canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 7 septembre 1994
sur les recours formés par
L' APAR (Association pour un aménagement rationnel de Saint-Légier-La Chiésaz ), Patrick BRUNSCHWIG , Yves FILIPOZZI et Pierre-Alain POLETTI , représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne,
Le GROUPEMENT D'ACTION CONTRE LEMANPARC MIGROS , Chantal CASTELLA , Paul-Armand DROZ , Magda GILLIERON-MULLER , Nelly VUADENS , Charles BURKHALTER , André GUEX et Roger DECOSTERD , représentés par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
Rolf SCHNEIDER , Christiane de PAOLA , Claudine BEAUSIRE , Stéphane CARREL , Sabine et Bertrand ROUVE , Henri DIRREN , Edouard et Thérèse FIRINO-MARTELL , SI LES FRETES SA , SI VILLARD LA TOUR SA , Hermine KIRKER , Max et Johanna FRÖLICHER , Jean-François GRESET et Arthur EFINGER , représentés par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 10 mars 1994 rejetant leurs requêtes en réexamen de leurs oppositions au plan partiel d'affectation du "Pré-au-Blanc", Commune de Saint-Légier-La Chiésaz .
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
V. Pelet, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
a vu en fait :
A. Du 2 juin au 3 juillet 1989, la Municipalité de Saint-Légier-La Chiésaz a soumis à l'enquête publique un projet de plan partiel d'affectation au lieu dit "Pré-au-Blanc". Le secteur concerné, délimité au nord-est par l'autoroute N9, comprend deux parties distinctes, séparées par la RC 743c (accès à l'autoroute N9). La partie septentrionale correspond à la parcelle no 1824 du cadastre de Saint-Légier-La Chiésaz, propriété de la société Lémanparc SA. Le plan prévoit d'affecter cette parcelle à la construction d'un complexe commercial, hôtelier, sportif et de loisirs, la subdivisant en plusieurs périmètres d'activités permettant notamment la construction d'un hôtel, d'un centre commercial, d'installations sportives variées et d'une station-service. La partie méridionale serait colloquée en zone agricole.
Ce projet a suscité 830 oppositions, que le conseil communal de Saint-Légier-La Chiésaz a levées dans ses séances des 15, 16 et 17 juin 1992, adoptant le plan partiel d'affectation. Cette décision a fait l'objet d'un referendum, à la suite duquel l'assemblée de commune a entériné la décision du conseil communal, le 6 septembre 1992. Les réponses du conseil communal aux oppositions ont été notifiées aux opposants le 19 novembre de la même année.
Un certain nombre d'opposants, parmi lesquels les actuels recourants, ont alors déposé des requêtes tendant au réexamen de leur opposition par le Conseil d'Etat (art. 60 LATC). Ces requêtes ont été instruites sous l'autorité du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports.
B. Le 9 février 1994, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté modifiant la procédure de requête en matière de plans d'affectation et d'actes administratifs ayant une portée analogue. Cet arrêté modifie la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et son règlement d'application du 19 septembre 1986 (RATC), la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et son règlement d'application du 22 décembre 1989 (RPNMS), la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains, la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR), la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (LCar) et la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF). En substance, cet arrêté a pour effet de déléguer au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ou au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, s'il s'agit de plans cantonaux) la compétence de statuer sur les requêtes en réexamen d'opposition (selon la terminologie employée par la loi); plus précisément, il ouvre une voie de recours au DTPAT contre les décisions communales sur opposition ou au DJPAM contre des décisions sur opposition du DTPAT en matière de plans cantonaux. La décision sur recours des départements peut ensuite être portée devant le Tribunal administratif (nouvel article 60a al. 3 LATC).
L'arrêté du 9 février 1994 prévoit, à son article 4, qu'il est applicable aux procédures de requête pendantes devant le Conseil d'Etat lors de son entrée en vigueur.
C. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a rejeté les requêtes de l'APAR et consorts, de Rolf Schneider et consorts et du Groupement d'action contre Lémanparc Migros et consorts le 10 mars 1994. Ceux-ci se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 21 mars 1994 et ont validé leurs recours par le dépôt de mémoires motivés. Ces procédures ont été jointes pour l'instruction et le jugement.
Dans leur recours, l'APAR et consorts mettent en cause la compétence du DTPAT en tant qu'autorité de recours de première instance et celle du Tribunal administratif en tant que seconde instance. En bref, ils contestent la constitutionnalité du procédé consistant à modifier une loi par un simple arrêté du Conseil d'Etat. Ils ont du reste formé le 25 avril 1994 un recours de droit administratif et de droit public au Tribunal fédéral dans lequel ils reprennent le même grief. L'instruction de ce recours a été suspendue dans l'attente du jugement du Tribunal administratif.
La Commune de Saint-Légier-La Chiésaz et Lémanparc SA ont requis de ce dernier qu'il prononce préjudiciellement sur la constitutionnalité de l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994.
Considérant en droit :
Déposés dans les dix jours et validés dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée, les recours sont intervenus en temps utile (art. 32 LJPA). Ils sont au surplus recevables en la forme. Le tribunal se réserve d'examiner ultérieurement la qualité pour agir des recourants.
Les décisions attaquées émanent du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, statuant lui-même sur recours contre une décision communale en matière d'oppositions à des plans d'affectation.
Dans la mesure où la loi ne désigne pas expressément une autre autorité pour connaître des recours contre de telles décisions, celles-ci peuvent être portées devant le Tribunal administratif, conformément à la règle générale de compétence exprimée par l'art. 4 al. 1er LJPA. Peu importe à cet égard que la règle spéciale, introduite par l'arrêté du 9 février 1994 (art. 60a al. 3 LATC) et attribuant expressément au Tribunal administratif la connaissance de tels recours, ait été ou non valablement édictée : cette question concerne la compétence du département intimé pour rendre les décisions litigieuses; elle n'influence pas la compétence du Tribunal administratif pour contrôler la validité desdites décisions.
Il appartient par conséquent au Tribunal administratif, qui établit d'office les faits et applique le droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA), de vérifier préliminairement la compétence de l'autorité qui a statué. Le grief de l'incompétence de cette autorité est en effet susceptible d'entraîner à lui seul l'annulation, voire, lorsque la règle violée est patente, la nullité absolue de la décision attaquée.
Dans le souci de se conformer aux exigences de la Convention européenne des droits de l'homme en permettant un réexamen des oppositions par une autorité judiciaire, le Conseil d'Etat a modifié la procédure qui vient d'être décrite par un arrêté du 9 février 1994, publié dans la Feuille des avis officiels du 22 février 1994 et entrant immédiatement en vigueur. Cet arrêté suspend notamment les art. 56 à 62, 71 et 73 LATC "à titre provisoire et transitoire dans la mesure où(ils) sont modifiés ou remplacés par les dispositions nouvelles de l'art. 1er" (art. 2). Le nouvel article 60 LATC (cité ci-après : LATC/Arrêté) introduit par l'arrêté dispose que "la municipalité notifie à chaque opposant, par lettre recommandée la décision communale sur son opposition en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas échéant, au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, un recours motivé tendant au réexamen de son opposition par le département." Aux termes du nouvel article 60a al. 2 LATC, le DTPAT statue sur les oppositions tant en légalité qu'en opportunité. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen. L'alinéa 3 dispose enfin que la décision du département est notifiée à chaque recourant avec indication du droit de recours au Tribunal administratif dans les dix jours, les art. 31 et ss LJPA étant au surplus applicables.
La compétence du département intimé dépend donc de la validité des modifications apportées à la LATC par l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, plus particulièrement de leur constitutionnalité. Il incombe au Tribunal administratif d'examiner préjudiciellement cette question : si la Constitution cantonale (art. 79 bis al. 2) et la LJPA (art. 4 al. 2) soustraient les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat à la juridiction du Tribunal administratif, ils ne s'opposent en revanche pas au contrôle incident de la constitutionnalité des normes édictées par ces autorités. S'agissant de la conformité à la Constitution fédérale et, plus généralement, au droit fédéral, ce contrôle est même imposé par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 108 Ia 46 c. 2; 106 Ia 385; 112 Ia 313). La même solution s'impose s'agissant de la conformité au droit cantonal de rang supérieur. Le principe de la légalité, plus précisément celui de la suprématie de la loi, l'impose (v. Grisel, Traité de droit administratif, p. 1020; Robert Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, Lausanne 9187, p. 136 ss, spéc. 142).
a) Dans le canton de Vaud, dont la Constitution consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs (art. 30), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 33), les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 53). Ce dernier est plus particulièrement chargé d'exécuter les lois et les décrets et de prendre à cet effet les arrêtés nécessaires (art. 60). Sous réserve des ordonnances de nécessité fondées sur la clause générale de police ou des ordonnances de substitution édictées en vertu d'une délégation législative, le terme "arrêté" ne couvre que des règlements d'exécution, qui établissent des règles complémentaires de procédure, précisent et détaillent certaines dispositions de la loi, éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf. ATF 98 Ia 287).
b) Les règles attributives de compétence sont en principe impératives. En matière de décisions (au sens technique), la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le même sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. n. 2545, p. 530). L'autorité que la loi désigne comme compétente n'est pas autorisée à déléguer son pouvoir de décision à une autre instance, que ce soit de manière générale ou dans un cas particulier. Ceci vaut aussi bien pour les compétences administratives qui ont trait à l'exercice de la puissance publique, que pour les autres (Imboden/Rhinow, op. cit., Nr. 141 Bi, p. 1045-6; Zbl 1981, p. 219). Le Tribunal administratif a ainsi été amené à juger que lorsqu'une loi spéciale charge le Conseil d'Etat d'une tâche déterminée, on présumera qu'il s'agit d'une compétence exclusive. Son transfert à une autorité subordonnée exigera la modification de la loi (arrêt GE 92/037 du 2 février 1993, RDAF 1993, p. 468).
c) En l'occurrence le Conseil d'Etat a bien apporté à la LATC diverses modifications pour déléguer à ses départements certaines des compétences que lui attribue cette loi (et au Service de l'aménagement du territoire des compétences qui appartenaient précédemment au DTPAT), mais ce procédé se heurte au principe du parallélisme des formes, suivant lequel la règle établie par un organe ne peut être abrogée ou modifiée que par ce même organe, selon les mêmes formes et la même procédure que celles qui ont présidé à son adoption, ou par une règle de droit émanant d'un organe de rang supérieur (Pierre Moor, op. cit., vol. I, ch. 2.2.1.2, p. 72; ATF 112 Ia 139 et les arrêts cités). Il est toutefois possible au législateur de déléguer à l'autorité exécutive la compétence de modifier ou d'abroger les dispositions d'une loi formelle, mais une telle compétence doit découler de façon claire de la norme de délégation elle-même, laquelle doit être contenue dans une loi sujette à référendum (ATF 112 Ia 139 et les arrêts cités). Cette compétence peut également résulter d'une autorisation donnée par le législateur fédéral aux gouvernements cantonaux d'établir eux-mêmes par voie d'ordonnance des dispositions qui, selon la constitution cantonale, seraient du ressort du Parlement (ATF 110 Ib 138; 108 Ib 241). Tel est le cas notamment de l'art. 36 LAT, sur lequel le Conseil d'Etat s'est précisément fondé pour édicter son arrêté du 9 février 1994 modifiant la procédure de requête en matière de plans d'affectation.
d) Le deuxième alinéa de l'art. 36 LAT dispose qu'aussi longtemps que le droit cantonal n'aura pas désigné d'autres autorités compétentes, les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures provisionnelles, en particulier à prévoir des zones réservées (art. 27). Cette compétence inclut la faculté d'édicter des prescriptions d'organisation et de procédure nécessaires, y compris des dispositions de protection juridique (ATF 117 Ia 358 c. 5; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, n. 11 et 22 ad art. 36). Le temps qui s'est écoulé depuis l'entrée en vigueur de la LAT ne s'oppose pas en principe à l'adoption de mesures provisionnelles, dès lors que de nouvelles exigences légales, de nouvelles décisions jurisprudentielles ou d'autres modifications de la situation légale font craindre pour la planification des dommages ou des développements indésirables que les instruments actuels ne permettent pas de pallier suffisamment (ATF 117 Ia 358 c. 5d). Le droit fédéral n'interdit pas non plus aux gouvernements cantonaux de modifier ou de compléter de précédentes mesures introductives (ibid. et 114 Ia 184 c. 2b). Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il confirmé la validité d'une ordonnance adoptée le 5 septembre 1990 par le Conseil d'Etat du canton de Zürich pour permettre la création de plans d'affectation cantonaux pour l'extraction et l'entreposage de matériaux, en attendant qu'aboutisse un projet de loi déposé dans ce sens près d'une année auparavant (ATF 117 Ia 352, précité).
a) L'évolution de la jurisprudence relative à l'application de l'art. 6 § 1 CEDH dans les procédures administratives démontre que cette disposition, qui garantit à toute personne dont les droits et obligations de caractère civil sont touchés l'accès à un tribunal indépendant et impartial, ne peut pas toujours être respectée dans la procédure vaudoise d'approbation des plans d'affectation, ainsi que dans d'autres procédures administratives qui s'y réfèrent. La jurisprudence a déjà qualifié de "contestation sur des droits et obligations de caractère civil" les contestations sur la possibilité de procéder à une expropriation, selon le droit fédéral ou cantonal (ATF 118 Ia 227 c. 1c; 117 Ia 529; 115 Ia 69 c. 2b); le droit de propriété est en effet un droit de nature privée et une décision sur le principe de l'expropriation a des effets directs sur ce droit. Il en va de même de l'exercice par la collectivité publique d'un droit de préemption légal équivalant par ses effets à une expropriation (ATF 114 Ia 19 c. 2). Le Tribunal fédéral a également jugé que les garanties de l'art. 6 § 1 CEDH devaient être assurées lorsque l'autorité décide de réaliser un remaniement parcellaire et d'en délimiter le périmètre (ATF 118 Ia 355 c. 2a; 117 Ia 384-385 c. 5b) ou lorsqu'elle adopte un arrêté de classement d'un monument historique selon le droit vaudois, cette mesure présentant pour le propriétaire un "caractère quasi expropriatif" (ATF 119 Ia 94 c. 4b). Le Tribunal fédéral a aussi reconnu que l'approbation de certains plans d'affectation spéciaux pouvait conférer à la collectivité publique concernée un droit d'exproprier, de sorte qu'il n'était plus possible de contester l'octroi de ce droit dans des procédures ultérieures; il en est ainsi notamment des plans d'affectation prévus par le droit cantonal pour l'aménagement d'une route de quartier (ATF 118 Ia 223 ss; 226 c. 1b), la délimitation des zones de protection des rives d'un lac ou d'un cours d'eau (ATF 118 Ia 331 ss), la création d'un stand de tir (ATF 114 Ia 114 ss; 117 c. 3) ou encore d'autres constructions d'utilité publique (ATF 119 Ia 331 c. 5b). Les règles de procédure doivent donc assurer aux propriétaires touchés, à ce stade déjà et non seulement lors de la fixation de l'indemnité, le droit d'accès à un tribunal indépendant et impartial au sens de l'art. 6 § 1 CEDH (ATF 119 Ia 330 c. 6a, bb et les arrêts cités). La nécessité d'adapter la procédure vaudoise en matière d'approbation de plans d'affectation ou de mesures analogues n'est ainsi pas contestable.
b) Afin d'éviter qu'un nombre croissant de ses décisions dans ce domaine ne soient annulées pour violation de l'art. 6 CEDH, le Conseil d'Etat a élaboré un avant-projet de loi modifiant la LATC et diverses autres lois, qu'il a mis en consultation le 12 juillet 1993. Cet avant-projet a, selon les propres termes du gouvernement, "généralement reçu un bon accueil à propos de sa nécessité et de sa conformité aux exigences de la CEDH...", mais il "a été largement critiqué pour le motif que l'introduction d'un recours judiciaire cantonal compliquerait et allongerait encore une procédure déjà peu adaptée aux exigences de simplicité et de rapidité qui s'imposent spécialement dans la conjoncture actuelle". Convaincu de "la nécessité de reprendre toutes les implications de l'avant-projet avant de soumettre un EMPL au Grand Conseil", le Conseil d'Etat a décidé de poursuivre les études, tout en adoptant une réglementation transitoire sous la forme de son arrêté du 9 février 1994, qui correspond pour l'essentiel à l'avant-projet mis en consultation.
Ce procédé peut paraître critiquable dans la mesure où il va sensiblement au-delà de ce qui était nécessaire pour garantir aux personnes que des mesures de planification atteignent dans leurs droits et obligations de caractère civil l'accès à un tribunal indépendant et impartial. Les modifications apportées à la LATC par voie d'ordonnance ont en effet pour résultat d'introduire dans la procédure d'adoption des plans d'affectation une instance de recours nouvelle, ouverte non seulement aux personnes bénéficiant de la garantie de l'art. 6 § 1 CEDH, mais encore à toute personne justifiant d'un intérêt digne de protection à ce que le plan soit annulé ou modifié. Elles dépassent donc le but assigné à la mesure provisionnelle envisagée, qui est de mettre à la disposition d'une partie seulement des opposants une autorité judiciaire de recours au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. On ne saurait cependant voir là une violation caractérisée du principe de proportionnalité des mesures provisionnelles pouvant être adoptées sur la base de l'art. 36 al. 2 LAT. Seules les parties à une procédure où ne seraient pas en cause des droits et obligations de caractère civil pourraient le cas échéant avoir à se plaindre des retards apportés à l'approbation du plan par l'introduction d'une instance de recours supplémentaire. Cet inconvénient est de peu de poids par rapport à celui que représenterait l'absence de recours judiciaire dans les autres cas. Il apparaît d'autre part extrêmement difficile de définir avec précision, sur la base de la jurisprudence actuelle, dans quelles hypothèses des mesures de planification peuvent porter atteinte à des droits et obligations de caractère civil. Délimiter la compétence de l'autorité judiciaire en fonction de ce critère conduirait à une grande insécurité juridique, de sorte qu'on ne saurait faire grief au Conseil d'Etat d'avoir, dans sa réglementation provisoire, instauré un système qui ouvre très largement cette voie de recours.
c) Les arrêts du Tribunal fédéral qui prescrivent au canton de Vaud de mettre à disposition de certains justiciables un tribunal indépendant disposant d'un pouvoir d'examen libre en fait et en droit, remontent à plus d'une année. Le fait que le Conseil d'Etat a d'abord entrepris de prendre les mesures nécessaires par la voie de la procédure législative ordinaire montre que la situation ne présentait pas à l'époque un caractère d'urgence incompatible avec cette dernière. Il en allait en revanche autrement à l'issue de la procédure de consultation sur l'avant-projet de loi modifiant la LATC et huit autres lois. Cette consultation s'est terminée en automne 1993. Il était à ce moment-là trop tard pour soumettre au Grand Conseil de nouvelles propositions de modifications législatives à sa session de décembre, et il eût fallu attendre la session débutant le 2 mai 1994 pour lui proposer un régime transitoire qui, compte tenu du délai référendaire, n'aurait guère pu entrer en vigueur avant mi-juin. Ce retard de plusieurs mois était de nature à compromettre sérieusement les intérêts en cause dans un certain nombre de procédures pendantes.
d) Il s'ensuit qu'un intérêt public important - correspondant au but visé par l'art. 36 LAT - justifiait l'ensemble des modifications apportées par l'arrêté du 9 février 1994 à la LATC et à six autres lois. Les conditions permettant de déroger aux règles ordinaires de compétence législative étant ainsi réunies, force est de constater la constitutionnalité dudit arrêté et, partant, d'admettre la compétence du département intimé pour prendre les décisions attaquées.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports était l'autorité compétente pour statuer sur les requêtes en réexamen d'oppositions déposées par les recourants.
II. L'instruction des recours se poursuit.
III. Les frais du présent arrêt suivront le sort de la cause au fond.
fo/Lausanne, le 7 septembre 1994
Au nom du Tribunal administratif,
Le juge :