CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 8 février 1996
sur le recours interjeté par Pierre DUBUIS et consorts , représentés par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Morges du 31 janvier 1995 levant leur opposition et autorisant Flavio Luparia , représenté par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains, à construire un immeuble d'habitation de seize logements avec des garages souterrains pour quatorze voitures et places de stationnement à l'extérieur pour cinq voitures à l'avenue Muret 14.
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. A. Matthey et M.J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. M. Flavio Luparia est propriétaire de la parcelle cadastrée sous no 1127, à Morges. Ce bien-fonds, de forme approximativement rectangulaire, et d'une surface de 1425 mètres carrés, est bordé au nord-ouest par l'avenue Muret (route cantonale 77c Morges-Romanel) et sur les trois autres côtés par des biens-fonds privés. Le secteur est affecté à la zone périphérique, selon le plan d'affectation communal et le règlement y relatif, adoptés par le Conseil communal le 6 avril 1988 et approuvés par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990. Le terrain de M. Luparia est actuellement occupé par une villa et une dépendance. Les parcelles voisines, soit l'essentiel du secteur compris entre l'avenue Muret et l'avenue de Plan, sont occupées par des maisons familiales ou de petites villas locatives dont la construction remonte au début du siècle, comprenant un rez-de-chaussée et un étage, éventuellement des combles habitables. En amont de l'avenue Muret, on trouve des bâtiments locatifs d'un gabarit un peu plus important et, plus à l'est, le quartier moderne des très grands immeubles locatifs de la Gracieuse. Le quartier est en légère déclivité vers le lac.
B. M. Flavio Luparia a sollicité un permis de construire pour un premier projet qui a été soumis à l'enquête publique du 1er au 20 juin 1990. Ce projet portait sur un bâtiment de seize appartements, long de 25 mètres, recouvert d'un toit à deux pans d'une hauteur au faîte d'environ 15 mètres au-dessus du terrain fini. Ce bâtiment, d'un volume SIA de 7000 mètres cubes, d'une surface au sol de 285 mètres carrés et d'une surface de plancher brut de 1164 mètres carrés, aurait représenté un CUS de 0,81. L'enquête a suscité de nombreuses oppositions, pour une bonne part de propriétaires du quartier. Aussi le constructeur a-t-il décidé de présenter un nouveau projet.
C. Le second projet serait composé de deux corps de bâtiment symétriques reliés par une cage d'escalier commune partiellement ouverte. La longueur totale du bâtiment atteindrait 25 mètres, comme dans le premier projet, et la largeur 11,90 mètres. Chaque corps de bâtiment serait coiffé d'un toit à deux pans dont la corniche se situerait à 8,30 mètres et le faîte à 15,60 mètres au-dessus du terrain fini. La superficie du bâtiment au sol atteindrait 285 mètres carrés (COS 0,20) et la surface de plancher brut 1191 mètres carrés (CUS 0,83). Chaque corps de bâtiment serait aménagé en quatre appartements occupant un rez-de-chaussée, deux étages, un niveau de combles et un niveau de surcombles, soit huit appartements au total. Mais, comme chaque appartement comprendrait un studio bénéficiant d'un accès séparé, le nombre des logements pourrait osciller entre huit et seize. Quinze places de stationnement seraient créées dans un garage enterré, ainsi que cinq places extérieures.
Le bâtiment s'implanterait à 6,50 mètres parallèlement à la limite de propriété au nord-est; la façade sud-ouest serait légèrement oblique par rapport à la limite correspondante, l'angle le plus rapproché se situant à 6,18 mètres de celle-ci. Le garage enterré, plus étendu que le bâtiment lui-même, atteindrait presque la limite sud-ouest de la parcelle, sur une partie de sa longueur.
L'accès au bâtiment ainsi qu'au garage se ferait à partir de l'avenue Muret et longerait toute la parcelle, à cheval sur la limite nord-est séparant la propriété du constructeur des deux parcelles contiguës voisines nos 1129 et 1130.
La parcelle no 1127 est fonds dominant et servant de deux servitudes de passage à pied et pour tous véhicules, l'une à cheval sur la limite entre les parcelles nos 1127 et 1129, l'autre arrivant de l'avenue Auguste-Forel jusqu'à l'angle est du terrain de M. Luparia. Mais les assiettes de ces deux servitudes, quoique alignées, sont séparées par un intervalle de plus de vingt mètres. Sur cette distance, l'accès projeté partiellement sur la parcelle no 1130 ne serait donc pas au bénéfice d'un titre juridique.
D. Le projet décrit ci-dessus a été soumis à l'enquête publique du 27 novembre au 17 décembre 1990 et a suscité sept oppositions individuelles et deux oppositions collectives. Les opposants critiquent principalement le caractère d'habitat collectif du bâtiment projeté, alors que la zone serait vouée à l'habitat individuel ou groupé seulement; l'accès prévu serait insuffisant et dangereux; les gabarits du projet seraient incompatibles avec l'aspect esthétique du quartier; enfin, une servitude de restriction de bâtir ne serait pas respectée.
Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a communiqué les déterminations de ses divers services par courrier du 18 décembre 1990, en particulier la condition posée par le voyer du 2ème arrondissement, exigeant que le débouché de l'accès privé sur l'avenue Muret soit amélioré et élargi de façon à permettre le croisement des véhicules entrant et sortant de la propriété.
E. La Municipalité a décidé, dans sa séance du 22 janvier 1991, de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire sollicité. Elle a considéré que la construction projetée était conforme aux dispositions du règlement sur le plan d'affectation et relevé que la Commission d'urbanisme n'avait pas formulé de critique. Le permis était assorti d'une exigence reflétant la condition posée par le voyer, à savoir que la largeur du chemin d'accès soit portée à 5 mètres sur une longueur de 10 mètres depuis le débouché sur la route cantonale, puis que la largeur soit de 4 mètres jusqu'à la rampe d'accès au garage souterrain. Cette décision a été communiquée par courrier daté du même jour, et adressé sous plis recommandés du 25 janvier aux divers opposants.
F. Le recours formé par Pierre Dubuis et vingt-cinq consorts contre la décision de la municipalité a été partiellement admis par arrêt du Tribunal administratif du 27 décembre 1991. Le tribunal a rejeté les griefs des recourants concernant la conformité à la définition de la zone périphérique telle que formulée à l'art. 26 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé le 2 mars 1990 par le Conseil d'Etat (consid. 2); il a aussi jugé que les deux corps de bâtiment reliés par une cage d'escalier ne formaient en définitive qu'un seul bâtiment qui respectait les dispositions de l'ordre non contigu (consid. 3); le tribunal a également écarté les griefs des recourants concernant la délimitation de la surface bâtie notamment le fait que certains balcons et terrasses n'avaient pas été pris en compte dans le calcul de la surface bâtie (consid. 4); le tribunal a aussi écarté le grief des recourants selon lequel la surface du garage enterré aurait dû être prise en compte dans le calcul du coefficient d'occupation du sol, le tribunal a enfin écarté le grief concernant l'intégration du projet dans l'ensemble des constructions existantes (voir consid. 8 sur l'esthétique). Le recours n'a été admis que sur la question de l'accès qui, bien que suffisant, dépassait l'assiette de la servitude de passage no 125-638.
G. Flavio Luparia a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour le même bâtiment, prévoyant des accès légèrement modifiés pour tenir compte des considérants de l'arrêt du 27 décembre 1991. Mise à l'enquête publique du 8 au 27 mai 1992, la demande a suscité l'opposition de Pierre Dubuis et de dix consorts; opposition levée par décision de la municipalité du 9 juin 1992. Le permis de construire a été délivré à la même date.
Le recours formé par Pierre Dubuis et consorts contre la décision communale a été rejeté par l'arrêt du Tribunal administratif le 22 juin 1993. Il a écarté notamment les griefs des recourants concernant la conformité du projet de construction à la destination de la zone périphérique (consid. 2); ceux relatifs à l'aménagement des places de stationnement à l'extérieur et à l'accès sur l'avenue Muret (consid. 3); il en a été de même du grief concernant la conformité du projet de construction à l'ordre non contigu; le tribunal a aussi examiné et écarté le grief des recourants concernant le calcul de la surface bâtie du projet litigieux; le tribunal a encore tranché les questions de l'utilisation des surcombles en surfaces habitables (consid. 6), de la forme des ouvertures en toiture (consid. 7) ainsi que du nombre de places de stationnement dans l'hypothèse où le constructeur réaliserait seize logements. Le tribunal a en outre confirmé l'appréciation faite sur l'esthétique du projet dans l'arrêt du 27 décembre 1991.
H. Le recours de droit public formé au Tribunal fédéral contre la décision cantonale a été rejeté par arrêt du 7 octobre 1993.
I. Flavio Luparia a déposé le 24 novembre 1994 une nouvelle demande de permis de construire pour un projet d'immeuble d'habitation relativement semblable à celui ayant fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 7 octobre 1993. Le nouveau projet est cependant composé d'un seul corps de bâtiment et sa longueur a été réduite de 25 mètres à 23,90 mètres. Il comporte un parking enterré de quatorze places avec cinq places de stationnement à l'extérieur. Le projet comprend un logement de trois pièces, deux appartements de deux pièces et demie et un d'une pièce et demie au rez-de-chaussée, un appartement de trois pièces et de trois logements de deux pièces et demie au premier et au deuxième étages, ainsi qu'un appartement de quatre pièces et demie et trois appartements de trois pièces et demie tous en duplex au niveau des combles et des surcombles. La toiture comporte quatre lucarnes imposantes qui éclairent à la fois le niveau des combles et des surcombles, et onze ouvertures sous forme de châssis rampant (tabatière). Le projet a été mis à l'enquête publique du 16 décembre 1994 au 16 janvier 1995. Par décision du 31 janvier 1995 la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire.
Pierre Dubuis et six consorts ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Ils se plaignent notamment dans leur recours de n'avoir pas pu consulter les plans mis à l'enquête publique. Après avoir consulté le dossier transmis avec les déterminations communales, les recourants ont déposé un mémoire complémentaire et mettent en cause essentiellement l'esthétique du projet en raison de son aspect "monolithique" notamment, ils précisent qu'ils sont au bénéfice d'une servitude qui interdit les constructions de bâtiments pouvant nuire à l'esthétique du quartier. Ils estiment aussi que la municipalité aurait dû refuser le permis en application de l'art. 77 LATC compte tenu des projets de révision du règlement à l'étude et ils s'en prennent également à la surface bâtie et aux ouvertures en toiture. Les recourants ont encore complété leur argumentation le 3 juillet 1995 en estimant que la surface du garage enterré devrait être prise en considération dans le calcul de la surface bâtie en raison du fait que les dispositions de l'art. 84 LATC ne seraient pas respectées. Les recourants ont en outre requis la production par la municipalité des études pilotes réalisées pour la révision de la réglementation de la zone périphérique et ils se sont déterminés le 8 septembre 1995 sur ces documents. Il s'agit en particulier d'une étude pilote du 7 octobre 1993 portant sur le secteur "En Plan" contigu au terrain du constructeur Flavio Luparia. Une lettre du Service de l'aménagement du territoire du 18 mars 1994 ainsi qu'un procès-verbal d'une séance du 31 mars 1994 ont été joints à ce rapport; il en résulte que tant le Service de l'aménagement du territoire que le bureau d'urbanisme mandaté estiment que les règles de la zone périphérique ne seraient pas adéquates sans qu'il soit pour autant nécessaire de modifier le plan général d'affectation; mais la réglementation pouvait être modifiée par le moyen de plans partiels d'affectation. Les recourants estiment que le secteur "En Plan" présente des caractéristiques tout à fait semblables au secteur en cause et que la municipalité aurait dû refuser le permis de construire en application de l'art. 77 LATC.
De son côté, la municipalité précise qu'elle envisagerait d'autres modifications de la zone périphérique pour autant que l'étude pilote aboutisse sur le plan légal; mais la mise à l'enquête publique du projet de plan partiel d'affectation "En Plan" et la procédure d'approbation ne seraient vraisemblablement pas entreprises avant 1996. Les dispositions réglementaires de la zone périphérique seraient ainsi modifiées par quartier sur la base de propositions concrètes et de discussions avec les propriétaires en fonction des priorités à définir et des moyens financiers à disposition. Mais une simple modification des règles pour l'ensemble de la zone périphérique n'était pas envisagée car chacun des quartiers nécessitait une approche particulière afin de régler les problèmes spécifiques concernant les accès et les équipements ainsi que l'arborisation.
Considérant en droit:
b) Un projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions. Cependant, une intervention des autorités dans le cadre de la construction d'un immeuble réglementaire qui, par son volume, ne serait pas en harmonie avec les constructions existantes, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 223 consid. 6c). L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale - par exemple pour tout un quartier ou tout un secteur de constructions - la réglementation sur les zones en vigueur serait vidée de sa substance. Si celle-ci tolère un nombre de niveau déterminé, il n'est pas admissible de n'autoriser systématiquement que les projets prévoyant un étage de moins, au motif que cela serait le seul moyen d'arriver à un bon effet d'ensemble (ATF 114 Ia 346 consid. b). Ainsi, lorsqu'un plan des zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse comme étant déraisonnable et irrationnelle. Tel sera par exemple le cas lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223, consid. 6c). Par ailleurs le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 118-119, consid. 3d).
c) En l'espèce, les recourants ne prétendent pas que le quartier en cause comporte des bâtiments ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables ou constituant lui-même un site d'une qualité esthétique remarquable. Il est vrai que le constructeur a exploité toutes les possibilités de construire offertes par la réglementation communale. Mais la disproportion qui peut en résulter entre le volume du bâtiment projeté et les constructions existantes ne saurait à elle seule faire obstacle à l'application d'une nouvelle réglementation qui procure aux propriétaires voisins les mêmes possibilités de construire. S'agissant encore des ouvertures en façade et en toiture, le tribunal constate que la municipalité n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en délivrant le permis de construire; les lucarnes ainsi que les balcons sont en effet usuels et ces éléments ne peuvent à eux seuls justifier le refus du permis de construire. En outre, le fait que le constructeur ait renoncé à la possibilité de créer deux corps de bâtiment reliés entre eux par une cage d'escalier ne suffit pas non plus à rendre le bâtiment non conforme aux exigences de l'art. 86 LATC puisque son gabarit général restera dans l'ensemble inchangé. Le grief des recourants concernant l'esthétique doit donc être écarté dans la mesure où il est recevable.
b) Selon l'art. 77 al. 1 LATC le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et au règlement, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé mais non encore soumis à l'enquête publique. Cependant, l'autorité communale ne peut opposer abusivement l'art. 77 LATC à un projet de construction si elle n'a pas des intentions sérieuses de modifier la réglementation en cause (voir Benoît Bovay, Permis de construire et procédure de recours in RDAF 1992 p. 226).
c) En l'espèce, le secteur "En Plan" qui a fait l'objet de la préétude par le bureau Urbaplan n'englobe pas le terrain du constructeur même si celui-ci se trouve en limite du périmètre. En l'état, la réalisation du projet de construction critiqué ne compromet pas le développement futur du quartier puisqu'aucun plan ni même schéma d'intention n'a été élaboré dans le secteur en cause qui n'est pas englobé dans la préétude du bureau Urbaplan. Il est vrai que les autorités communales, en accord avec le Service de l'aménagement du territoire, envisagent une redéfinition de la réglementation de la zone périphérique mais cette démarche interviendrait après la légalisation du plan partiel d'affectation concernant le secteur "En Plan" dont l'enquête publique a été prévue pour 1996 seulement. Ces circonstances ne permettent pas non plus d'affirmer que le projet serait contraire à un plan ou à un règlement d'affectation envisagé ce d'autant plus que le terrain du constructeur se trouve directement en face d'une zone d'habitations collectives de quatre niveaux envisagée par la préétude d'Urbaplan. Enfin, il y a lieu de signaler que dans sa dernière jurisprudence, le Tribunal administratif a dénié aux tiers la qualité pour faire valoir le caractère inadéquat d'une réglementation existante et reprocher à l'autorité de n'avoir pas appliqué l'art. 77 LATC (voir arrêt AC 94/0247 du 17 août 1995 consid. 4).
b) Selon l'art. 30 RPE, la surface bâtie, calculée selon l'art. 75 RPE ne peut excéder le 1/5 de la surface totale de la parcelle. L'art. 75 RPE précise que la surface bâtie est mesurée sur le plan du niveau de la plus grande surface, y compris les garages, dépendances, terrasses couvertes, etc (al. 1); les terrasses découvertes, seuils, perrons, balcons ouverts sur deux côtés, ouvrages enterrés et autres éléments semblables, ainsi que les aménagements de surface tels que places de jeux, de sports, de tennis, les places de stationnement pour voitures et les chemins et rampes d'accès ne sont pas compris dans le calcul de la surface bâtie (al. 2); en revanche il est tenu compte des garages, dépendances, terrasses couvertes à l'exclusion des locaux enterrés. L'art. 76 RPE prévoit que les ouvrages sont considérés comme enterrés lorsqu'ils respectent les règles fixées à l'art. 84 RPE concernant les mouvements de terre et si leur surface est engazonnée ou aménagée et les faces apparentes masquées par des talus ou des arbustes. L'art. 84 RPE prévoit que la modification du profil du terrain naturel est autorisée dans les limites suivantes :
"a) Aucun mouvement de terre en remblai ou déblai ne pourra être supérieur à plus ou moins 1,50 m du terrain naturel.
Font exception à cette règle les excavations et les rampes d'accès à des garages enterrés.
b) Pour des raisons objectivement fondées, la Municipalité peut autoriser des mouvements de terre plus importants.
c) Le terrain fini doit être en continuité avec les parcelles voisines.
d) En l'absence de l'accord écrit du voisin, aucun mouvement de terre ne sera admis à moins d'un mètre de la limite de propriété."
c) En l'espèce, la surface de la parcelle 1127 s'élève à 1'425 mètres carrés de sorte que la surface bâtie maximum admissible ne peut aller au-delà de 285 mètres carrés; or, la surface au sol de la construction projetée s'élève à 284,41 mètres carrés (11,90 x 23,90) les balcons, dont la profondeur ne dépasse pas 1,50 mètre et qui sont ouverts sur trois côtés ne doivent pas être pris en considération sur la surface bâtie selon l'art. 75 al. 2 RPE. Il est vrai que les terrasses du rez-de-chaussée sont partiellement recouvertes par les balcons, mais elles ne sauraient être assimilées à des terrasses couvertes au sens de l'art. 75 al. 1 RPE; il s'agit en quelque sorte de balcons au niveau du sol car la surface recouverte ne dépasse pas celle des balcons, qui elle-même n'est pas prise en considération dans le calcul de la surface bâtie. Par ailleurs, le garage enterré respecte les dispositions de l'art. 84 RPE; le mouvement de terre en remblai le plus élevé ne s'élève pas à plus de 1,40 mètre et la surface du garage est engazonnée et aménagée en place de jeux. Ainsi, les mouvements de terre en remblai sont limités dans le cadre fixé par la réglementation communale et les surfaces touchées, engazonnées n'entraîneraient pas un changement notable de la configuration du terrain de sorte que les dispositions de l'art. 84 LATC sont respectées; le grief des recourants relatif à la surface bâtie du projet contesté est donc mal fondé.
"Les lucarnes sont placées au minimum 0,30 m en retrait du nu de la façade sous-jacente."
Cette exigence est respectée en l'espèce par le vitrage de la lucarne qui se trouve effectivement à 30 centimètres en retrait du nu du mur de façade. Il est vrai que le contrecoeur de la lucarne, abaissé à 1 mètre, a pour effet de créer dans la toiture une tablette dont la largeur dépasse le mur de façade, mais ce type de raccordement de la lucarne avec le pan de la toiture n'est nullement interdit par le règlement communal qui pose simplement le principe d'un retrait de 30 centimètres du volume de la lucarne par rapport au mur de façade; or ce retrait est assuré par les plans tels que mis à l'enquête publique et approuvés par la municipalité par sa décision d'octroi du permis de construire. Le grief est donc mal fondé et doit être écarté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Morges du 11 janvier 1995 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants sont solidairement débiteurs du constructeur Flavio Luparia d'une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 8 février 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint