canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 10 avril 1995
sur le recours interjeté par Jean-Yves GIOVANNONI , à La Tour-de-Peilz, dont le conseil est l'avocat Jean Anex, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité d'Ollon , représentée par Me Jacques Haldy, du 5 juillet 1994, lui refusant l'autorisation de construire quatre chalets locatifs de quatre appartements au lieu dit "En Frellent", à Chesières.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
P. Blondel, assesseur
A. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Jean-Yves Giovannoni est propriétaire de la parcelle n° 2792 du cadastre de la Commune d'Ollon, au lieu dit "En Frellent", dans la périphérie sud du village de Chesières. Ce bien-fonds non bâti de 4'085 mètres carrés se présente sous la forme d'une prairie régulière et déclive exposée au sud; elle bénéficie d'un magnifique dégagement sur les Dents-du-Midi, la région agaunoise et le massif des Dents-de-Morcles et du Muveran. Les parcelles contiguës à l'est et au nord, portant respectivement les nos 9066, 2790, 2791, 2796 et 2797, supportent des chalets individuels abritant un ou deux appartements. Les parcelles contiguës au sud et à l'ouest ne sont pas bâties et constituent un coteau herbeux régulier, comme la parcelle Giovannoni, bordé en limite sud par le chemin des Vaux qui relie le fond du vallon de la Petite Gryonne à la route Ollon-Villars.
B. L'accès à la parcelle n° 2792 se fait actuellement par un chemin public ayant un double embranchement sur la route principale Ollon-Villars, au centre du village de Chesières. Depuis cet embranchement, le chemin d'accès traverse sur une centaine de mètres le vieux village de Chesières, passant entre divers bâtiments (chalets, maisons, dépôt de voirie, menuiserie) avant de former un coude à angle droit à la hauteur de la parcelle n° 2794 et de bifurquer en direction de l'est, en descendant, sur quelque 80 à 90 mètres, aux extrémités orientales des parcelles nos 2798 et 2790. Le chemin public forme alors un nouvel angle droit et reprend son cours vers le sud en accusant une forte pente d'environ 25 %, jusqu'à la limite nord de la parcelle n° 9066, soit sur 45 mètres environ. A cet endroit, le chemin public carrossable prend fin au profit d'un sentier pédestre escarpé et pierreux qui rejoint quelque 70 à 80 mètres en aval le chemin des Vaux. Une servitude foncière ayant pour assiette l'angle sud-est de la parcelle n° 2790 et la parcelle située au nord de la parcelle n° 9066, sur une largeur de trois mètres, donne au propriétaire de la parcelle n° 2792 le droit d'accéder à pied et en véhicule à son bien-fonds. Il partage cette servitude avec le propriétaire de la parcelle n° 9066 qui l'a aménagée sur son premier tronçon en bétonnant son assiette sur une largeur analogue à celle du chemin public carrossable qu'elle prolonge sur une dizaine de mètres en direction du sud avant de former un angle droit en direction de l'ouest sur une trentaine de mètres.
La parcelle n° 2792 est pour le surplus équipée en ce qui concerne l'alimentation en eau, énergie et téléphone. L'évacuation des eaux usées est prévue par le collecteur existant au sud de la propriété.
C. La parcelle n° 2792 et les biens-fonds voisins sont situés en zone de chalets A depuis plus de vingt ans; cette zone est actuellement régie par les art. 28 et suivants du règlement du plan partiel d'affectation E.C.V.A. Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 juin 1993 (ci-après, règlement E.C.V.A).
D. Un premier projet prévoyant la réalisation de deux chalets locatifs de neuf logements chacun a été présenté le 13 décembre 1982 à la Municipalité d'Ollon par les hoirs de feu René Giovannoni, alors propriétaires de la parcelle n° 2792. Soumis à l'enquête publique, il s'est heurté à l'opposition des propriétaires riverains du chemin du Carroz qui invoquaient principalement l'insuffisance de l'accès. La Municipalité d'Ollon a donné raison aux opposants et a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Sa décision a été confirmée sur recours par la Commission cantonale de recours en matière de police des constructions (ci-après, la Commission) dans un prononcé du 13 février 1984, dont il ressort ce qui suit :
"Dans le cas particulier, la Commission considère que l'étroitesse de la dévestiture et la pente de la dernière rampe, entre l'angle nord-est de la parcelle n° 2790 et la limite nord de la parcelle n° 9066, sont telles que le trafic automobile des occupants des deux chalets locatifs projetés et de leurs hôtes sera, sinon impossible, du moins sérieusement compromis, en mauvaise saison principalement."
A la suite de ce prononcé, Jean-Yves Giovannoni s'est approché de la Municipalité d'Ollon pour examiner avec elle les possibilités de promotion de la parcelle n° 2792. L'autorité municipale a répondu en date du 13 août 1986 en précisant que la situation locale n'avait pas évolué depuis l'arrêt de la Commission et que ce dernier était trop récent pour que la réalisation d'immeubles locatifs puisse être envisagée dans l'ensemble du secteur sans qu'une amélioration importante soit apportée aux accès, voire qu'une nouvelle desserte soit aménagée. Elle concluait en ce sens que "il nous paraît par contre que la construction de chalets individuels ou de petite envergure ne devrait pas causer de difficultés".
E. Le 25 novembre 1993, Jean-Yves Giovannoni a présenté à la Municipalité d'Ollon un avant-projet prévoyant la réalisation de quatre chalets locatifs de trois appartements chacun et l'aménagement de dix-neuf places de parc en partie à l'air libre en partie enterrées, sur la parcelle n° 2792. Sous réserve du respect des dispositions légales en vigueur et des conditions du prononcé de la Commission du 13 février 1984, la Municipalité d'Ollon s'est déclarée disposée à engager la procédure d'enquête dès réception des documents prescrits à l'art. 69 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (RATC).
Soumis à l'enquête publique du 31 mai au 20 juin 1994, le projet a suscité l'opposition collective ou individuelle des propriétaires riverains du chemin du Carroz qui se plaignaient en particulier de l'insuffisance de l'accès, problème qui n'aurait pas été résolu depuis le précédent projet. Considérant que les conditions locales d'accès à la parcelle n'avaient pas évolué depuis la communication du prononcé de la Commission du 13 février 1984, la Municipalité d'Ollon a refusé le permis de construire sollicité en application des art. 104 al. 3 LATC et 24 RATC. C'est contre cette décision qu'est interjeté le présent recours, formé le 20 juillet 1994. A l'appui de son pourvoi, le recourant fait valoir que son projet est en tout point conforme à la réglementation communale en vigueur; il reproche à l'autorité municipale d'avoir failli à son obligation d'équiper en temps utile les zones qui, comme celle dans laquelle se trouve sa parcelle, sont affectées à la construction depuis plus de vingt-cinq ans.
L'ensemble des opposants qui s'étaient manifestés lors de l'enquête ont déclaré maintenir leur opposition dans le cadre de la procédure de recours. La Municipalité d'Ollon s'est déterminée le 22 août 1994 en concluant au rejet du recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 30 novembre 1994 à Chesières en présence du recourant et de son conseil, des opposants personnellement ou de leur mandataire et des représentants de la Municipalité assistés de leur conseil. Le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés.
Considère en droit :
a) Selon les art. 22 al. 2 lit. b LAT et 104 al. 3 LATC, l'autorité compétente ne peut délivrer une autorisation de construire que si le terrain est équipé ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique. Un terrain est réputé équipé, notamment lorsqu'il est desservi de manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès (art. 19 LAT).
Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne définissent ce qu'il faut entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation prévue du bien-fonds. Cette notion a essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (voir prononcés CCRC nos 3431, 21 juin 1978, P. Gilloud-Perret et crts c/ Ollon; 4382, 17 février 1982, M. Huguet et crts c/ Ollon). Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (voir Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, note 1.1.2 ad art. 49 LATC). Les notions de commodité et de sécurité d'un accès doivent être examinées au regard des normes de l'Union des professionnels suisses de la route (ci-après normes VSS) qui définissent entre autres la charge admissible et la capacité d'une route (SNV 641'145) ainsi que les mesures de modération de trafic à prendre le cas échéant (SN 640'280 à 640'285). Il s'agit là en effet de critères d'appréciation importants sur la base desquels le tribunal a jugé qu'un accès demeurait suffisant lorsque sa capacité selon ces normes n'était pas dépassée par la charge de trafic globale, une fois pris en compte l'accroissement de circulation engendrée tant par la réalisation que par l'utilisation du bâtiment projeté (arrêt AC 7519, du 6 janvier 1993; RDAF 1993, 190; arrêt AC 92/379, du 24 juin 1994).
b) Le chemin du Carroz est affecté exclusivement à la desserte des logements et des entreprises riverains. Il répond donc aux caractéristiques d'une rue résidentielle au sens des normes VSS (SN 640'280). Le trafic maximum qui peut y être admis, sans créer d'inconvénients intolérables pour les riverains et les piétons tout en offrant des conditions de circulation acceptables (charge admissible), est de 100 véhicules par heure (SN 640'280, tableau 1 p. 2). Cette valeur est indicative; elle n'est pleinement valable qu'en présence de tronçons de routes sans trafic de poids lourds ni limitation de vitesse, ayant des largeurs des voies de circulation, une distance de visibilité et une distance aux obstacles latéraux suffisantes. Si les conditions réelles s'écartent de ces conditions idéales, les valeurs indicatives générales doivent être adaptées en fonction des différents facteurs précités.
c) Le volume de trafic d'une rue résidentielle se calcule en fonction du nombre d'unités de logement desservies. En moyenne, il faut compter quatre mouvements par jour et par logement. Dans des conditions normales, les heures de pointe (début et fin de journée) représentent chacune environ 10 % du volume de trafic total. Dans le cas particulier, cette concentration risque d'être aggravée en période de haute saison touristique dans la mesure où l'on peut s'attendre à ce que les résidents des quartiers desservis par le chemin du Carroz rentrent du ski à peu près dans les mêmes horaires. Ainsi, les deux heures de la fin de l'après-midi pourraient représenter un volume global de trafic correspondant au nombre de logements desservis, majoré de 10 mouvements par heure afin de tenir compte d'éventuelles allées et venues supplémentaires. L'aménagement de 4 chalets locatifs de trois appartements chacun sur la parcelle n° 2792 augmenterait d'environ 40 mouvements par jour le volume de trafic quotidien sur le chemin du Carroz et porterait à un maximum de 60 véhicules par heure la charge de trafic aux heures de pointe en période de haute saison touristique (60 mouvements répartis sur deux heures et majorés de 10 mouvements par heure) sur les tronçons concernés. Reste ainsi à examiner si la configuration du chemin du Carroz permet d'assumer la charge supplémentaire de trafic induite par le projet.
d) Le chemin du Carroz présente un premier tronçon rectiligne d'environ 100 mètres offrant une bonne visibilité et une largeur suffisante pour permettre le croisement de deux véhicules légers; la capacité de ce premier tronçon de supporter le trafic supplémentaire lié au projet litigieux doit être admise même si en période hivernale, les conditions de circulation sont moins bonnes qu'en été en raison des monticules de neige repoussés sur les côtés de la route qui en réduisent la largeur.
Après avoir formé un angle droit, le chemin du Carroz présente un second tronçon rectiligne dont la largeur est réduite à 2,60 mètres depuis son milieu sur une cinquantaine de mètres, où seule une circulation alternée est possible. Ce tronçon ne dessert actuellement que quatre chalets individuels d'un ou deux logements; il est bordé au sud de deux parcelles bâties et au nord d'une parcelle en nature de pré-champ qu'il surplombe légèrement. Une aire de dégagement précède de part et d'autre ce tronçon sur des propriétés privées. Les conditions propres à ce tronçon réduiraient de manière importante la capacité d'absorber le surcroît de trafic engendré par le projet. Il n'est cependant pas exclu qu'une amélioration puisse lui être apportée par l'élargissement au nord du chemin. L'inconvénient lié à l'étroitesse de ce tronçon ne suffirait à lui seul pas à condamner le projet.
Dans son dernier tronçon carrossable, le chemin présente sur 45 mètres environ une largeur de trois mètres pour une pente de 25 % au bas de laquelle commence un chemin privé qui forme un angle droit avant de repartir vers l'ouest. L'étroitesse de ce tronçon et sa forte déclivité font qu'un véhicule déjà engagé sur cette voie ne pourrait pas s'arrêter à temps en présence d'un véhicule survenant en sens inverse dans des conditions hivernales particulièrement difficiles. Actuellement, un tel risque n'existe pas puisque seul l'opposant Philip Parsons utilise ce tronçon pour accéder à sa parcelle. En revanche, l'arrivée d'une vingtaine de véhicules augmenterait ce risque, en particulier aux heures de pointe, dans une mesure qui n'est pas compatible avec les exigences minimales de sécurité. Comme la commission le relevait déjà dans le précédent prononcé, on peut raisonnablement penser que pour éviter un tel désagrément, les usagers préféreront ne pas s'aventurer sur la dernière rampe et laisser leur véhicules en amont, dans le village, quelque part sur les voies publiques plutôt que de risquer un accident ou même de s'exposer à devoir engager des manoeuvres délicates en vue d'un croisement problématique dans le goulet d'étranglement très raide que forme la partie inférieure du chemin public. Enfin, l'accès à la parcelle n° 2792 avec des véhicules lourds paraît également sinon impossible, du moins sérieusement compromis dans les conditions actuelles. Au terme d'une appréciation globale des circonstances, le tribunal de céans ne voit pas de raison de s'écarter de la précédente appréciation de la Commission en ce qui concerne la qualité de l'accès à la parcelle n° 2792 représenté par le chemin du Carroz. On relèvera qu'en l'état existant de l'équipement, un projet d'une douzaine de logements constituerait une charge trop lourde pour la capacité actuelle du chemin du Carroz et que seule la création de bâtiments ne comprenant que quelques appartements au total pourrait être admise, ce qui impliquerait un trafic automobile beaucoup moins intense.
a) La Municipalité considère pour sa part que l'art. 19 al. 2 LAT n'a pas été violé puisque le terrain peut être construit avec un accès suffisant pour un projet moins ambitieux que ceux qui lui ont été présentés jusqu'à maintenant. Ce raisonnement ne saurait être suivi. Les deux projets successifs soumis à la Municipalité respectaient en effet en tous points les prescriptions communales en matière de police des constructions, l'unique motif de refus étant tiré de l'insuffisance des voies d'accès. Le terrain n'est donc pas équipé pour un projet plus important également conforme à la réglementation communale.
b) En application des art. 19 al. 2 LAT et 5 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LPL), il appartient aux communes, dans le canton de Vaud, de procéder à l'équipement des zones à bâtir. Le droit vaudois ne comporte aucune disposition qui permettrait de reporter sur les propriétaires l'obligation de réaliser un tel équipement (RDAF 1989, 126). L'art. 48 al. 2 LATC pose le principe selon lequel les communes doivent équiper leur zone à bâtir dans les dix ans qui suivent la légalisation d'une telle zone. L'art. 5 LPL prévoit un délai de dix à quinze ans pour équiper les zones d'habitations. Les communes sont toutefois libres de prévoir cet équipement par étapes dans ce délai (art. 5 LPL, 49 al. 3 LATC et 21 OAT). L'obligation d'équiper en temps utile les zones à bâtir est dépourvue de toute sanction directe. Tant la LATC qui pose le principe de l'équipement que la LCPL qui fixe la procédure pour exécuter les équipements litigieux ne prévoient de moyens de contrainte en cas d'inexécution de l'obligation d'équiper. Le propriétaire foncier n'est pas sans ressource à l'égard d'une commune qui ne satisfait pas à son obligation d'équiper un terrain classé en zone à bâtir dans le délai de dix ans sans pouvoir invoquer une raison sérieuse pour le faire. La voie de la plainte à l'autorité de surveillance lui est ouverte (DFJP/OFAT, op. cit., n° 43 ad art. 19, p. 250; arrêt CE R9 728/86, du 22 octobre 1986; RDAF 1992, 214). Dans le canton de Vaud, l'autorité chargée de veiller à ce que les collectivités publiques remplissent les tâches qui leur incombent en matière d'équipement est le Département des travaux publics (art. 10 LATC).
On relèvera cependant que les propriétaires fonciers ne peuvent faire valoir aucun droit à ce que leur terrain soit intégré dans une zone à bâtir déterminée, ni à ce que leur bien-fonds soit équipé à court terme (Etude relative à la LAT, n° 20 ad art. 19, p. 240). Si durant le processus de planification des équipements, il apparaît que, d'une façon générale, des surfaces de terrain à bâtir manifestement trop vastes ou trop restreintes ont été attribuées à la construction, l'autorité doit en effet pouvoir rester libre de réexaminer les plans d'affectation et, au besoin, de les adapter. De même, le fait que l'équipement d'une zone à bâtir soit prévu dans les cinq prochaines années selon le programme d'équipement établi par la commune ne confère aux propriétaires fonciers concernés aucune prétention à l'égard de la commune, cette dernière étant fondée à revoir ses prévisions si, en raison de difficultés financières imprévisibles, elle ne peut pas faire face à son obligation d'équiper dans le délai initialement projeté (Mémoire ASPAN no 53a, p. 22; DFJP/OFAT, op. cit., n° 8 ad art. 19 LAT, p. 234). La solution envisagée en cas d'impossibilité n'est donc pas l'octroi du permis de construire, mais le report de l'équipement ou le déclassement de la parcelle.
Le tribunal tient également à relever qu'il n'est pas exclu que l'on puisse considérer la parcelle comme équipée pour la réalisation du projet litigieux pour autant qu'une autre solution soit trouvée pour éviter l'accès par le chemin du Carroz. L'accès par l'aval par le chemin des Vaux paraît à première vue présenter les mêmes inconvénients que celui en cause aujourd'hui. Aucune étude détaillée n'a toutefois été menée à ce jour qui permettrait d'exclure en l'état cette solution. D'autres solutions sont a priori envisageables; on rappelera que le stationnement des véhicules peut être prévu sur une autre parcelle pour autant que la distance à parcourir jusqu'à l'immeuble à desservir ne soit pas excessive et que le chemin soit praticable à pied en hiver (AC 92/043, du 16 novembre 1992; DC 1/93, n° 45, p. 16; voir également Etude ASPAN, Places de parc sur terrain privé et solutions de remplacement", p. 11 ss). La notion d'accès suffisant n'implique en effet nullement que les habitants soient en mesure de se rendre en véhicule jusqu'à la porte d'entrée de leur logement. Il n'incombe pas au droit public d'imposer ce genre de commodité aux personnes qui seraient disposées à effectuer quelques centaines de mètres à pied pour rejoindre leur habitation (arrêt AC 92/379, du 24 juin 1994). Ces solutions alternatives n'ont pas été étudiées de manière détaillée. Pour cette raison également, l'inaction de la Municipalité d'Ollon ne saurait aboutir à la délivrance du permis de construire. Les conclusions du recourant sur ce point doivent être écartées.
Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 111 Ia 258 consid. 4 et les arrêts cités). Toutefois, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 108 Ia 213/214, 102 Ib 364, 98 Ib 241). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 115 Ia 83, 112 Ib 387 consid. 6, 110 II 401).
Le chemin du Carroz a été jugé suffisant pour assurer la desserte de la parcelle n° 2792 en ce qui concerne ses deux premiers tronçons. Le recourant ne saurait dès lors contester l'octroi de permis de construire aux propriétaires riverains concernés. Le tronçon postulant la condamnation du projet est situé au bout du chemin carrossable du Carroz. S'il peut être considéré comme suffisant pour la desserte d'un chalet individuel, en l'occurrence celui de Philip Parsons, ses caractéristiques le rendent impropre à assurer la desserte d'une vingtaine de places de stationnement supplémentaires. Dans ces conditions, la situation du recourant apparaît totalement différente de celle qui se présentait pour chacun des propriétaires riverains du chemin du Carroz, raison pour laquelle il ne saurait se plaindre d'une quelconque inégalité de traitement par rapport à ses voisins. A supposer enfin que pour l'un ou l'autre des cas cités la situation se présente de façon identique à celle du recourant, il faudrait alors y voir le résultat d'une mauvaise application du droit contraire à la volonté de l'autorité municipale manifestée lors du précédent recours devant la Commission et réitérée devant le tribunal de céans d'appliquer strictement les dispositions de l'art. 104 LATC.
Le moyen tiré de l'égalité de traitement entre propriétaires ne saurait dès lors être retenu.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 5 juillet 1994 par la Municipalité d'Ollon est maintenue.
III. Un émolument de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Jean-Yves Giovannoni.
IV. Une somme de Fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) est allouée à la Commune d'Ollon, à charge du recourant Jean-Yves Giovannoni.
fo/Lausanne, le 10 avril 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :