canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 7 septembre 1994
contre
la décision rendue le 22 mars 1994 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : département TPAT), rejetant la requête déposée par l'intéressé contre la décision du 10 décembre 1991 du Conseil général de la Commune de Dizy, levant son opposition du 30 août 1991 et adoptant le plan partiel d'affectation relatif à la zone du village, ainsi que diverses modifications du règlement sur le plan général d'affectation,
et
contre
la décision rendue le 22 mars 1994 par le Département TPAT , rejetant sa requête dirigée contre la décision du 10 décembre 1991 du Conseil général de la Commune de Dizy, levant son opposition du 23 août 1991 et adoptant en outre le plan et les dispositions réglementaires précités.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, juge
V. Pelet, assesseur
Mme D. Thalmann, assesseur
constate en fait :
A. Le territoire de la Commune de Dizy est régi par un plan général d'affectation, ainsi qu'un règlement (cité ci-après : RPGA), adoptés par le Conseil général de Dizy en sa séance du 6 décembre 1982 et approuvés par le Conseil d'Etat le 10 juin 1983.
Dès 1989, la Municipalité de Dizy a engagé une procédure de révision de son plan général d'affectation, sous la forme d'un plan partiel d'affectation relatif à la zone du village, ainsi que d'un plan fixant les limites de constructions (ci-après : le PPA); des modifications du RPGA étaient envisagées simultanément.
B. A la suite de diverses remarques du département, formulées dans des avis préalables des 24 avril 1990 et 25 mars 1991, la municipalité a soumis à l'enquête publique un projet de PPA, accompagné des modifications du RPGA projetées, ce du 2 août au 2 septembre 1991. Ce plan comportait tout d'abord de nouvelles limites de constructions; ce point ne paraît pas faire de difficulté en l'espèce. Par ailleurs, le document précité règle le nouveau statut de la zone village, d'une part, et celui du secteur périphérique de cette zone, réparti en divers périmètres numérotés de 1 à 6. A teneur du projet, l'art. 13 RPGA prévoit une surface bâtie maximum, par fraction de la parcelle affectée en zone constructible, de 1/5 en secteur village et en secteur périphérique; quant à l'art. 14, son texte était le suivant :
"Le coefficient d'utilisation du sol (CUS) définit la capacité constructive de chaque parcelle et fixe la surface maximale de plancher habitable brut. Il n'excèdera pas le 0.40 de la surface de la fraction de la parcelle affectée en zone constructible pour le secteur village et le secteur périphérique.
Le nombre maximum de logements est fixé à 6 par parcelle ou bâtiment. Le nombre de demi-logements (au dessous de 60 m2) ne peut dépasser 30 % du total des logements. Exceptionnellement, lorsque les dimensions du bâtiment le permettent, le nombre de logements peut être porté à huit.
Les surfaces de plancher affectées au travail sont assimilées à l'habitation exception faite des installations destinées à l'agriculture.
Les dispositions de l'art. 54 (places de parc) sont à respecter rigoureusement".
On notera encore que l'art. 16 RPGA, tel que projeté, prévoit une limitation du nombre des niveaux à un rez-de-chaussée, un étage et des combles habitables, les surcombles étant en revanche inhabitables.
L'art. 21 comporte enfin diverses prescriptions pour le secteur périphérique, dont l'affectation et la destination est la même que pour la zone village; le projet de PPA comporte à cet égard, pour chacun des six périmètres délimités sur le plan un plan d'intention, qui indique les orientations principales que devrait respecter l'urbanisation des sous-secteurs concernés; il est d'ailleurs complété par une illustration, indiquant approximativement l'image du village après utilisation des droits à bâtir conférés par le PPA.
C. Donat Brocard est propriétaire des parcelles no 5, colloquée en zone agricole par le projet, 8 et 10, qui doivent s'inscrire dans les sous-secteurs nos 4 et 5 du secteur périphérique, et enfin de la parcelle 28, sise en zone village. Quant à Patrick Brocard, il est propriétaire de la parcelle no 17, qui chevauche la zone village et le sous-secteur 6 du secteur périphérique.
Durant l'enquête publique précitée, Donat Brocard a formé opposition au projet par lettre du 30 août 1991; il s'en prenait notamment à l'art. 14 RPGA et au CUS de 0,40 projeté. Dans sa séance du 10 décembre 1991, le conseil général de Dizy a adopté le projet de PPA précité ainsi que les modifications du RPGA projeté; il a également adopté la proposition municipale de réponse relative au rejet de l'opposition de Donat Brocard; c'est cette dernière décision que l'intéressé a entreprise le 27 décembre 1991, par la voie d'une requête au Conseil d'Etat tendant au réexamen de son opposition; il y reprend ses griefs initiaux portant sur l'art. 14 RPGA et le CUS de 0,40 retenu.
Par ailleurs, Patrick Brocard a également déposé une opposition au projet précité le 23 août 1991; il y soulève divers moyens et dirige notamment ses critiques, lui aussi, sur l'art. 14 RPGA et le CUS de 0,40 envisagé. Cette opposition a connu le même sort devant le conseil général de Dizy, l'intéressé déposant lui aussi une requête au Conseil d'Etat contre cette décision; il y reprend au demeurant les griefs qu'il avait déjà fait valoir auparavant.
D. Dans sa lettre du 13 décembre 1991 à Donat Brocard, qui sert de notification de la décision du conseil général levant son opposition du 30 août 1991, la municipalité précise que le CUS de 0,40 est abandonné pour la zone village; dans une lettre similaire adressée à Patrick Brocard, la municipalité indique qu'elle propose d'abandonner le CUS de 0,40 pour le secteur de la zone village, celui-ci étant en revanche maintenu pour le secteur périphérique. Au cours de l'instruction des requêtes précitées, le département a constaté que la modification de l'art. 14 RPGA, telle que mise à l'enquête en 1991, n'avait pas fait l'objet d'une enquête publique complémentaire, contrairement à ce qu'exige l'art. 58 al. 4 LATC; dans un courrier du 18 août 1992, le Service de l'aménagement du territoire procédant à l'examen préalable de cette modification, invite expressément la Municipalité de Dizy à procéder à une telle enquête; la municipalité y a d'ailleurs donné suite, du 23 mars au 22 avril 1993. Cette enquête a donné lieu à de nouvelles oppositions, déposées notamment par Donat Brocard le 21 avril et par Patrick Brocard le 20 avril 1993.
Dans sa séance du 3 décembre 1993, à laquelle assistaient Donat et Patrick Brocard, le conseil général de Dizy a adopté la modification de l'art. 14 RPGA, consistant dans l'abandon du CUS de 0,40 en zone village, celui-ci étant en revanche maintenu en secteur périphérique; cette autorité, qui n'était pas saisie de propositions de réponse aux oppositions formulées lors de l'enquête publique complémentaire, n'a pas statué sur celles-ci; en revanche, la municipalit¿ par décision du 13 mai 1993, avait elle-même levé ces oppositions.
E. C'est par courrier du 20 décembre 1993 que la Municipalité de Dizy a transmis à l'autorité chargée de l'instruction des requêtes un extrait du procès-verbal de la séance du conseil général du 3 décembre 1993; cette pièce ayant par la suite été transmise au conseil des recourants, celui-ci s'est déterminé le 25 janvier 1994; ils y critiquent en substance l'abandon d'un CUS de 0,40 pour la zone village, mais non pour la zone périphérique. La municipalité a pris position sur cette critique le 5 février 1994, alors que le Service de l'aménagement du territoire l'a fait quant à lui dans un courrier du 22 février suivant; ces documents n'ont pas été transmis au conseil des recourants.
F. Le 9 février 1994, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté modifiant la procédure de requête notamment dans le cadre de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (les dispositions ainsi modifiées de la LATC seront citées ci-après: LATC/arrêté). Selon ces nouvelles règles, les décisions rendues par le conseil communal ou général sur les oppositions déposées lors d'une enquête publique relative à un plan d'affectation sont désormais susceptibles d'un recours au Département TPAT; la décision rendue par le département sur recours est alors susceptible à son tour d'un recours au Tribunal administratif (art. 60 al. 1 et 60a al. 3 LATC/arrêté).
C'est donc le département TPAT qui a statué sur les requêtes de Donat et de Patrick Brocard, ce par décisions du 22 mars 1994. La première de ces décisions comporte la précision que Donat Brocard n'a déposé aucune requête contre la décision du conseil général de Dizy du 3 décembre 1993; elle en tire la conséquence suivante (p. 9 de la décision attaquée) :
"La suppression du coefficient d'utilisation du sol en secteur village (art. 14 règlement) ne sera donc pas examinée dans le cadre de la présente décision."
La décision relative au rejet de la requête de Patrick Brocard comporte la même indication.
G. Par actes du 5 avril 1994, Donat et Patrick Brocard, représentés par l'avocat Robert Liron, ont attaqué les décisions précitées auprès du Tribunal administratif; il ressort de leurs mémoires du 14 avril suivant, que l'un et l'autre critiquent la procédure suivie par l'autorité chargée de l'examen des requêtes; ils concluent tout deux avec dépens principalement à l'annulation des décisions précitées et au renvoi de la cause au département pour nouvelle instruction. Les motifs soulevés étant les mêmes, ces causes ont été jointes par le juge instructeur.
En cours d'instruction, la municipalité, dans un courrier du 26 juillet 1994, a admis avoir commis une erreur de procédure. Les recourants, quant à eux, ont estimé, le 8 août 1994, que celle-ci n'était en elle-même pas grave; ils relèvent en effet qu'elle n'aurait sans doute pas prêté à conséquence, si l'autorité chargée de l'instruction de la requête n'avait pas à son tour commis une telle erreur; ils suggéraient que le département TPAT constate dites erreurs et reprenne l'instruction des requêtes. L'autorité intimée, bien qu'elle était invitée à le faire, ne s'est pas déterminée; elle n'a pas non plus modifié ou complété sa décision pour ce motif en application de l'art. 52 al. 2 LJPA (il ne paraît à première vue pas exclu d'appliquer cette disposition en cas de recours contre la décision rendue sur requête).
Considère en droit :
Dans la mesure où cette question n'a pas été soulevée par les parties, le tribunal ne s'étendra pas sur ce point; il se bornera pour l'essentiel à renvoyer à cet égard à un arrêt préjudiciel rendu ce jour (en la cause AC 94/057), lequel retient que les mesures prises par le Conseil d'Etat dans l'arrêté précité s'inscrivent dans le cadre des compétences conférées aux gouvernements cantonaux par l'art. 36 al. 2 LAT, telles que précisées par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 352). Au demeurant, on notera que le Tribunal cantonal vaudois, dans des circonstances similaires découlant de l'arrêt rendu le 29 avril 1988 par la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Belilos, avait adopté une solution analogue, sans pouvoir se fonder sur l'art. 36 LAT; il avait en effet écarté certaines règles du droit positif relatives aux voies de recours contre les sentences rendues par les commissions communales de police - condamnées par l'arrêt Belilos précité - pour les remplacer par un régime jurisprudentiel conforme aux exigences de la CEDH, ce dans l'attente d'une modification législative (C. Cass., arrêt du 27 octobre 1988, J.).
Ainsi, quand bien même l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994 pourrait apparaître comme une entorse au principe du parallélisme des formes, sa constitutionnalité doit être confirmée; force est dès lors d'admettre la compétence du département pour prendre la décision attaquée.
a) On ignore tout d'abord si l'on se trouve effectivement dans l'hypothèse de l'art. 58 al. 3 LATC, à savoir celle d'un projet auquel le conseil de la commune concernée apporte diverses modifications; en effet, si les propositions de réponse élaborées par la municipalité et adoptées par le conseil général dans sa séance du 10 décembre 1991 font bien allusion à la renonciation à la fixation d'un CUS en zone village, ledit conseil paraît néanmoins avoir adopté les dispositions du RPGA telles que mises à l'enquête en 1991, sans les amender. Quoi qu'il en soit, à supposer que l'on se trouve en présence d'une modification de ce projet présentée par la municipalité (et non par le conseil lui-même), l'on devrait néanmoins admettre que la procédure d'enquête complémentaire, bien que la loi ne l'envisage que pour une autre hypothèse, était bel et bien applicable en l'occurrence.
b) On ne s'arrêtera pas longuement sur les décisions de la municipalité du 13 mai 1993 levant les oppositions présentées lors de l'enquête complémentaire; en effet, ce faisant, la municipalité a manifestement outrepassé ses compétences, l'adoption des propositions de réponse aux oppositions relevant clairement du pouvoir du conseil général, qu'il s'agisse d'une enquête principale ou complémentaire (art. 58 al. 2 et 3 LATC; on se réfère ici aux règles de la LATC et non à celles qui résultent de l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, les règles de procédure figurant dans ce dernier texte ne s'appliquant qu'aux actes postérieurs à son entrée en vigueur). Quoi qu'il en soit, les décisions municipales précitées apparaissent bel et bien comme nulles.
c) La municipalité, peut-être en raison des décisions précitées, n'a pas établi de propositions de réponse aux oppositions des recourants Donat et Patrick Brocard et ne les a par conséquent pas soumises à l'approbation du conseil général, qui n'a pas rendu de décision à ce sujet dans sa séance du 3 décembre 1993. Force est de constater qu'il y a là une violation des art. 58 al. 2 et 3 LATC que la municipalité elle-même a d'ailleurs admise.
d) Dans la mesure où le conseil général n'a pas formellement rendu de décision sur les oppositions formées lors de l'enquête complémentaire, la municipalité n'en a point notifiée et, logiquement, les recourants ne les ont pas attaquées par le biais d'une requête. Les décisions attaquées le constatent à juste titre, mais c'est à tort qu'elles en tirent la conclusion que les griefs soulevés dans ces oppositions auraient été abandonnés.
On relèvera tout d'abord que l'instruction des requêtes avait été suspendue pour permettre qu'une enquête complémentaire ait lieu et, partant, que le traitement des oppositions se fasse selon le cours ordinaire; l'objectif visé consistait à permettre à l'autorité chargée de trancher les requêtes de statuer simultanément sur les oppositions formées lors de l'enquête principale, puis cas échéant lors de l'enquête complémentaire. En outre, l'on se trouve dans le présent cas dans l'hypothèse où une décision frappée d'un recours est modifiée ou complétée durant la procédure d'instruction du pourvoi; elle est expressément traitée à l'art. 52 al. 2 LJPA. Cependant, si cette règle est bel et bien applicable dans les procédures de recours relevant de la compétence du Tribunal administratif, du Conseil d'Etat ou de commissions de recours, l'on ignore si elle s'impose également dans les procédures de requête (antérieurement de la compétence du Conseil d'Etat) ou dans les procédures de recours devant les autorités administratives inférieures (voir à ce propos art. 27 al. 3 LJPA, qui renvoie à un règlement qui n'a à ce jour pas encore été adopté). Quoi qu'il en soit, dans l'hypothèse visée par l'art. 52 al. 2 LJPA, l'autorité de recours ne saurait partir de l'idée que le pourvoi ou les moyens qu'il soulève, à la suite de la modification de la décision attaquée, serait désormais caducs; l'autorité de recours doit au contraire présumer que le recours est maintenu, dans la mesure où la décision modifiée ne donne pas entièrement gain de cause à l'intéressé (dans ce sens, ATF 113 V 237). Que l'on s'en tienne à la solution de l'art. 52 al. 2 LJPA ou à celle de la jurisprudence précitée, qui aboutissent aux mêmes résultats, force est de constater qu'en l'espèce l'autorité intimée ne les a pas respectées.
e) Enfin, l'autorité chargée de l'instruction des requêtes n'a pas transmis au conseil des recourants les courriers de la municipalité du 5 février 1994 et celui du Service de l'aménagement du territoire du 22 février suivant; or, ces deux prises de position présentaient, tout au moins s'agissant de la seconde, une appréciation nouvelle, résultant précisément de la modification de l'art. 14 RPGA, telle qu'elle résultait de la décision du conseil général du 3 décembre 1993. Les recourants n'ont dès lors pas été en mesure de se déterminer sur ces dernières prises de position; il s'agit là d'une violation de leur droit d'être entendu.
Suivant la jurisprudence du Tribunal fédéral, la garantie du droit d'être entendu est de nature formelle; elle conduit ainsi généralement, sans égard aux conséquences concrètes qu'elle peut avoir engendrées dans le cas particulier, à l'annulation de la décision attaquée, à moins cependant que l'autorité de recours soit en mesure de réparer le vice constaté; tel est le cas lorsque l'autorité de recours dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (voir, sur cette question, André Grisel, Traité de droit administratif I 378 ss; voir aussi par exemple ATF 107 Ia 244). Compte tenu du pouvoir d'examen du Tribunal administratif, force est de conclure en l'espèce que les violations du droit d'être entendu mises en évidence ci-dessus (il s'agit bien de cela dans l'absence de transmission de documents au conseil des recourants; la violation du principe traduit par l'art. 52 al. 2 LJPA relève lui aussi de cette garantie) ne peuvent pas être réparées par le Tribunal administratif, de sorte que les décisions attaquées ne peuvent qu'être annulées; les dossiers doivent dès lors être retournés au département TPAT pour complément d'instruction et nouvelles décisions.
On souligne à ce propos, avec le département (examen préalable du 18 août 1992), que la suppression de tout CUS en zone village modifie de manière importante l'équilibre des mesures d'aménagement du projet de PPA, voire suscite pour le moins certaines réserves; dans son courrier du 22 février 1994, le Service de l'aménagement du territoire fournit cependant une justification à cet abandon. Ces développements étaient essentiels pour l'examen de l'opportunité du projet, de sorte que les recourants devaient avoir la faculté de se déterminer à leur sujet. De surcroît, conformément aux art. 33 al. 3 lit. b LAT et 60a al. 2 LATC/Arrêté, l'autorité intimée devait tenir compte des implications réelles de cette modification, exerçant ainsi son libre pouvoir d'examen; or, elle ne l'a pas fait puisque la décision affirme qu'elle n'examinera pas la suppression du CUS en zone village. Il est vrai que les recourants ne critiquent pas directement cette dernière mesure, voire même l'approuvent; ils soulèvent néanmoins la question du bien-fondé en opportunité - comme aussi celle du respect du principe de l'égalité de traitement - d'un CUS de 0,40 en secteur périphérique malgré l'abandon de tout coefficient en zone village. A première vue, il paraît judicieux que le Service de l'aménagement du territoire soit interpellé une nouvelle fois dans le cadre d'un complément d'instruction, notamment sur l'apparente divergence entre l'avis préalable du 18 août 1992 et son courrier du 22 février 1994, l'occasion étant donnée enfin aux recourants de se prononcer sur l'ensemble de ces documents.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours formés par Donat Brocard, respectivement par Patrick Brocard sont admis.
II. Les décisions rendues sur requêtes le 22 mars 1994 à l'encontre des recourants sont annulées, les dossiers en question étant renvoyés au département TPAT pour complément d'instruction et nouvelles décisions.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. Un montant de Fr. 1'000.-- (mille francs) sera versé aux recourants Donat Brocard, respectivement Patrick Brocard par l'Etat de Vaud (à charge du département TPAT) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 7 septembre 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge :