CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 25 février 1998
sur le recours interjeté par Edouard MARTIN , 1055 Froideville,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 26 avril 1995 confirmant le rejet de son opposition au plan de quartier "Le Raffort" sur le territoire de la Commune de Froideville .
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A. M. Edouard Martin est propriétaire à Froideville de deux parcelles (nos 52 et 53) situées à l'angle de la rue du Four et de la route de Pré-Camuz. La seconde, totalisant 155 m2, est enclavée dans la première d'une surface de 2'045 m2. Un groupe de trois bâtiments y est implanté. A proximité de l'intersection de la rue du Four et de la route de Pré-Camuz se trouve un ancien four à pain datant de la fin du XVIIIe siècle (no ECA 53). Immédiatement à l'est, avec une façade pignon en limite de la route de Pré-Camuz, se trouve une vaste maison paysanne construite en 1818 (no ECA 54). Dans le cadre du recensement architectural du canton de Vaud, l'ensemble de ces deux bâtiments s'est vu attribuer en septembre 1987 la note 3 (objet intéressant au niveau local). Le troisième bâtiment, édifié sur la parcelle no 53, est contigu au précédent; il s'agit également d'une maison paysanne, construite en 1900-1910 (no ECA 151). Elle a reçu la note 4 (objet bien intégré) lors du recensement architectural. L'ensemble de ces constructions, qui servent d'habitation et de dépendances rurales à leur propriétaire, est actuellement dans un très mauvais état d'entretien.
La majeure partie du four à pain et la partie sud-ouest du bâtiment no ECA 54 empiètent en outre sur la limite des constructions le long de la rue du Four et de la route de Pré-Camuz, telle qu'elle résulte d'un plan approuvé par le Conseil d'Etat le 18 octobre 1989.
Selon le plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juin 1992 (PGA), les parcelles nos 52 et 53 sont classées en zone du village, comme toutes celles qui leur font suite au nord, le long de la rue du Four. Immédiatement à l'est des parcelles bordant la rue du Four, le PGA prévoit une vaste zone à occuper par plan de quartier ou par plan partiel d'affectation, limitée au sud par la parcelle no 52, puis par la route de Pré-Camuz.
B. En septembre 1992, la Municipalité de Froideville (ci-après la municipalité) a mis à l'enquête publique le plan de quartier "Le Raffort" (ci-après le plan de quartier). Par rapport à ce que prévoyait le PGA, son périmètre a été étendu aux parcelles du recourant, aux trois propriétés qui lui font suite le long de la rue du Four (nos 51, 50 et 122) et à deux parcelles en bordure de la route de Pré-Camuz et du chemin du Raffort (nos 123 et 623), jusque là classées en zone du village; il englobe en outre 14 parcelles non affectées. Le plan de quartier prévoit une extension du village entre la rue du Four et le chemin du Raffort par la construction de 26 bâtiments, principalement voués à l'habitation et comportant pour la plupart un étage sur rez-de-chaussée, avec combles habitables; il prévoit une desserte de ces bâtiments par trois rues intérieures aboutissant à une place centrale et débouchant respectivement sur la rue du Four, la route de Pré-Camuz et le chemin du Raffort.
Ce projet, qui a suscité entre autres l'opposition de M. Edouard Martin, a été adopté avec diverses modifications par le Conseil communal de Froideville (ci-après le conseil communal) en mai 1993. Les modifications apportées à cette occasion ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire - au cours de laquelle M. Martin n'a pas fait opposition - et ont été adoptées par le conseil communal en octobre 1993. Retenant d'une part que les parcelles nos 52 et 53 seraient plus facilement constructibles si elles étaient intégrées dans le périmètre du plan de quartier, d'autre part que le règlement n'empêcherait pas M. Martin d'exploiter ses propriétés ni d'entretenir ses immeubles, la municipalité a rejeté son opposition.
C. Requérant du Conseil d'Etat le réexamen de son opposition (art. 60 LATC dans sa teneur antérieure au 23 février 1994), M. Martin a conclu à ce que ses parcelles soient exclues du périmètre du plan de quartier et à ce que celui-ci soit annulé. A l'appui de sa requête il faisait notamment valoir une violation de l'autonomie communale (l'inclusion de ses parcelles dans le périmètre du plan de quartier aurait été imposée par le Service de l'aménagement du territoire, SAT), du principe de la stabilité du plan général d'affectation, ainsi que de celui de l'égalité de traitement (la parcelle no 373 sise en zone de villas, en bordure du chemin du Raffort, n'étant pas incluse dans le périmètre du plan de quartier). Il soutenait de plus que le règlement du plan de quartier heurtait son droit de propriété et sa liberté du commerce et de l'industrie, que le quartier souffrait d'un approvisionnement en eau insuffisant et que les organes communaux ne s'étaient pas prononcés sur ses propositions d'accès au quartier projeté.
Reprenant les motifs de sa décision, la municipalité a conclu au rejet de cette requête. Le SAT a pour sa part observé qu'une réduction du périmètre du plan de quartier le long de la rue du Four ne serait pas insoutenable, mais qu'un front d'implantation devrait être maintenu le long de cette route.
Devenu compétent pour statuer en la matière (v. arrêté du 9 février 1994 modifiant la procédure de requête), le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) a rejeté le recours de M. Martin le 26 avril 1995 aux motifs que l'intégration de ses parcelles dans le périmètre du plan de quartier se justifiait par la volonté communale de maintenir un front d'implantation le long de la rue du Four, afin de la rendre plus conviviale (ce que la réglementation de la zone du village ne permet pas), et par le fait qu'elle faisait correspondre le périmètre du plan de quartier à des voies publiques existantes. Selon lui, le plan de quartier litigieux n'empêcherait pas M. Martin d'exploiter ses propriétés et lui conférerait de meilleures possibilités de construire; les mesures envisagées pour l'alimentation en eau seraient adéquates et les voies d'accès projetées les plus logiques et les plus pratiques. Le département relevait qu'en définitive "la situation retenue paraît entièrement conforme aux dispositions légales et réglementaires, ainsi qu'aux buts et principes de l'aménagement du territoire".
D. Devant le Tribunal administratif M. Martin conclut à l'annulation du plan de quartier pour "insuffisance d'équipement, abus de confiance, et absence d'une étude sérieuse des besoins actuels et futurs de la Commune de Froideville". Réitérant les moyens invoqués dans sa requête, il expose en outre que le plan de quartier est plus restrictif que le plan général d'affectation, du fait qu'il n'autorise pas d'activité agricole dans la zone. Il fait enfin valoir une violation de son droit d'être entendu et du "principe de l'unité de la matière".
L'autorité intimée "se réfère à sa décision".
Dans ses déterminations la municipalité conclut quant à elle au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Elle relève encore que l'exploitation agricole n'est nullement interdite dans la zone et que l'approvisionnement en eau est assuré.
Considérant en droit:
b) Conformément à l'art. 69 al. 1 lit. e LATC, à teneur duquel les plans de quartier doivent en règle générale comprendre les aires de circulation des piétons et des véhicules, les garages et places de stationnement, ainsi que leur accès, le plan de quartier litigieux prévoit trois voies d'accès d'une largeur de 6 mètres, partant perpendiculairement de la rue du Four, de la route de Pré-Camuz, du chemin du Raffort, et convergeant toutes vers une place publique située au centre du quartier d'habitation projeté, autour de laquelle il sera possible de circuler. Le recourant soutient que ces voies d'accès seraient dangereuses et pourraient rendre plus difficile le trafic déjà surchargé sur la route de Pré-Camuz; il propose en conséquence de maintenir l'accès par la rue du Four, mais de supprimer le débouché sur le chemin du Raffort, et d'aménager une voie d'accès depuis la route de Pré-Camuz, plus à l'est, en travers de plusieurs propriétés. Or ces propositions non seulement ne présentent aucun avantage décisif du point de vue de la sécurité des débouchés (l'accès sur la route de Pré-Camuz deviendrait même plus dangereux en se trouvant rapproché du carrefour que forme cette route avec le chemin du Raffort), mais rendraient encore plusieurs parcelles inconstructibles, parce qu'elles ne bénéficieraient plus de la surface minimale exigée par le RPE. Les voies d'accès proposées par le recourant sont au surplus inconcevables dans un quartier d'habitation, vu le caractère de route de transit qu'il entend leur donner. Elles ne sauraient donc être prises en considération.
c) S'agissant de l'alimentation en eau de la commune, que le recourant considère comme insuffisante pour les besoins du plan de quartier litigieux, le tribunal fait sien les motifs de la décision attaquée (consid. IX al. 4), à l'encontre desquels le recourant n'apporte aucun argument.
d) On ne s'attardera pas sur le grief de violation du droit d'être entendu sommairement articulé par le recourant. On renvoie sur ce point à la décision attaquée (consid. IV), qui a fourni une réponse pertinente et expose correctement les dispositions légales applicables (art. 58 al. 1, 67 al. 3, 71 al. 1 LATC).
Lorsqu'un plan en vigueur a été établi sous l'empire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), afin de mettre en oeuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés. Plus le plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus cette présomption de validité sera difficile à renverser (ATF 120 Ia 233; 113 Ia 455 c. 5b et les arrêts cités). Cela dit, un plan peut - et même doit - être adapté lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (art. 21 al. 2 LAT; art. 63 LATC). Le fait que l'art. 75 al. 2 LATC permet à tout intéressé de demander l'abandon ou la révision d'un plan dix ans au moins après son entrée en vigueur ne signifie pas, a contrario, que les plans adoptés soient intangibles avant cette échéance. Il convient au contraire d'examiner de cas en cas si des motifs importants exigent leur modification; plus le plan est récent et plus les modifications envisagées sont incisives, plus ces motifs devront être importants (ATF 109 Ia 115). En l'occurrence on ne peut donc pas d'emblée exclure la légalité d'une extension du périmètre du plan de quartier par rapport à ce que prévoit le PGA, pour autant qu'elle réponde à des motifs pertinents d'intérêt public. C'est ce qu'il convient d'examiner maintenant.
a) On observera préliminairement que, contrairement à ce qu'affirme la décision attaquée, l'affectation prévue par le plan de quartier ne correspond pas exactement à celle qui résulte du PGA pour les parcelles du recourant. A teneur de l'art. 5 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPGA), la zone du village est en effet destinée à l'habitation, au commerce, à l'artisanat, aux exploitations agricoles et à leurs dépendances, aux constructions d'utilité publique dans la mesure où ces activités n'entraînent pas d'inconvénients majeurs pour le voisinage et qu'elles ne compromettent pas le caractère traditionnel de la localité. La zone concernée par le plan de quartier est quant à elle réservée essentiellement à l'habitation et aux équipements collectifs correspondants, au commerce et à l'artisanat (art. 1 du règlement du plan de quartier, ci-après RPQ): elle exclut donc les exploitations agricoles et leurs dépendances. Par ailleurs l'art. 12.2 RPQ dispose que dans le secteur 10 "les immeubles existants peuvent être entretenus, mais pas transformés. Ils peuvent être démolis. Pour ce qui est du four à pain, les art. 82 LATC et 38 LR sont notamment applicables". Cette disposition, qui concerne exclusivement les bâtiments du recourant (le secteur 10 correspond aux parcelles nos 52 et 53), est plus restrictive que l'art. 80 LATC, lequel permet la transformation des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, voire leur agrandissement, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone et que les travaux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. (Sur l'admissibilité d'une telle restriction dans le but de protéger un quartier, l'aspect d'une ville ou d'un site bâti ou non, v. arrêt AC 94/0121 du 2 août 1995 et RDAF 1989 p. 316). Dans ces conditions, on ne peut pas affirmer de manière générale, comme l'ont fait la commune et l'autorité intimée, que le recourant a "tout intérêt à être inclus dans le périmètre du plan de quartier", quand bien même il est exact que la réglementation de ce dernier améliorerait les possibilités de construire en cas de démolition des bâtiments existants.
b) Lors de l'examen préalable du projet de plan de quartier par le département intimé (art. 56 LATC) le Service des bâtiments, section monuments historiques et archéologie, avait formulé la remarque suivante :
"Le "Raffort" est situé en face du hameau Le "Rossy" composé d'un groupe de bâtiments dont la qualité architecturale a été reconnue lors du recensement de la commune (note 3). Ces bâtiments se trouvent à la "charnière" de ces lieux-dits.
"Le plan ci-dessus prévoit la démolition du bâtiment no ECA 54 (note 3) qui est actuellement dans un très mauvais état de conservation. Toutefois, sa disparition provoquera une désarticulation du site actuel.
"La section des Monuments historiques insiste pour obtenir le maintien du bâtiment "ECA 54" malgré son mauvais état de conservation."
Le projet n'ayant pas été modifié sur ce point, le SAT a rappelé à la municipalité, le 12 octobre 1992, que la section monuments historiques et archéologie avait insisté pour que le bâtiment "ECA" 54 soit maintenu malgré son mauvais état d'entretien, à quoi la municipalité a répondu le 3 novembre 1992 que ce bâtiment était frappé d'alignement en vertu du plan du 18 octobre 1989 fixant la limite des constructions le long des rues principales du village, et que cette mesure, adoptée "après mûre réflexion et au vu du très mauvais état d'entretien dans lequel se trouve ce bâtiment", avait pour objectif de permettre d'améliorer la chaussée à cet endroit resserré de la rue du Rossy, artère de plus en plus fréquentée. Il ressort d'une lettre du département intimé à la municipalité, du 3 juin 1993, que la section monuments historiques et archéologie s'est finalement résignée à la démolition du bâtiment no ECA 54, ne demandant plus que la conservation du bâtiment no ECA 53 (four à pain). Cette exigence n'a été que partiellement satisfaite, puisque le plan de quartier mentionne l'ensemble des constructions actuellement édifiées sur les parcelles du recourant, y compris le four à pain, comme bâtiments à démolir. La seule concession concernant ce dernier est qu'il peut être transformé ou agrandi aux conditions des art. 82 LATC et 38 de la loi sur les routes. Dans ses observations du 6 décembre 1994 sur la requête d'Edouard Martin, le SAT relevait encore "que la réglementation de la zone du village permettrait une solution meilleure que celle du plan de quartier pour l'aménagement du carrefour situé entre le "Raffort" et le hameau le "Rossy". Ce secteur est composé d'un groupe de bâtiments dont la qualité architecturale a été reconnue lors du recensement de la commune - voir préavis de la section des monuments historiques et archéologie formulé lors de l'examen préalable de 1992. La réglementation de la zone du village préserve le bâtiment no ECA 54, ce que le plan de quartier ne prévoit pas."
La note 3 attribuée lors du recensement architectural aux bâtiments nos ECA 54 (maison paysanne) et 53 (four à pain) signifie qu'il s'agit d'objets intéressants au niveau local, qui méritent d'être conservés (v. Recensement architectural du canton de Vaud, plaquette éditée par la section monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments en novembre 1995). Jusqu'en 1987, de tels objets étaient inscrits à l'inventaire prévu par l'art. 49 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Depuis, cette mesure n'est plus systématique; les objets concernés n'en méritent pas moins d'être sauvegardés et demeurent sujet à la protection générale prévue par les art. 46 à 48 LPNMS (v. plaquette précitée, p. 22). L'inclusion des parcelles du recourant dans le plan de quartier et la désignation des constructions qui s'y trouvent comme "bâtiments à démolir" apparaît ainsi en contradiction manifeste avec les objectifs de protection des monuments et des sites résultant du recensement architectural. Comme le relevait le SAT dans la précédente procédure, l'affectation actuelle des parcelles litigieuses, en zone du village, apparaît de ce point de vue bien meilleure : le fait même que cette réglementation, qui impose une distance minimale de 6 mètres entre bâtiments et limites de propriété (art. 8), conjuguée à la limite des constructions résultant du plan du 18 octobre 1989, rende difficile la construction de bâtiments neufs, incite à restaurer les bâtiments existants. L'inclusion des parcelles du recourant se heurte également aux réflexions qui ont présidé à l'adoption du plan le 18 octobre 1989 fixant la limite des constructions à la route de Pré-Camuz et aux rues du Four et du Rossy. Selon ce plan, les bâtiments qui font face à ceux du recourant, de l'autre côté de la route de Pré-Camuz, et sont comme lui frappés d'alignement, ont été mis au bénéfice de la "teinte rose", qui autorise leur transformation sans mention de précarité. Cette mesure, qui favorise la conservation de bâtiments présentant une valeur architecturale ou urbanistique, profite en l'occurrence à des bâtiments dont l'intérêt n'est a priori pas supérieur à ceux du recourant; elle confirme le souci de maintenir dans ce secteur du village des bâtiments anciens qui lui confèrent un caractère particulier.
c) A l'appui de l'intégration des parcelles du recourant au périmètre du plan de quartier, l'autorité intimée fait essentiellement valoir la volonté de densifier les constructions du côté est de la rue du Four, de manière à disposer de fronts bâtis sur ses deux côtés, afin d'en renforcer le caractère villageois. Cet objectif se traduit dans le plan de quartier par la définition de périmètres d'implantation en bordure de la rue du Four. Il s'impose de manière évidente pour les parcelles nos 51, 50 et 122, sur lesquelles rien n'empêcherait, en l'état actuel de la réglementation, d'implanter des bâtiments très en retrait par rapport à la rue. Il n'en va pas de même pour la parcelle no 52 qui, même si la parcelle no 53 lui était réunie, a une forme qui ne favorise pas l'implantation de construction dans sa partie est, compte tenu des contraintes liées à la limite des constructions et à la distance à observer jusqu'aux limites de propriété. On observe de surcroît que l'objectif poursuivi par les autorités communales peut tout aussi bien être atteint par le maintien des bâtiments actuels du recourant, dont la position à l'angle de la rue du Four et de la route du Pré-Camuz constituerait une articulation naturelle entre les bâtiments anciens de l'îlot du Rossy et les constructions nouvelles prévues par le plan de quartier à l'est de la rue du Four.
d) Dans ses observations sur le recours, la municipalité évoque également la "possibilité d'améliorations routières" que réserve le plan du 18 octobre 1989 fixant la limite des constructions. Il est vrai qu'entre le bâtiment principal du recourant (no ECA 54) et la maison qui lui fait face (no ECA 60), la largeur de la chaussée est réduite à moins de 6 mètres. Dans la mesure où le plan de quartier encouragerait la démolition du bâtiment no ECA 54, il favoriserait du même coup un possible élargissement de la chaussée à cet endroit. L'intérêt public d'une telle mesure n'apparaît toutefois pas évident. Ni la rue du Rossy ni la route de Pré-Camuz ne constituent des voies de transit importantes, et le rétrécissement qui résulte de l'implantation actuelle des bâtiments en bordure de la chaussée peut aussi être considéré comme un élément de modération du trafic, dont l'importance sera d'autant plus grande si l'on renforce la densité de l'habitation le long de la rue du Four.
e) Quant au fait que l'art. 65 LATC dispose que le périmètre des plans de quartier est délimité autant que possible par des voies publiques ou privées, par des éléments construits importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou cours d'eau, il n'apporte aucun élément décisif pour ou contre l'inclusion des parcelles du recourant au plan de quartier litigieux : la délimitation par le PGA de la zone à occuper par plan de quartier n'apparaît manifestement pas contraire à cette disposition.
f) Enfin les autorités intimées soutiennent que le recourant lui-même aurait intérêt au changement d'affectation, en raison des meilleures possibilités de bâtir que lui donnerait le plan de quartier. Outre que cette affirmation ne se vérifie pas dans tous les cas de figure, il s'agit d'un argument qui ne peut guère être opposé à un propriétaire qui considère, pour sa part, que son intérêt réside dans le maintien de la réglementation en vigueur.
Il s'ensuit que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée de manière à exclure les parcelles nos 52 et 53 du plan de quartier "Le Raffort". Les art. 2, 4, 7.4, 8.4, 14.3 et 18 RPQ sont à modifier en conséquence; l'art. 12.2 est à supprimer.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 26 avril 1995 est réformée comme suit :
Le recours d'Edouard Martin contre les décisions du Conseil communal de Froideville des 18 mai et 5 octobre 1993 écartant son opposition au plan de quartier "Le Raffort" est partiellement admis en ce sens que les parcelles nos 52 et 53, propriété du recourant, sont exclues du périmètre du plan de quartier; il est rejeté pour le surplus.
Le dossier est renvoyé aux autorités communales pour qu'elles modifient le règlement du plan de quartier en tenant compte de l'exclusion des parcelles du recourant.
Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge du recourant pour les frais de la première instance de recours.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge d'Edouard Martin pour les frais de la présente procédure.
ft/Lausanne, le 25 février 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.