CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 août 1995
sur le recours formé par Joséphine et Albert RAVEY ainsi que par la Société SPECIALITES DE CHAMPAGNE CORNU SA , tous représentés par Me Luc Recordon, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Villars-Burquin , représentée par Me Jacques Matile, avocat-conseil à Lausanne, du 9 février 1995, ainsi que la décision finale du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports relative à la construction d'une porcherie d'engraissement de mille places par la Société de fromagerie de Tévenon , représentée par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne.
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. G. Monay et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière, Mme M.-C. Etégny, sbt
Vu les faits suivants:
A. La laiterie-fromagerie de Villars-Burquin, regroupant la production des Sociétés de laiterie de Villars-Burquin, Vaugondry, Romairon, Fontanezier et Mauborget exploitait une porcherie située à proximité directe du village dans la zone des Cuardis. S'agissant d'une installation désuète qui devait être désaffectée, les sociétés de laiterie concernées ont fusionné avec les Sociétés de laiterie de Fiez, Fontaines, Novalles et Grandevent en vue d'étudier un nouveau projet visant d'une part, la création d'une nouvelle laiterie-fromagerie centralisée, et d'autre part, la création d'une nouvelle porcherie. La Société de fromagerie de Tévenon, ainsi constituée, regroupe environ trente-cinq producteurs dont le potentiel annuel total s'élève à 2,7 millions de litres. Les recherches de sites d'implantation pour les besoins de la fromagerie et de la porcherie ont été entreprises en collaboration avec les autorités communales et les autorités cantonales concernées, en particulier le Service de l'aménagement du territoire et le Service des eaux et de la protection de l'environnement dès l'automne 1991. Le site des Cuardis, sur l'emprise de l'ancienne porcherie à Villars-Burquin, a été retenu pour la construction de la nouvelle fromagerie et le site des Grassis, à mi-distance entre les villages de Fontaines et de Villars-Burquin, pour la construction de la nouvelle porcherie*.*
B. La Municipalité de Villars-Burquin (ci-après la municipalité) a soumis à l'enquête publique du 23 novembre au 22 décembre 1993 le projet de plan partiel d'affectation désigné "Porcherie des Grassis" accompagné d'un règlement et d'un rapport d'impact comprenant notamment la description de l'exploitation, à savoir : une étable fermée pour 720 porcs à l'engraissement sur caillebotis et une étable ouverte pour 264 porcs sur paille; l'engraissement sur caillebotis comporte une production de lisier avec stockage en fosse fermée et le pré-engraissement sur litière de paille une production de fumier. En ce qui concerne l'évaluation des nuisances liées aux odeurs, le rapport comporte le détail du calcul de la distance minimale à respecter selon la directive de la Station fédérale de recherches d'économie d'entreprise et de génie rural (rapport FAT no 350), qui aboutit au résultat de 307 mètres; l'habitation la plus proche, située en zone agricole, est une ancienne ferme qui se situe à 450 mètres au nord en direction de Villars-Burquin, et aucune zone constructible ne se trouve à moins de 500 mètres de l'implantation envisagée; en outre, les villages de Fontaines et de Villars-Burquin ne seraient pas soumis à l'effet direct des vents dominants, qui suivent la direction d'est en ouest pour la bise et d'ouest en est pour le vent; le Joran soufflant en direction du sud (l'agglomération de Fontaines se trouve au sud-ouest des Grassis et celle de Villars-Burquin au nord-est). En ce qui concerne le bruit, le rapport relève que le niveau d'évaluation de l'ensemble de l'installation, de l'ordre de 50 dB(A), serait inférieur aux valeurs limites applicables à un degré de sensibilité III. S'agissant de la protection des eaux, le rapport relève que les fosses à purin récolteront l'ensemble des eaux usées et que seules les eaux de toiture seront infiltrées dans le sol. Le volume utile des fosses à purin a été calculé selon les Instructions pratiques pour la protection des eaux en agriculture édictées par le Département fédéral de l'intérieur. La circulation engendrée par l'exploitation représenterait un camion toute les trois semaines pour le transport des porcs et pour le transport des fourrages, ainsi que le trafic des tracteurs et bossettes pour le transport du lisier avec un tracé d'évitement de Villars-Burquin pour les surfaces d'épandage de Vaugondry, Romairon et Fontanezier.
L'enquête publique a suscité huit oppositions résumées dans le préavis municipal du 8 mars 1994 comportant le projet de décision finale sur l'étude d'impact. Le projet a été soumis à la Commission des travaux publics du Conseil général de Villars-Burquin, laquelle a constaté qu'il était conforme aux normes fédérales et cantonales en matière de protection de l'environnement. Lors de sa séance du 15 mars 1994, le Conseil général de Villars-Burquin a adopté le plan partiel d'affectation "Porcherie des Grassis" avec son règlement d'application et il a approuvé le projet de décision relative à l'étude d'impact sur l'environnement, qui a été mis en consultation du 19 au 28 avril 1994. Aucun recours n'a été formé contre la décision d'adoption du conseil communal et le plan partiel d'affectation "Porcherie des Grassis" a été approuvé avec son règlement par le Conseil d'Etat le 22 juin 1994.
C. La Société de fromagerie de Tévenon a déposé le 30 juin 1994 une demande de permis de construire en vue de l'édification du bâtiment et des installations de la porcherie d'engraissement des Grassis. La demande a été mise à l'enquête publique du 19 juillet au 7 août 1994; elle a notamment soulevé les oppositions de la Société Spécialités de Champagne Cornu SA à Champagne et des époux Albert et Joséphine Ravey à Villars-Burquin. Le dossier de la demande de permis de construire comporte un rapport d'impact précisant que la nouvelle porcherie de mille places remplacerait les porcheries existantes de Villars-Burquin (400 places), Fontaines (200 places) et Mauborget (80 places) qui seraient désaffectées; l'augmentation du nombre de places de porc s'élèverait ainsi à 320 unités ce qui représenterait 54,4 unités de gros bétail (UGB). La surface de stockage de la fumière s'élèverait à 33 mètres carrés et le volume de stockage des fosses à lisier à 1215 mètres cubes, correspondant à une production annuelle de 3239 mètres cubes pour une durée de stockage de 4,5 mois. La répartition du lisier s'effectuerait entre vingt-trois producteurs de lait membres de la Société de fromagerie de Tévenon, en fonction de leur contingent laitier. La charge totale s'élèverait en moyenne à 0,91 UGB par hectare, les recommandations applicables en zone de montagne I prévoyant un maximum de 1,8 UGB par hectare. Compte tenu des surfaces d'épandage qui étaient déjà nécessaires pour l'exploitation des porcheries de Villars-Burquin, Fontaines et Mauborget, l'augmentation de la charge en fumure s'élèverait à 0,08 UGB par hectare. Le plan des zones d'épandage, correspondant aux contrats de prise en charge des engrais, exclurait l'épandage à une distance inférieure à 100 mètres des zones à bâtir ainsi que tous les secteurs S de protection des eaux; le rapport d'impact conclut en ce sens que les incidences de la production et de l'épandage de lisier seraient extrêmement réduites par rapport à la situation actuelle et que toutes les mesures nécessaires avaient été prises afin d'en limiter les nuisances.
D. La Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la municipalité le 23 décembre 1994 la décision finale relative à l'étude d'impact ainsi que les autres autorisations spéciales et préavis liés à la réalisation du projet. En ce qui concerne le bruit, la décision finale relève qu'une expertise acoustique a démontré que le niveau d'évaluation des immissions de bruit s'élevait à 27,5 dB(A) le jour et à 32,5 dB(A) la nuit pour la maison d'habitation la plus proche et que la nouvelle installation respectait les valeurs limites applicables. S'agissant de la protection des eaux, le rapport précise que le plan des zones d'épandage est conforme aux dispositions légales et réglementaires en matière de protection des eaux contre la pollution, tout en signalant que les parcelles prévues pour l'épandage situées directement à l'amont de secteurs S devront être utilisées parcimonieusement.
Par décision du 9 février 1995 la municipalité a levé les oppositions formées par la Société Spécialités de Champagne Cornu SA et par les époux Joséphine et Albert Ravey. La décision finale sur l'étude d'impact a été mise en consultation le 9 février 1995 également.
E. La Société Spécialités de Champagne Cornu SA ainsi que les époux Ravey ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 20 février 1995. La municipalité, la Société de fromagerie de Tévenon ainsi que les services concernés de l'administration cantonale, notamment le Service des eaux et de la protection de l'environnement ainsi que le Service de lutte contre les nuisances se sont déterminés sur le recours. Le tribunal a tenu une audience à Villars-Burquin le 8 juin 1995; à cette occasion, le conseil des recourants a produit une lettre du professeur André Burger, du 1er juin 1995, concernant les risques de pollution des eaux par l'épandage du lisier. Il a aussi été précisé à l'audience que l'épandage s'effectuerait en principe une fois par année et qu'il pouvait provoquer de fortes odeurs pour les habitants des villages les plus proches pendant un à deux jours, voire trois jours suivant les conditions météorologiques. Lors de la visite des lieux, il a été constaté que les époux Ravey étaient propriétaires d'une maison d'habitation située dans le centre de l'agglomération de Villars-Burquin, à une distance de l'ordre de 950 mètres de l'installation projetée et que les bâtiments d'exploitation de la Société Spécialités de Champagne Cornu SA se situaient à plus de 3 kilomètres de l'implantation envisagée. Le représentant du Service de lutte contre les nuisances a précisé qu'à l'emplacement de l'habitation des recourants Ravey, les odeurs qui pouvaient provenir de l'exploitation de la nouvelle porcherie de même que celles consécutives à l'épandage du lisier seraient nettement perceptibles suivant les conditions météorologiques, notamment l'été par temps calme. Lors des plaidoiries, le conseil de la municipalité a encore conclu à l'irrecevabilité du recours en raison de l'absence de conclusions formelles dans l'acte de recours du 20 février 1995.
Considérant en droit:
a) Selon l'art. 103 lit. a OJ, applicable à la procédure cantonale lorsque - comme en l'espèce - l'arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 98a al. 3 OJ), la qualité pour recourir est reconnue à celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b). L'intérêt digne de protection peut donc être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique ou idéale, même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ib 245 et ss, notamment 249 consid. 5b et 255/256 consid. 7c).
b) Pour déterminer si les recourants ont qualité pour agir au sens de l'art. 103 let. a OJ, il faut prendre en considération la nature et l'intensité des immissions qui pourraient les atteindre. La qualité pour recourir doit être largement reconnue lorsque les effets prévisibles d'une exploitation sont clairement perceptibles comme tels, qu'ils peuvent être déterminés sans expertise coûteuse, et qu'ils se distinguent des immissions générales comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 225 consid. a). S'agissant d'un stand de tir, la jurisprudence a précisé que sont considérés comme touchés et légitimés à recourir, tous ceux qui habitent dans les environs du stand, perçoivent distinctement le bruit des tirs et en sont dérangés dans leur repos (ATF 110 Ib 101-102 consid. 1c), même si les valeurs limites d'expositions sont respectées (ATF du 9 juin 1992 publié in DEP 1992, p. 624). Ainsi, le tribunal a admis la qualité pour recourir à des particuliers dont les habitations se situaient à un kilomètre environ d'une ligne de tir (AC 92/345 du 30 septembre 1993, consid. 1b publié à la RDAF 1994 p. 44 ss); il a également reconnu la qualité pour recourir au propriétaire d'un bâtiment situé à 4 kilomètres de l'endroit où se déroulait la manifestation du festival Paléo; les mesures effectuées relevaient en effet que, dans des conditions météorologiques moyennes, le bruit - qui s'élevait à 42 dB(A) - était nettement perceptible à proximité de l'habitation du recourant à 23 heures; le recourant était ainsi dérangé dans son repos malgré la distance importante qui séparait son bien-fonds du lieu où se déroulait la manifestation (AC 91/193 du 29 avril 1994, publié à la RDAF 1995 p. 75 et ss, consid. 1c non publié).
c) En l'espèce, lors de l'inspection locale, le représentant du Service de lutte contre les nuisances a clairement indiqué que les recourants Ravey, malgré la distance d'un kilomètre environ séparant le lieu d'implantation de la porcherie de leur habitation, pouvaient être incommodés par les odeurs émanant soit de l'exploitation, soit de l'épandage effectué à proximité des zones à bâtir de la Commune de Villars-Burquin. Il est vrai que le Tribunal fédéral a dénié la qualité pour recourir à un propriétaire dont l'habitation se trouvait à 800 mètres du lieu où une nouvelle porcherie devait être construite, car il n'avait pas rendu vraisemblable que la réalisation du projet pouvait lui causer un préjudice en raison des odeurs ou du bruit provoqué par l'exploitation (ATF 111 Ib p. 160). Mais tel n'est pas le cas en l'espèce notamment en raison de l'importance de l'exploitation (mille places au lieu de six cents dans l'affaire jugée par le Tribunal fédéral) et de la configuration des lieux. La qualité pour recourir des époux Ravey doit donc être admise. En revanche, il est douteux que les bâtiments d'exploitation de la Société Spécialités de Champagne Cornu SA soient touchés par les nuisances provenant de la porcherie compte tenu de la distance de plus de 3 kilomètres les séparant du lieu d'implantation du projet contesté et de plus d'un kilomètre des zones d'épandage les plus proches. Cette question n'a toutefois pas à être tranchée vu l'issue du recours.
En l'espèce, il ressort de l'acte de recours du 20 février 1995 que les recourants contestent la décision de la municipalité du 9 février 1995 de même que la décision finale relative à l'étude d'impact rendue par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, dont ils demandent implicitement l'annulation. Le conseil de la municipalité n'a d'ailleurs eu aucune difficulté à comprendre le sens des conclusions implicites que comportait le recours dans le mémoire qu'il a adressé au tribunal le 6 avril 1995. Si les conclusions n'étaient pas suffisamment claires pour le conseil de la municipalité, il lui était alors loisible de demander au tribunal de faire application de l'art. 35 al. 1 LJPA, mais il ne pouvait se limiter à exiger que le recours soit déclaré irrecevable pour ce motif à l'audience de jugement.
b) Selon l'art. 9 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (RS 814.01, LPE) l'autorité doit, avant de prendre une décision sur la construction d'une installation pouvant affecter sensiblement l'environnement, apprécier sa compatibilité avec les exigences de la protection de l'environnement; ces installations sont désignées par l'ordonnance sur l'étude de l'impact sur l'environnement du 19 octobre 1988 (RS 814.011, OEIE). Le chiffre 80.4 de l'annexe à l'OEIE prévoit que les installations destinées à l'élevage d'animaux de rente, comprenant plus de cinq cents places pour porc à l'engrais sont soumises à l'étude de l'impact sur l'environnement; cette étude doit permettre de déterminer si le projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement au sens large, c'est-à-dire à la LPE ainsi que les dispositions concernant la protection de la nature, du paysage, des eaux et celles relatives à la sauvegarde des forêts, à la chasse et à la pêche (art. 3 al. 1 OEIE).
Le règlement vaudois d'application de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 25 avril 1990 (REIE) prévoit que l'étude d'impact doit être mise en oeuvre dès l'élaboration d'un plan spécial dans la mesure où il comporte des mesures détaillées applicables à un projet dont il est possible de définir l'ampleur et à la nature de l'impact sur l'environnement (art. 3 al. 1 REIE). Lorsque l'étude d'impact n'a pu être exécutée de manière exhaustive lors de la procédure d'adoption et d'approbation du plan spécial, elle doit s'effectuer en deuxième étape dans le cadre de la procédure d'autorisation mentionnée dans l'annexe au règlement et elle ne porte que sur les données et informations nouvelles qui n'ont pu être prises en considération dans la première étape (art. 5 al. 1 REIE). Pour les installations d'élevage comprenant plus de cinq cents places de porc, la procédure d'octroi de l'autorisation spéciale décrite selon les art. 120 à 123 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) est applicable, en particulier l'art. 120 lit. c LATC lorsque l'installation est prévue par un plan d'affectation spécial (v. chiffre 80.4 de l'annexe au REIE). Les éléments du plan d'affectation qui ont pu faire l'objet d'une étude d'impact exhaustive ne peuvent donc plus être contestés lors de l'étape ultérieure de la procédure de demande de permis de construire. Le plan d'affectation ne peut d'ailleurs être remis en cause à l'occasion d'une décision d'application que de manière exceptionnelle, notamment si le propriétaire ne pouvait percevoir clairement lors de l'adoption du plan les restrictions qui en résultaient ou s'il ne disposait d'aucun moyen de défense ou encore si depuis l'adoption du plan les circonstances se sont modifiées à un tel point que l'intérêt public au maintien des restrictions a disparu (ATF 106 Ia 387, 316-317). A défaut, les griefs formulés à l'encontre des dispositions du plan qui ont été approuvées après une étude d'impact conforme aux exigences de procédure prévues par le droit fédéral et cantonal sont irrecevables (voir par analogie ATF 107 Ia 331 ss pour un plan d'affectation).
c) Le plan partiel d'affectation de la Porcherie des Grassis comporte des prescriptions détaillées sur la destination, l'implantation et les dimensions de la porcherie. Il a fait l'objet d'une étude d'impact portant notamment sur le choix du lieu d'implantation, la protection du paysage, la conformité aux dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement en ce qui concerne la lutte contre le bruit, la pollution de l'air et la protection de la nature. Le rapport d'impact a été mis à l'enquête publique en même temps que le projet de plan partiel d'affectation et la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement a fait l'objet d'une consultation publique conforme à l'art. 20 OEIE. Les recourants étaient donc en mesure d'apprécier l'impact de l'installation en ce qui concerne le bruit, les odeurs, les risques de pollution et d'intervenir dans le cadre de la procédure d'adoption du plan s'ils l'estimaient nécessaire. Dans la mesure où les griefs des recourants portent sur les nuisances causées par l'exploitation de la porcherie, qui ont été examinées dans l'étude d'impact effectuée lors de la procédure de légalisation du plan partiel d'affectation, ils sont irrecevables.
b) En ce qui concerne les odeurs, l'ordonnance sur la protection de l'air du 16 décembre 1985 (RS 814.318.142.1, OPair) ne comporte aucune prescription sur les mesures à prendre en matière d'épandage du lisier d'une porcherie. Ce sont donc les prescriptions générales de la LPE relatives à la limitation des nuisances qui sont applicables, en particulier le principe de prévention formulé à l'art. 11 LPE; selon ce principe, les pollutions atmosphériques doivent être limitées par des mesures prises à la source indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure que permettent les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 1 et 2 LPE). Des limitations plus sévères peuvent être imposées si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes, notamment si elles gênent de manière sensible la population dans son bien-être ou portent atteinte à la salubrité des eaux (art. 11 al. 3 et 14 lit. b et d LPE). A cet égard, il convient de tenir compte du fait que les habitants des villages agricoles doivent compter avec les désagréments telles que les odeurs liées à la présence du bétail, dans les limites d'exploitations bien menées (RDAF 1977 p. 45; 1994 p. 43-44).
c) En l'espèce, il résulte des explications données à l'audience que l'épandage du purin provoque de fortes nuisances, dont la durée varie en fonction des conditions météorologiques, et peut s'étendre sur un à deux jours, voire trois jours. Mais l'épandage s'effectue au maximum deux fois par année compte tenu de la capacité de stockage des fosses à purin projetées et de la surface d'épandage à disposition. Dans de telles circonstances, il apparaît que les nuisances provoquées par l'épandage restent dans les limites de ce qui peut raisonnablement être exigé d'une population ayant choisi de vivre dans un milieu rural où les activités agricoles sont présentes. On ne saurait donc considérer que ces nuisances gênent de manière sensible la population dans son bien-être au sens de l'art. 14 lit. b LPE. A cela s'ajoute que la restriction interdisant tout épandage à moins de 100 mètres d'une zone à bâtir joue un rôle préventif conforme à l'art. 11 al. 2 LPE en éloignant la source des nuisances par rapport aux habitations. Dans ces conditions, le plan des zones d'épandage ne saurait être considéré comme incompatible avec les dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Les décisions attaquées sont maintenues.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants sont solidairement débiteurs de la Municipalité de Villars-Burquin d'une somme de Fr. 850.-- (huit cent cinquante francs) à titre de dépens.
V. Les recourants sont solidairement débiteurs de la Société de fromagerie de Tévenon d'une somme de Fr. 850.-- (huit cent cinquante francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 3 août 1995
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)