CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 décembre 1995
sur le recours interjeté le 9 juin 1995 par Margrit FAVRE et consorts , représentés par Me Charles Munoz, avocat, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la Municipalité d'Orbe , représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat, à Lausanne, du 31 mai 1995 levant leur opposition et autorisant la transformation de l'immeuble sis rue des Remparts 43, propriété d' André Truffer .
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. P. Richard et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante.
Vu les faits suivants:
A. André Truffer est propriétaire sur la Commune d'Orbe de la parcelle no 455, sise rue Sainte-Claire no 24, sur laquelle est érigé un bâtiment ECA no 209 de trois étages sur rez et promettant-acquéreur de la parcelle no 454, sise rue des Remparts 43, sur laquelle est érigé un bâtiment ECA no 208 de deux étages plus combles non aménagés sur rez; ces deux parcelles sont situées dans la vieille ville d'Orbe, zone régie par les art. 6 à 18 du règlement communal sur le plan général d'affectation et les constructions approuvé par le Conseil d'Etat les 1er juin 1990 et 27 septembre 1991 (ci-après RPAC).
André Truffer projette d'agrandir le volume de ces deux bâtiments accolés de manière à ce que, après transformation, ils présentent sur toute leur surface trois étages plus des combles habitables sur rez-de-chaussée non affecté à l'habitation.
B. En date du 3 avril 1992, André Truffer a déposé, par l'intermédiaire de l'architecte Glauser, une demande de permis de transformer l'appartement existant dans le bâtiment ECA no 208 et de créer un nouvel appartement (duplex) traversant, à cheval sur les deux immeubles.
Au cours de l'enquête publique, laquelle s'est déroulée du 7 au 26 avril 1995, Margrit Favre, Roger Urfer et Robert Antonietti, par courrier du 25 avril 1995, se sont tous trois opposés au projet de construction; selon eux les travaux projetés portent la hauteur du bâtiment à un niveau beaucoup trop élevé. Ils exposent que, dans ses proportions actuelles, le bâtiment soumis à transformation est très bien intégré dans la perspective de la rue, de sorte que le volume prévu serait de nature à en dégrader l'aspect.
Dans sa séance du 23 mai 1995, la municipalité a décidé de lever les oppositions, en application de l'art. 15 al. 4 RPAC à teneur duquel :
"Pour tenir compte de la volumétrie des bâtiments existants et pour autant que le rez-de-chaussée ne soit pas destiné à l'habitation, la Municipalité pourra autoriser trois étages au-dessus du rez-de-chaussée",
et de délivrer le permis de construire requis; cette décision a été communiquée le 31 mai 1995 aux opposants.
C. Par acte du 9 juin 1995, Margrit Favre, Roger Urfer et Robert Antonietti ont recouru au Tribunal administratif contre la décision d'octroi du permis de construire, recours que l'avocat Charles Munoz a motivé, le 22 juin 1995, par la violation des art. 86 LATC, 6 et 15 RPAC.
La Municipalité d'Orbe a conclu au rejet du recours, le projet mis à l'enquête respectant selon elle toutes les dispositions légales et réglementaires en vigueur.
Le constructeur n'a, pour sa part, formulé aucune observation écrite.
D. Le tribunal a tenu audience à Orbe le 22 novembre 1995. Pour l'avocat Charles Munoz, l'art. 15 RPAC ne permet pas une double dérogation, à savoir la construction d'un immeuble de quatre niveaux, combles aménagés compris, lorsque le rez-de-chaussée n'est pas affecté à l'habitation; il soutient que la majorité des bâtiments construits dans la ville d'Orbe comprend en effet trois niveaux sur rez. Au surplus, il fait valoir que le projet mis à l'enquête ne respecte pas la hauteur moyenne du bâti et que les immeubles des recourants subiront une diminution notable de l'ensoleillement.
André Truffer a défendu son projet et a précisé notamment qu'il souhaitait agrandir le local commercial, côté rue Sainte-Claire, au rez-de-chaussée, actuellement occupé par un salon de coiffure, afin que celui-ci traverse la longueur des deux immeubles. Il a conclu au rejet du recours.
La municipalité, par l'avocat Jean-Daniel Théraulaz, a soutenu que le projet était autorisable, l'art. 15 al. 4 RPAC permettant la construction d'un immeuble de quatre niveaux, dont combles aménagés, sur rez-de-chaussée non affecté à l'habitation, le projet mis à l'enquête respectant au surplus la volumétrie des bâtiments existants. Elle conclut préalablement à l'irrecevabilité du recours en tant que celui-ci s'en prend à l'esthétique du projet et met en cause la qualité pour recourir de Margrit Favre, celle-ci ayant mis en vente l'immeuble dont elle est propriétaire. La municipalité conclut au rejet du recours avec suite de dépens.
E. Postérieurement à l'audience, la municipalité a produit le préavis de la Commission consultative municipale d'urbanisme daté du 10 janvier 1995, à teneur duquel le projet mis à l'enquête pouvait prêter à confusion au regard de l'art. 15 RPAC. Pour cette commission toutefois, l'avant-projet présenté est de bonne qualité, aussi a-t-elle préavisé, conformément à l'art. 7 RPAC, de façon favorable la délivrance du permis de construire.
Considérant en droit:
A la forme, le recours est recevable pour avoir été interjeté dans les formes et délais prescrits par les art. 31 et 32 LJPA.
A teneur de l'art. 37 LJPA :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable.
Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir;
b) les dispositions du droit fédéral."
a) Les recourants invoquent en premier lieu la violation des art. 86 LATC et 6 RPAC; ils exposent que les travaux envisagés compromettraient l'harmonie de la rue des Remparts, laquelle présente un intérêt historique et esthétique digne de protection.
Un propriétaire a qualité pour attaquer la délivrance d'un permis de bâtir à un voisin, en invoquant la violation de dispositions destinées à servir non seulement l'intérêt général, mais aussi ses propres intérêts. Encore doit-il se trouver dans le champ de protection des normes invoquées et qu'il soit atteint par les effets, prétendus illégaux, de la construction projetée (cf. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume II, p. 710; ATF 113 Ia 470). Or, les prescriptions régissant exclusivement l'esthétique des constructions, dont les dispositions précitées, ont été instituées dans l'intérêt public dont seule l'autorité publique est gardienne; autrement dit, un propriétaire voisin - fût-il immédiat - ne saurait s'en prévaloir utilement puisque, quand bien même il aurait un intérêt de fait à leur application, il ne se trouve pas dans leur champ de protection (arrêts AC 93/0292 du 22 février 1995; 93/0269 du 30 août 1995; 95/0140 du 30 août 1995), la qualité pour agir d'une association à but idéal poursuivant un but d'intérêt public étant toutefois réservée (cf notamment arrêt AC 95/0088 du 7 septembre 1995). Les recourants, qui ne peuvent se prévaloir de la violation de prescriptions qui n'ont pas pour but de protéger leurs intérêts privés (cf RDAF 1992, 207 et ss not. 210), ne remplissent pas, s'agissant du grief précité, les conditions de l'art. 37 al. 1 LJPA.
Les conditions de l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA ne sont pas davantage réalisées; à teneur de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit certes au moins une voie de recours contre les décisions et plans d'affectation fondés sur la LAT, de sorte qu'aux termes de l'art. 33 al. 3 lit. a LAT, la qualité pour recourir doit alors être reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 103 OJ); les prescriptions donnant un contenu concret à la réglementation des zones, notamment les normes sur le volume et la densité des constructions, les distances à observer, les limites de propriété sont visées par cette disposition, à l'exclusion des prescriptions régissant l'esthétique (ATF 118 Ib 26 consid. 4b).
Le recours est donc, sur ce point, irrecevable pour défaut de légitimation active.
b) En second lieu, les recourants invoquent la violation des dispositions communales régissant la hauteur et la volumétrie des constructions dans le secteur de la vieille ville d'Orbe; ces dispositions sont, avec les autres normes de construction, édictées dans un intérêt public, mais n'en possèdent pas moins un caractère mixte, de sorte qu'elles protègent également l'intérêt des voisins (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 171 et ss notamment p. 172; Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 250 et ss notamment 252); par surcroît il s'agit incontestablement de dispositions d'exécution de la loi fédérale au sens de l'art. 33 al. 2 LAT, de sorte que les conditions de l'art. 37 LJPA sont sur ce point réalisées.
