CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 octobre 1995
sur le recours interjeté par les LIGUE VAUDOISE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE, LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE, SOCIETE D'ART PUBLIC ET LIGUE SUISSE DU PATRIMOINE NATIONAL , représentées par l'avocat Laurent Trivelli, à Lausanne
contre
la décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 8 mai 1995 (modification de l'arrêté de classement du vignoble de Féchy).
Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. P. Blondel et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. En 1971, et en vue de ménager l'aspect caractéristique du vignoble de la Commune de Féchy, figurant dans l'inventaire des paysages et des sites naturels d'importance nationale, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a pris un arrêté de classement instituant une zone protégée sur une partie (environ 1/4) du territoire communal (arrêté du 26 novembre 1971, ROLVD 1971, p. 317). Ce classement, fondé sur la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), et de durée illimitée, comporte notamment une interdiction de construire dont ne sont exceptées que des "capites de vigne" de petites dimensions, inhabitables et servant exclusivement à l'exploitation de la vigne.
B. Un projet de modification de cet arrêté a été soumis à enquête publique du 10 mai au 9 juin 1994, modification consistant à alléger la portée de l'interdiction de construire en adjoignant à l'art. 3 une lettre g nouvelle rédigée comme suit :
"g) La construction de bâtiments de plus grandes dimensions que ceux mentionnés à la lettre b peut être autorisée après consultation de la Commission pour la protection de la nature et dans la mesure où ils servent exclusivement à l'exploitation de la vigne, sont inhabitables et pour autant que leur implantation et les matériaux utilisés assurent une bonne intégration dans le site."
Sollicitée de donner son avis, la Commission consultative pour la protection de la nature et du paysage a donné un préavis favorable (9 décembre 1994). En revanche, tant la Ligue vaudoise pour la protection de la nature que la Société d'Art Public ont fait opposition, respectivement les 6 et 9 juin 1994.
C. Par décision du 8 juillet 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT) a rejeté ces oppositions, provoquant un recours des associations intéressées auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après DJPAM), respectivement les 22 et 24 juillet 1994. En substance, les recourantes faisaient valoir que les conditions posées par l'art. 27 LPNMS pour la modification ou l'abrogation d'un arrêté de classement, plus particulièrement l'existence de "motifs impérieux d'intérêt public", soient réalisées.
Par décision du 8 mai 1995, et après avoir procédé à une visite locale en présence des parties, le DJPAM a rejeté le recours. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé le 17 mai 1995 par les associations opposantes auxquelles se sont jointes les associations correspondantes au plan suisse.
Le DTPAT s'est déterminé en date du 4 août 1995 en concluant au rejet du recours, comme l'avait fait précédemment la Municipalité de Féchy, le 7 juillet 1995.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai légal par des associations dont les statuts prévoient comme but statutaire la protection de la nature, des monuments et des sites et agissant notamment par leurs sections cantonales au bénéfice de l'art. 90 LPNMS, le recours est recevable à la forme.
S'agissant d'une modification d'un arrêté de classement, le Tribunal administratif peut être saisi en vertu de la nouvelle procédure mise en place par un arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994 (ROLVD 1994 p. 37) qui a dérogé au système de recours mis en place par la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) prévoyant la compétence du Conseil d'Etat, de manière à permettre le contrôle judiciaire exigé par la CEDH en cette matière (ATF 119 Ia 88). Le Tribunal administratif a admis qu'une telle modification d'un texte légal par l'autorité exécutive restait dans les limites de la compétence prévue par l'art. 36 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) (RDAF 1995 p. 78). Le pouvoir d'examen de l'autorité de recours ne s'étend pas à l'opportunité, mais se limite à la légalité, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA), et elle doit l'exercer avec la retenue nécessaire, s'agissant de circonstances locales que les autorités de l'endroit sont mieux à même de connaître et d'apprécier (ATF 115 Ia 372 consid. 3).
Les recourantes ont demandé, à titre de mesures d'instruction, la production de la liste des arrêtés de classement des sites et monuments naturels, ainsi que des modifications éventuelles survenues. Elles ont aussi requis qu'un projet d'aménagement du territoire rural pour la Commune de Féchy, datant du printemps 1993, soit joint au dossier.
Il n'a pas été donné suite à ces requêtes. Les arrêtés de classement qui déploient toujours leurs effets sont publiés dans le répertoire de la législation vaudoise, mis à jour chaque année, avec les modifications subséquentes (art. 2 de la loi du 18 mai 1977 sur la législation vaudoise, RSV 1.3). Cette liste figure à la section 6.8 du répertoire 1995, p. 91 à 93. Quant au projet de plan d'affectation mentionné par les recourantes, il s'agit d'un test établi par un bureau privé (Plarel) dans le cadre des études relatives à l'aire rurale, qui n'est pas en vigueur, et qui ne peut dès lors être d'aucun secours pour l'appréciation de la présente cause.
En l'espèce, la décision entreprise émane du DJPAM, dont la compétence n'est pas mise en doute, et au terme d'une procédure menée en contradictoire qui a permis à toutes les parties intéressées de faire valoir leurs moyens (les recourantes ne formulent d'ailleurs aucun grief à cet égard). Pour le surplus, la mesure critiquée repose sur une base légale expresse (art. 27 LPNMS), ce que les recourantes ne contestent pas, même si elles considèrent que cette disposition a été mal appliquée, parce qu'elle ne permettrait pas la pesée des intérêts à laquelle a procédé le département. C'est donc bien sous l'angle de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA) que le présent recours doit être examiné par le Tribunal administratif.
En substance, les recourantes soutiennent que la notion de "motifs impérieux d'intérêt public" que contient l'art. 27 LPNMS doit être interprétée très restrictivement, sous peine de vider de leur portée les arrêtés de classement dont la modification, à la différence des plans d'extension, ne peut être qu'exceptionnelle. Elles font valoir au surplus que les motifs ayant poussé les autorités communale et cantonale à proposer la modification de l'arrêté de classement de Féchy, soit la nécessité de donner aux viticulteurs des conditions d'exploitation convenables, ne revêtent pas ce caractère impérieux d'intérêt public, et que le manque de bâtiments d'exploitation permettant aux viticulteurs de travailler dans des conditions normales résulte en fait d'une politique laxiste, qui a permis d'affecter à l'habitation les bâtiments de ce type sis en zone constructible, rendant par là même nécessaire la recherche de nouveaux volumes dans le vignoble. Pour le surplus, il existe selon les recourantes des zones suffisamment vastes à l'extérieur du périmètre protégé pour répondre aux besoins dans ce domaine.
Dans sa décision du 8 mai 1995, le DJPAM a pris position de manière circonstanciée sur tous les points déterminants, au regard des objections soulevées par les recourantes. Les considérations émises par l'autorité cantonale sont pertinentes, et le Tribunal administratif peut les faire siennes pratiquement intégralement.
Pour apprécier si des restrictions imposées par l'arrêté de 1971 correspondent à des motifs impérieux d'intérêt public, force est bien de définir cette dernière notion en la confrontant avec les différents intérêts pouvant entrer en conflit avec le but d'intérêt public poursuivi. Le DTPAT, et après lui le DJPAM, ont soigneusement pesé tous les éléments entrant en ligne de compte, et il n'y a rien à redire à leur appréciation. La mesure contestée consiste en un modeste allégement des restrictions découlant de l'arrêté de 1971, en ce sens que pourraient être autorisés outre les capites de vigne, des bâtiments plus importants ne servant pas à l'habitation mais exclusivement à la culture de la vigne. Si on considère ces exigences, et les autres précautions prises (préavis nécessaire de la Commission pour la protection de la nature, implantation et matériaux assurant une bonne intégration au site), il faut admettre que l'on est en présence d'une démarche raisonnable, faite par des autorités qui ont tenu compte des circonstances et des nécessités locales. Ces dernières exigent notamment que l'on permette aux viticulteurs de s'adapter à des méthodes de culture qui recourent de plus en plus à des moyens mécaniques (machines) qui doivent être à disposition sur le site et nécessitent des abris sur place. La modification projetée ne relève ainsi en aucun cas d'un abus du pouvoir d'appréciation, que l'on ne peut reprocher à une autorité que lorsqu'elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid. 4a). En l'espèce, l'autorité cantonale a, sans méconnaître la nécessité de maintenir la protection du site, manifesté le souci de respecter le principe de proportionnalité, qui veut que dans l'activité restrictive de l'Etat on s'en tienne aux mesures les moins incisives possibles, dans la mesure où elles restent compatibles avec le but d'intérêt public poursuivi (ATF 119 Ia 353; 117 Ia 446; 113 Ia 134) et où elles y sont adaptées (Tauglichkeit; ATF 112 Ia 70 consid. 5c).
Il est vrai que les recourantes émettent la crainte que l'assouplissement des restrictions imposées par l'arrêté de 1971 ne rende illusoire la protection du site en permettant de déplacer dans le vignoble des locaux de travail et de stockage qui existent déjà dans les localités, mais que leurs propriétaires peuvent être tentés de transformer à des fins d'habitation, pas nécessairement en relation avec la culture de la vigne. C'est perdre de vue le fait que le texte proposé ne contraint pas l'autorité à délivrer l'autorisation nécessaire, mais qu'il lui laisse au contraire un large pouvoir d'appréciation permettant de refuser des projets qui pourraient apparaître comme des manoeuvres tendant à détourner la norme de son but. Sauf à tomber dans le procès d'intention, on ne peut pas partir de l'idée que les autorités cantonales et communales chargées d'appliquer la loi se montreront complaisantes à l'égard de démarches frauduleuses.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
III. Une indemnité de 1'000 (mille) francs est allouée à titre de dépens à la Commune de Féchy, à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
Lausanne, le 27 octobre 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint