu d'un permis de construire délivré le 31 août 1987 pour un bâtiment locatif de neuf appartements.
G. En mars 1994, la commune est intervenue auprès du recourant qui avait rouvert les fenêtres murées et loué le volume litigieux des combles comme studio d'enregistrement.
H. Finalement, le recourant a mis à l'enquête du 25 juillet au 14 août 1995, sous la forme de deux demandes d'autorisations différentes :
(cette désignation est inexacte car la fenêtre s'ouvre en façade ouest et non sud; les tabatières sont non pas dans la façade mais dans la toiture)
I. Suite à l'enquête, qui a suscité l'opposition du propriétaire de la parcelle 48 située au-delà de la parcelle 210 portant le bâtiment B, la municipalité a rendu deux décisions du 14 septembre 1995. Toutes deux se réfèrent à l'enquête relative au changement d'affectation d'une partie des combles. Elles indiquent cependant deux numéros d'enquête différents et une lecture attentive permet de comprendre que l'une d'elles concerne l'utilisation du volume litigieux au sous-sol. Dans les deux cas, la municipalité a refusé l'autorisation sollicitée. La décision relative aux combles fixe en outre un délai au 31 octobre 1995 pour remettre les lieux en état dans l'hypothèse où des travaux auraient déjà été entrepris.
Par deux actes des 25 et 28 septembre 1995, le recourant a déclaré recourir contre ces décisions. Il a précisé dans la lettre d'envoi de la seconde déclaration de recours que, en substance, les deux décisions sont contestées nonobstant certaines indications divergentes de ses procédés. En bref, le recourant conclut à l'octroi de l'autorisation de changement d'affectation sollicité pour les deux volumes litigieux. Le recours a été motivé par un mémoire du 4 octobre 1995.
L'effet suspensif a été accordé.
La commune intimée a conclu au rejet des recours par mémoire du 25 octobre 1995.
Le recourant a déposé un mémoire ampliatif du 18 décembre 1995.
Les parties se sont enquises de l'aboutissement de la procédure.
J. Le Tribunal administratif a tenu audience le 15 juin 1998 en présence du recourant accompagné de son conseil et de son architecte, et d'un représentant de la municipalité.
L'inspection locale a permis de constater que le volume litigieux du sous-sol contient certains aménagements caractéristiques de locaux habitables, notamment une cheminée de salon et un local sanitaire. L'aménagement n'est cependant pas terminé: seuls quelques éléments isolés de menuiserie ont été posé et les murs ne sont pas revêtus. Les locaux situés au sud sous le niveau du sol et désignés comme "dressing room" et comme "dépôt-bricolage" sur les plans de l'enquête de 1995 ne sont éclairés que par un soupirail.
Dans le volume litigieux du galetas, l'inspection locale a révélé la présence d'un appartement entièrement aménagé et utilisé comme local d'enregistrement. En particulier, la fenêtre et la porte-fenêtre donnant sur le balcon, murées sur les plans de l'enquête de 1985, sont ouvertes à nouveau. Le tribunal a en outre découvert un escalier de bois qui permet d'accéder à une chambre lambrissée située à l'étage supérieur; cette chambre-là, qui n'apparaît sur aucun plan, se trouve derrière le volume désigné comme "machinerie ascenseur" sur le croquis reproduit plus haut; elle ne comporte pas de fenêtre; cependant, un "poster" scotché au lambris dissimule une ouverture probablement prévue pour poser un velux, mais le percement en toiture n'a pas été exécuté.
Le conseil du recourant a fait observer que le bâtiment construit en contrebas du bâtiment litigieux, pourtant en terrain plat, comporte manifestement plus d'étages que le règlement communal n'en autorise selon l'interprétation défendue par la commune.
Considérant en droit:
Il n'y a pas lieu de faire des difficultés formelles au recourant pour avoir mal distingué les deux décisions dans ses déclarations de recours des 25 et 28 septembre 1995 car la confusion est engendrée par les décisions elles-mêmes, que seul le numéro distingue sur toute la première page. Le fait que la décision relative au sous-sol se réfère à l'enquête sur les combles contribue aussi à la confusion.
La lettre du 13 mai 1987 de la municipalité refusait déjà d'entrer en matière sur le changement d'affectation aujourd'hui sollicité. Elle n'a pas été contestée par le recourant mais on ne saurait la considérer comme une décision entrée en force que le recourant ne pourrait plus contester. Sept ou huit années séparent en effet cette lettre de la nouvelle demande de 1994 mise à l'enquête en 1995: on ne saurait soutenir qu'une décision municipale, lorsqu'elle oppose un refus au requérant, puisse sortir des effets pendant plus longtemps qu'une décision positive dont la validité, lorsque le permis de construire est accordé, est limitée à deux ans (art. 118 LATC). Au reste, la lettre du 13 mai 1987, très sommaire, ne contenait pas d'indication des voies de recours.
On observe au passage que selon cette même lettre du 13 mai 1987 de la municipalité, les locaux litigieux "non habitables sont donc communautaires, à disposition des locataires". En réalité, les locaux litigieux ne sont pas des parties communes au sein de la copropriété, mais des locaux à usage privatif. Il n'appartient pas à la commune d'en décider autrement ni de désigner les bénéficiaires habilités à disposer de ces locaux. Le litige se limite à l'application des règles de droit public traitées dans les considérants qui suivent.
Le recourant fait valoir en bref que l'immeuble répond dans sa configuration générale aux prescriptions du règlement communal et il qualifie de brimade disproportionnée l'interdiction qui lui est faite d'affecter les locaux litigieux à l'habitation. Quant à la commune, elle soutient, tout en déclarant qu'elle n'entend pas remettre en cause ce qui a été admis par ses prédécesseurs, que le bâtiment n'est déjà pas réglementaire parce qu'il comporte quatre niveaux et qu'il ne faut pas aggraver son caractère contraire au règlement.
a) A l'appui de la position du recourant, on rappellera que dans l'ATF 108 Ia 74, le Tribunal fédéral avait condamné une décision de la Commission de recours en matière de constructions qui, dans des conditions semblables, interdisait d'affecter à l'habitation le rez inférieur d'un immeuble. Le Tribunal fédéral avait considéré que cette décision aboutissait à des conséquences pratiques insoutenables (consid. 4e p. 81), parce que *"son seul effet serait vraisemblablement d'obliger les constructeurs à modifier la destination du niveau inférieur, en le soustrayant au marché du logement".*Le Tribunal fédéral ajoutait: "Une telle solution irait à rebours du bon sens, en l'absence de tout motif tiré de la salubrité publique et sans qu'aucun coefficient d'utilisation du sol soit prévu par le règlement, dans une zone vouée pour l'essentiel à l'habitation collective." On observe à cet égard qu'il n'y a pas de tel coefficient dans le règlement applicable en l'espèce.
Dans le sens de l'argumentation de la commune, on rappellera que selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours, la hauteur, comme aussi le nombre de niveaux, devaient être calculés en partant du point le plus bas au point le plus haut de la construction projetée. Le tribunal administratif a cependant abandonné cette jurisprudence restrictive en admettant que la calcul de la hauteur et celle du nombre de niveaux s'opère de manière distincte pour chaque corps de bâtiment lorsqu'on se trouve en présence d'un bâtiment unique composé de plusieurs corps (RDAF 1995 p. 285). On constate cependant ici qu'on se trouve en présence d'un bâtiment unique mais la question de la limitation de la hauteur ne se pose pas comme on le verra ci-dessous.
b) Examinant les moyens des parties, le tribunal juge qu'il ne se justifie pas de recourir au raisonnement artificiel (et dont on peut se demander s'il est conforme à la bonne foi) présenté dans le mémoire de réponse de la commune, qui revient à qualifier a posteriori de contraire au règlement le permis de construire délivré sans réserve par la municipalité de l'époque. En effet, cela impliquerait d'envisager l'application de l'art. 80 LATC relatif aux constructions non réglementaires, avec cette difficulté supplémentaire qu'on n'est pas en présence d'un bâtiment qui serait contraire "aux règles de la zone à bâtir entrée en vigueur postérieurement" d'après la lettre de cette disposition puisque le règlement n'a pas été modifié depuis la construction. Il suffit pour trancher la présente cause de se référer au règlement en vigueur.
c) Analysant le règlement communal applicable, le tribunal constate que celui-ci limite la hauteur à la corniche à 6,5 mètres et le nombre d'étages à deux sous la corniche. Associée à l'absence de limitation de la hauteur au faîte de la toiture, cette réglementation a pour effet d'imposer aux constructions la typologie villageoise qui est celle des fermes vaudoises, caractérisées par une façade basse de deux étages en général, surmontée d'une toiture à deux pans dont le volume et la hauteur peuvent être considérables suivant la largeur du bâtiment. En tant qu'elle n'autorise qu'un étage supplémentaire (il faut comprendre qu'il s'agit d'un étage habitable et non simplement d'un niveau de construction) dans les combles, avec les ouvertures en toiture que cela implique (art. 8 lit. a et b du règlement communal), cette réglementation a nécessairement pour conséquence de laisser inhabités d'importants volumes de toiture lorsque le faîte de celle-ci culmine (ce qui n'est pas interdit) à une hauteur qui correspond à plusieurs étages au-dessus de la corniche.
En regard de cette réglementation, la bâtiment litigieux, tel qu'il existe dans la configuration résultant du croquis reproduit ci-dessus, est conforme au règlement communal car sa hauteur à la corniche n'excède 6,5 mètres ni à l'aval ni à l'amont. Il importe peu que sa corniche amont se trouve un niveau plus bas que sa corniche aval. En effet, le règlement communal, selon lequel les toits doivent comporter deux pans, autorise une dissymétrie entre ces pans (l'art. 42 limite cette dissymétrie à une certaine proportion, respectée ici) et il n'impose pas que la corniche soit retournée au même niveau sur tous les côtés. En outre, dans le bâtiment litigieux, l'étage habitable situé dans la toiture est conforme à la notion de combles qui, à défaut d'une disposition communale plus généreuse, implique selon la jurisprudence une embouchature n'excédant pas 1 mètre (voir en dernier lieu AC 97/078 du 13 mars 1998): la hauteur de l'embouchature, indiquée sur la coupe longitudinale de l'enquête complémentaire de 1985, est en l'espèce de 90 cm. Enfin, en aucun point de l'immeuble on ne relève la présence de plus de trois étages habitables (soit deux étages avec un étage supplémentaire de combles), comme l'autorise le règlement.
Compte tenu des caractéristiques du règlement communal, il n'y a pas lieu d'imposer, en se référant à la jurisprudence rappelée ci-dessus (RDAF 1995 p. 285), que le nombre de niveaux soit calculé du point le plus bas au point le plus haut de la construction projetée. En effet, il ne faut pas perdre de vue que la jurisprudence en matière de police des constructions, qu'il s'agisse de celle de la commission cantonale de recours ou de celle du tribunal administratif, a essentiellement pour objet de formuler des règles d'interprétation des règlements communaux lorsque l'interprétation de ceux-ci prête à discussion; elle ne saurait en revanche faire obstacle à l'application des dispositions du règlement communal, se substituer aux règles édictées par le législateur communal ou en modifier la portée (dans le même sens AC 96/180 du 26 septembre 1996). En conséquence, le tribunal juge que la jurisprudence relative à la manière de calculer la hauteur ou le nombre de niveaux des constructions n'est pas applicable lorsque que, comme en l'espèce, le règlement communal ne limite ni la hauteur des bâtiments ni le nombre de niveaux, mais restreint seulement le nombre d'étages affectés à l'habitation. Il n'est d'ailleurs pas contesté que le garage souterrain n'a pas à être pris en compte: il n'est pas habitable. Il importe donc peu en l'espèce qu'on se trouve en présence d'un bâtiment unique ou d'un bâtiment de plusieurs corps pouvant chacun être envisagé séparément. Il suffit que le nombre d'étages habitables n'excède pas celui que permet le règlement.
Au vu de ce qui précède, la question de savoir si le recourant peut être autorisé à affecter à l'habitation le rez inférieur amont et le galetas aval dépend exclusivement du nombre d'étages déjà affectés à cet usage à l'aplomb des volumes considérés. Force est dès lors de constater que l'immeuble comporte déjà, aussi bien à l'amont qu'à l'aval, deux étages plus un étage de combles voués à l'habitation. Le règlement communal interdit d'y ajouter un étage habitable. Sans doute cela a-t-il pour effet de stériliser des volumes qui existent déjà et dont il est certain, du moins pour ce qui concerne le galetas aval qui est déjà aménagé de fait à cet usage, qu'ils se prêteraient à l'habitation. On ne saurait toutefois faire grief à la commune de s'en tenir au règlement, du moins en l'absence d'une disposition dérogatoire au sens que prévoit la nouvelle teneur de l'art. 85 LATC; à cet égard, on relève qu'une telle disposition dérogatoire n'existe ici que pour les édifices publics (art. 58 du règlement communal).
De même, le fait que la commune ait autorisé une galerie en surcomble supplémentaire dans la partie amont du bâtiment (non litigieuse ici), comme celui que le bâtiment situé en contrebas de celui du recourant possède apparemment plus d'étages habitables que le règlement n'en autorise, ne permettent pas une conclusion contraire.
Enfin, il est exact que l'art. 18 al. 2 du règlement communal permet à la municipalité d'autoriser des locaux habitables supplémentaires en dessous du rez-de-chaussée dans les terrains en forte pente. La municipalité objecte que cette disposition se trouve dans le chapitre régissant la zone de villas et en déduit qu'elle n'est pas applicable en zone du village comme en l'espèce. Cette interprétation du règlement n'est pas arbitraire.
Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant la manière curieuse dont le recourant avait délimité sur les plans de la dernière enquête les surfaces qu'il demandait l'autorisation d'affecter à l'habitation, ni de revenir sur la présence d'une pièce à l'étage supérieur dont aucun plan ne révélait l'existence.
Débouté, le recourant supportera les frais et des dépens en faveur de la commune.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est maintenue.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. La somme de 1'500 francs est accordée à la Commune de Châtillens à titre de dépens à la charge du recourant.
ft/Lausanne, le 2 juillet 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.