Les trois recourants sont propriétaires d'immeubles situés dans le site protégé de la vieille ville, qui plus est face au bâtiment ECA no 209; ils se trouvent par conséquent avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (RDAF 1992, p. 207 et ss notamment 210; ATF 116 Ib 450, consid. 2b); en effet leurs immeubles sont suffisamment proches pour subir les inconvénients liés au projet, en l'occurrence une diminution notable de l'ensoleillement. C'est dire que, par leur situation, les recourants sont touchés plus que quiconque par la décision délivrant l'autorisation de construire; ils peuvent donc faire valoir un intérêt digne de protection à son annulation, de sorte que la qualité pour recourir contre la décision levant leur opposition doit leur être reconnue dans la mesure où ils invoquent la violation de dispositions cantonales ou communales d'exécution du droit fédéral de l'aménagement du territoire, ce qui est le cas de l'art. 15 RPAC.
a) Au préalable, il importe de s'interroger sur la qualification des travaux projetés dans la mesure où il pourrait s'agir d'un agrandissement, c'est-à-dire, selon la jurisprudence toute augmentation du volume extérieur de la construction (RDAF 1992, 482), dont la surélévation de la toiture de 1,1 m (RDAF 1992, 234), voire 50 cm - couplé, il est vrai, avec d'autres travaux - (arrêt AC 94/0038 du 16 juin 1995). En l'espèce, le rehaussement de la toiture a pour conséquence de créer un niveau habitable supplémentaire, ce qui permet l'aménagement d'un appartement duplex dans le troisième étage et les combles; ces travaux répondent parfaitement à la définition précitée de sorte qu'il s'agit à n'en pas douter d'un agrandissement.
aa) Bien que le RPAC n'en dise mot, il faut examiner si cet agrandissement, conforme aux règles sur les zones à bâtir, est compatible avec la réglementation communale. A teneur de l'art. 15 al. 4 RPAC précité, la municipalité pourra autoriser trois étages sur rez, pour tenir compte de la volumétrie des bâtiments existants; l'emploi du pluriel indique bien qu'il s'agit pour le constructeur de respecter le volume des bâtiments voisins ou à tout le moins construits dans le même champ de vision. Cette interprétation littérale est renforcée à la lecture du plan directeur communal, adopté le 18 juin 1993 par le Conseil d'Etat, qui prévoit (p. 34) dans ses objectifs en matière d'urbanisation de "préserver l'isotonie du centre historique" (2) et de "respecter la hauteur moyenne du bâti" (7); à teneur du concept directeur d'aménagement, il s'agit, en matière d'urbanisation : "*de respecter l'hétérogénéité de la Vieille Ville en permettant un développement architectural libre, respectant toutefois les contraintes suivantes :
a) déterminer le nombre de niveaux en tenant compte de la hauteur des bâtiments voisins...."(p. 36).*
bb) Des plans soumis à l'enquête publique, il ressort que les travaux projetés portent la ligne de faîte des deux immeubles à la même hauteur, tant du côté rue des Remparts (nord-est) que du côté rue Sainte-Claire (sud-ouest), que celle de la plupart des bâtiments situés dans le même champ de vision, notamment celle du bâtiment 212. Le tribunal a pu effectivement s'en rendre compte lors d'une vision locale, même si le faîte du bâtiment adjacent 211 est en réalité plus bas que ce que les plans, dénués de précision, laissent supposer.
b) Les recourants soutiennent par ailleurs que la municipalité a autorisé, en violation de l'art. 15 al. 4 RPAC, l'aménagement de trois étages plus combles au-dessus du rez-de-chaussée non destiné à l'habitation, soit cinq niveaux.
aa) Selon la jurisprudence citée par Marti (op. cit., p. 180), il sied de rappeler que les combles ne sont pas inhabitables par nature (RDAF 1967, 54), mais leur utilisation à des fins d'habitation ne peut être autorisée en sus des étages réglementaires que si une disposition du règlement communal le prévoit (RDAF 1966, 252). A la lettre, force est de constater que les recourants n'ont pas tort, puisqu'à teneur de la disposition précitée - qui ne comporte aucune référence à l'al. 2 selon lequel la municipalité peut autoriser la construction de locaux habitables dans les combles en sus du nombre de niveaux autorisés à l'al. 1er (réd. : 3) -, pour autant que l'aspect de la toiture ne soit pas compromis, seuls trois étages sont autorisés en sus du rez-de-chaussée non habitable, soit quatre niveaux.
bb) On ne peut toutefois déduire de ce qui précède que l'aménagement des combles sur quatre niveaux a volontairement été exclu, la disposition réglementaire précitée distinguant les bâtiments dont le rez-de-chaussée est voué à l'habitation (al. 1 et 2) et ceux dont le rez-de-chaussée est voué à une affectation commerciale (al. 4), les seconds pouvant comprendre un niveau supplémentaire, afin de préserver le parc habitable dans la vieille ville; seul le contenu du plan directeur permet toutefois au tribunal de saisir la volonté du législateur communal. A teneur du concept directeur d'aménagement, directives en matière d'urbanisation et d'équipements publics, § 3 (p. 36), les objectifs suivants doivent être poursuivis :
"a) Déterminer le nombre des niveaux en tenant compte de la hauteur des bâtiments voisins.
...
h) Permettre l'aménagement des combles, pour autant qu'ils constituent le prolongement de l'étage inférieur (duplex) afin de limiter les percements prioritairement en toiture."
Par ces directives, l'aménagement des combles dans un immeuble comprenant quatre niveaux dont le rez-de-chaussée n'est pas affecté à l'habitation est ainsi admis à la double condition que la hauteur du bâtiment, qui ne doit pas dépasser celle des bâtiments voisins, le permette, d'une part, et que la surface habitable ainsi aménagée sous toit ne soit pas fermée, mais au contraire ouverte sur l'étage inférieur (appartement duplex), d'autre part; c'est bien dans ce sens qu'il convient d'interpréter l'art. 15 al. 4 RPAC et le tribunal ne peut que donner raison à la municipalité sur ce principe.
cc) Il ressort des plans soumis à l'enquête que ces conditions sont bien respectées en l'espèce; après l'agrandissement, la hauteur des bâtiments, qui ne dépassera pas celle des bâtiments voisins, autorise bien quatre niveaux de 2,20 mètres chacun (2,30 mètres pour le rez-de-chaussée non affecté à l'habitation) et les "combles" (sur la qualification exacte de ce niveau dans le projet, v. cependant cons. 4 ci-après) reliés par deux escaliers intérieurs prolongent le niveau inférieur, créant ainsi un appartement duplex. Les moyens soulevés par les recourants seront ainsi écartés.
"Etage placé au sommet d'une construction, et de proportions moindres que l'étage inférieur. Se dit également d'un petit étage qu'on élève au-dessus d'un pavillon d'angle ou au milieu d'un bâtiment..."
a) L'art. 16 al. 1 RPAC prohibe les étages en attique et les toits plats dans la vieille ville. Force est ainsi d'admettre que le projet, même s'il conserve, en la réduisant quelque peu, la terrasse préexistante au sommet du bâtiment, est contraire, par l'aménagement du niveau supérieur projeté côté rue Sainte-Claire, à la réglementation existante. Dans ces conditions, la municipalité a autorisé à tort la réalisation d'un projet de construction qui contrevient, sous cet aspect, à la réglementation communale (art. 104 al. 1 LATC).
b) Le règlement communal ne contient aucune disposition qui aurait permis à la municipalité d'octroyer, le cas échéant, une dérogation. Par ailleurs, les travaux qui compromettent l'aspect urbanistique et esthétique sont de nature à porter atteinte au caractère de la zone (arrêts AC 91/0139 du 1er juin 1992; AC 93/0303 du 14 décembre 1994). Tel est le cas d'une toiture plate, qui rompt l'unité des toitures en vieille-ville (plan directeur, p. 34) et d'un niveau supérieur en attique, qui, en outre, ne respecte pas les rythmes des façades (ibid.). L'intérêt public s'opposerait en conséquence à l'octroi d'une telle dérogation. Au surplus, on peut douter que cette dernière soit "de minime importance", au sens où l'entend l'art. 85 al. 1 LATC (cf, sur ce point, RDAF 1991, 99 et 1992, 242).
Un émolument de 1'000 francs sera mis à la charge du constructeur intimé, qui succombe. En outre, celui-ci versera à titre de dépens réduits, le montant de 750 francs aux recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause, solidairement entre eux (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Orbe du 23 mai 1995, est annulée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge d'André Truffer.
IV. André Truffer versera aux recourants, solidairement entre eux, un montant de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 20 décembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint