CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 janvier 1996
sur le recours interjeté par l'association MOUVEMENT POUR LA DEFENSE DE LAUSANNE , représentée par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne , représentée par Me Philippe Jaton, avocat à Lausanne, du 12 novembre 1993 levant son opposition et autorisant la construction et l'aménagement de vingt balises à la place de la Navigation.
Composition de la section : M. E. Brandt, président; Mme L. Bonanomi et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt.
Vu les faits suivants :
A. La Commune de Lausanne est notamment propriétaire des parcelles 9890 et 9100; ces parcelles forment ensemble la place de la Navigation, délimitée au nord par l'avenue de Rhodanie, au sud par le quai des Savoyards et à l'est par le château d'Ouchy ainsi que les aménagements de jardin compris entre l'allée des Bacounis et le quai Dapples. Ces parcelles sont classées en zone urbaine de l'ordre contigu régie par les art. 7 à 22 du règlement concernant le plan d'extension du 3 novembre 1942, à l'exception d'une surface rectangulaire située dans le prolongement de la jetée des Osches entre le quai des Savoyards et le quai Dapples, qui n'est pas affectée. Selon l'art. 7 RPE, l'ordre contigu est obligatoire; il est caractérisé par la construction d'immeubles adjacents, séparés par des murs aveugles ou mitoyens ainsi que par un alignement des façades sur rue résultant de l'implantation obligatoire des bâtiments sur la limite des constructions.
B. La Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) a présenté le 23 janvier 1991 au Conseil communal un préavis No 75 concernant l'aménagement de la place de la Navigation, en particulier la construction d'un parking souterrain de 860 places. L'autorité communale visait les options urbanistiques suivantes :
"- Création en sous-sol de places de parc pour répondre à la forte demande dans ce secteur. Il s'agit d'un parking de centre secondaire ayant aussi un rôle d'échange en liaison avec le métro voisin et la ligne N°2 des TL;
amélioration des transports publics par la création d'une voie bus sur l'avenue de Rhodanie, du chemin de Bellerive à l'avenue de la Harpe et une régulation par feux;
priorité aux piétons par la mise à disposition de l'entier de la place de la Navigation et par la création d'une liaison piétonnière en site propre reliant le port à la place de fête de Bellerive;
maintien de l'essentiel de l'arborisation existante et plantations nouvelles (près de 80 arbres supplémentaires);
intégration de deux bâtiments, témoins du passé oscherin;
conception de la dalle supérieure du parking permettant de supporter une réelle arborisation, un éventuel élément artistique important ainsi que des manifestations temporaires (carrousels, tentes, etc.);
recherche, à travers le mobilier urbain, l'éclairage, les revêtements de sol et divers éléments de structure, etc., d'une cohérence, source d'élégance et d'harmonie."
(Préavis No 75 du 23 janvier 1991 p. 6).
Le projet de l'aménagement de la place de la Navigation en surface introduit "un concept de balises" destiné à structurer l'entier du secteur et pouvant présenter diverses fonctions telles que supports d'éclairage et d'informations touristiques. Les deux sorties piétonnières du parking souterrain au niveau de l'avenue de Rhodanie devaient se développer sur une esplanade arborisée dont le côté sud se terminait par une série de gradins ondulés dominant un plan d'eau allongé de faible profondeur et pouvant être franchi par un petit pont et trois passerelles. La place devait être délimitée au sud par huit balises d'une douzaine de mètres de hauteur et au nord par quatre balises en limite de l'avenue de Rhodanie. Lors de sa séance du 30 avril 1991, le Conseil communal de Lausanne a approuvé le projet d'aménagement de la place de la Navigation et il a alloué à la municipalité deux crédits d'investissement totalisant 18'939'000 francs pour en assurer sa réalisation. La municipalité était en outre autorisée à constituer en faveur de la société Parking de la place de la Navigation SA un droit de superficie distinct et permanent à titre onéreux grevant une surface de 8'000 m2 sur les parcelles 9100 et 9890.
C. Le projet d'aménagement de la place de la Navigation a été mis à l'enquête publique du 15 mai au 4 juin 1992 sans les quatre balises prévues au nord de la place, le long de l'avenue de Rhodanie. Le Mouvement pour la défense de Lausanne est intervenu lors de l'enquête publique par lettre du 3 juin 1992 en précisant notamment ce qui suit en ce qui concerne les balises :
"Le projet prévoit d'en implanter 29 dans un premier temps, d'une hauteur de quelque 14 mètres. C'est dire que ces éléments seront particulièrement nombreux et visibles.
Or, le dossier ne permet pas de connaître les matériaux, les couleurs, les rapports entre pleins et vides, etc., de dites balises.
Des essais, par maquettes, gabarits, présentations de matériaux, etc., doivent être faits."
Par lettre du 5 août 1992 la Direction des travaux de la ville de Lausanne informait le Mouvement pour la défense de Lausanne que la municipalité avait décidé d'autoriser le projet. En ce qui concerne les balises, il était précisé que le traitement de détail était en cours d'étude tant au niveau de l'équipement prévu (éclairage, panneaux solaires, etc.) que du choix des matériaux et qu'une maquette grandeur nature allait vraisemblablement être installée prochainement. Le permis de construire a été délivré le 2 octobre 1992 et le Mouvement pour la défense de Lausanne n'a pas contesté la décision municipale. L'autorisation portait sur la construction de 28 balises (14 le long des surfaces d'exploitation de la Sagrave et 14 sur la place de la Navigation) avec une emprise au sol de 1,2 m. x 1,2 m. et une hauteur de 12 m. sans compter les superstructures.
D. La Direction des travaux de la ville de Lausanne a fait procéder le 3 février 1993 à la pose de la maquette d'une balise grandeur nature en présence d'une délégation du Conseil communal et de représentants du Mouvement pour la défense de Lausanne. A cette occasion, il a été constaté que la conception de la balise selon le projet autorisé par le permis de construire délivré le 2 octobre 1992 présentait un aspect déplaisant similaire à celui d'un "mirador" et que le projet devait être remanié. Le Mouvement pour la défense de Lausanne avait écrit le 5 mars 1993 à la municipalité pour lui faire part de son opposition totale au principe de la construction des balises. Il a adressé en outre le 30 avril 1993 une pétition urgente au Conseil communal visant également à faire arrêter tous les travaux relatifs à la construction des balises et à faire poser 4 ou 5 balises de grandeur nature sur place pendant une période de l'ordre de quinze jours. Lors de la séance du 15 juin 1993, le Conseil communal a décidé de renvoyer la pétition à la municipalité pour étude et communication. Une nouvelle séance a eu lieu sur place le 24 juin 1993 et la Direction des travaux a présenté une nouvelle variante pour la construction des balises dont le nombre était limité à 20 (7 le long des installations de la Sagrave et 13 sur la place de la Navigation) avec une surface d'implantation réduite à 0,9 m. x 0,6 m.; la hauteur étant maintenue à 12 m. sous les superstructures
La Direction des travaux a ouvert du 10 août au 30 août 1993 une enquête publique complémentaire relative à la modification du projet d'aménagement de la place de la Navigation concernant l'implantation et la forme des balises. Le dossier mis à l'enquête publique comporte notamment un plan de détail de la balise dessiné à l'échelle 1:20. Avec une forme légèrement ovale, rappelant celle des mâts de bateaux, les balises sont équipées des installations nécessaires à l'éclairage public et coiffées de panneaux solaires dont la fonction est uniquement symbolique. Le projet comporte 13 balises sur la place de la Navigation le long du quai des Savoyards et 7 balises le long des installations de la Sagrave. Le Mouvement pour la défense de Lausanne s'est opposé au projet par lettre du 30 août 1993 en contestant le principe de la construction de balises au sud de la place de la Navigation.
E. Entre-temps, le conseiller communal Ostermann avait déposé le 29 juin 1993 une interpellation sur les balises, demandant à la municipalité comment elle interprétait le vote du conseil communal du 30 avril 1991 au sujet du nombre des balises, de leur forme, de leur taille, de leur fonction et de leur existence même sur la place de la Navigation. Dans sa réponse du 6 septembre 1993, la municipalité relevait que le débat du 30 avril 1991 n'avait donné lieu à aucun vote spécifique au sujet des balises et qu'elle disposait d'une marge d'appréciation pour concrétiser le projet d'aménagement de la place de la Navigation dans les limites des crédits qui lui avaient été accordés, tout en respectant les procédures d'enquête publique exigées par le droit des constructions. Lors de sa séance du 7 septembre 1993, le conseil communal a adopté la résolution suivante :
"Le Conseil communal souhaite que la municipalité ne fasse pas ériger les balises prévues entre la place Bellerive et la jetée d'Osche".
F. Par décision du 12 novembre 1993, la municipalité a levé l'opposition du Mouvement pour la défense de Lausanne et elle a délivré le permis de construire le 22 novembre 1993. Le Mouvement pour la défense de Lausanne a recouru contre cette décision le 24 novembre 1993, recours validé par un mémoire du 6 décembre 1993. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 30 juin 1994 et une première séance d'audition préalable s'est déroulée au tribunal le 30 septembre 1994 à la demande de l'autorité communale. A cette occasion, les représentants de la municipalité ont présenté des images virtuelles produites par ordinateur sur le projet contesté ainsi que des montages photographiques et les maquettes des différentes variantes étudiées après la séance du 3 février 1993. Au terme de cette audience, le tribunal a demandé à la municipalité de procéder à une étude de variantes portant sur d'autres solutions que l'utilisation de piliers massifs en béton. Une audience de jugement a eu lieu le 14 décembre 1994; la municipalité n'ayant pas effectué les études de variantes, le tribunal a requis l'intervention de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture dont le préavis du 4 avril 1995, est formulé comme suit :
"Le problème posé est à la fois urbanistique et architectural.
Contrairement à ce que prétendent les opposants et recourants, la commission estime que ce secteur ne revêt pas le caractère d'une rive avec accès direct au lac, mais, au contraire, celui d'une place urbaine bordée au nord par un front d'immeubles disparates et au sud par des éléments verticaux très présents, les mâts des voiliers, puis par une digue massive très présente en avant plan de la vue sur le lac et les montagnes.
La commission comprend "la symbolique" que la ville veut se donner par rapport au lac. Le tissu urbain de Lausanne-ville s'arrête au nord de l'avenue de Rhodanie et ne "construit" pas le bord du lac. Il est donc nécessaire de le confirmer en lui donnant un certain caractère. Certes, d'autres solutions que les balises auraient pu être proposées. La commission estime que les balises créent par leur ordonnance une limite en rapport avec les mâts des voiliers avec lesquels elles ont tendance à se confondre. Toutefois, eu égard au contexte général, elle n'y attribue de loin pas l'importance spatiale que les auteurs du projet espèrent obtenir.
En revanche elles ne vont en aucun cas défigurer le paysage et, tout en jouant leur rôle de marquage symbolique, devraient améliorer la cohérence de cette place.
La commission reste plus réservée quant à l'impact des 7 balises projetées sur le secteur de "la Sagrave". Elle n'est pas entièrement convaincue qu'elles joueraient le rôle de cohérence recherchée, à cause d'un emplacement discutable derrière des hangars et des dépôts de matériaux volumineux et sans qu'aucune prolongation ne soit proposée jusqu'aux bains de Bellerive."
L'occasion a été donnée aux parties de se prononcer sur cet avis.
Considérant en droit :
Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation a été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, a clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la Commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256) en exigeant cependant que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Tel est le cas du Mouvement pour la défense de Lausanne (arrêt TA, AC 91/239 du 29 juillet 1993).
a) Le projet contesté a fait l'objet d'une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985. Selon cette disposition, l'enquête complémentaire ne peut intervenir qu'entre la délivrance du permis de construire et celle du permis d'habiter ou d'exploiter, mais au plus tard, dans les quatre ans suivant l'enquête principale (al. 1). Elle ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours (al. 2). Conformément au principe applicable aux permis d'implantation (art. 119 LATC) les éléments du permis de construire qui ne sont pas modifiés par enquête complémentaire sont entrés en force et ne peuvent plus être remis en cause à l'occasion de l'enquête complémentaire (voir ATF 101 Ia p. 215, consid. 3).
b) Le dossier de l'enquête publique principale ouverte du 15 mai au 4 juin 1992 concerne l'aménagement de l'ensemble de la place de la Navigation et porte notamment sur le principe de l'implantation de vingt-neuf balises dont quatorze sont situées sur les parcelles 9890 et 9100 le long du quai des Savoyards. Les plans mis à l'enquête sont établis à l'échelle 1 : 200; ils signalent schématiquement la présence des balises tout en désignant avec précision leur lieu d'implantation. Mais le dossier de l'enquête principale n'était donc pas suffisamment complet pour que l'autorité et les tiers concernés puissent apprécier la forme et la dimension des balises, en particulier leur impact sur le paysage, ce que la municipalité a d'ailleurs implicitement admis en faisant élaborer une maquette en grandeur nature qu'elle a présentée aux parties intéressées lors de la séance du 3 février 1993. En revanche, les questions relatives à la conformité de l'implantation des balises à la destination de la zone étaient clairement posées par le dossier mis à l'enquête publique; les tiers intéressés étaient donc en mesure de se déterminer sur ce point, le cas échéant de formuler une opposition, voire un recours s'ils entendaient contester le principe de la conformité de l'ouvrage avec les règles de la zone de l'ordre contigu. La décision de la Municipalité de Lausanne du 2 octobre 1992 accordant le permis de construire à la suite de l'enquête principale a donc force de chose jugée sur cette question, et elle ne peut faire l'objet d'un réexamen par le Tribunal administratif.
b) En droit vaudois, les mesures spécifiques de protection du patrimoine bâti découlent principalement de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et de son règlement d'application du 22 mars 1989 (RPNMS); elles peuvent avoir un caractère ponctuel (mise à l'inventaire ou classement d'un bâtiment, selon les art. 31 ss RPNMS) ou sectoriel (mise à l'inventaire ou classement d'un ensemble bâti, selon les art. 26 et 27 RPNMS). La protection et la mise en valeur du patrimoine bâti peuvent également être assurées par un plan d'affectation cantonal pour la protection des localités et des ensembles méritant protection (art. 45 al. 2 lit. c LATC) et par les plans d'affectation communaux (art. 47 lit. b LATC). Dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire, les mesures de protection résultent aussi de l'art. 86 LATC, qui vise non seulement la protection d'objets isolés de grande valeur mais également la protection d'ensembles (ATF 101 Ia 213, consid. 6 a). Les autorités communales et cantonales ont l'obligation de prendre les mesures appropriées pour protéger les paysages, la qualité aux sites construits dignes d'être sauvegardés en élaborant leur plan directeur ou d'affectation et lors de l'octroi du permis de construire (art. 28 RPNMS); cette tâche découle directement de l'art. 17 al. 1 lit. a et c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) qui oblige les cantons et les communes à prévoir les mesures de protection nécessaires pour les cours d'eau, les lacs et leurs rives ainsi que pour les localités typiques des lieux historiques et des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 260 consid. 1a). Les bords de lacs font d'ailleurs partie des paysages à préserver au sens de l'art. 3 al. 2 lit. c LAT.
c) La place de la Navigation avec le port de plaisance qui se trouve dans son prolongement constitue un des lieux de détente privilégiés de la population lausannoise, qui exige une attention toute particulière quant à la qualité de son aménagement. Aucun plan d'affectation n'a été élaboré pour l'aménagement de cette place, qui ne fait l'objet d'aucune mesure de protection spéciale prévue par la LPNMS. C'est donc uniquement sur la base de l'art. 86 LATC que le tribunal doit apprécier l'intégration des ouvrages projetés dans le site.
aa) Selon cette disposition, la municipalité doit veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle doit en outre refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturel (al. 2). La jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé qu'une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6). Les autorités locales conservent dans l'application de l'art. 86 LATC un large pouvoir d'appréciation et le tribunal s'impose une certaine retenue dans l'examen de ce grief (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d).
bb) En l'espèce, le tribunal a estimé qu'il n'était pas en mesure de procéder à un tel examen pour les motifs suivants : les balises projetées sont des éléments de construction totalement atypiques et il n'existe aucune référence permettant d'apprécier leur impact sur le paysage et l'environnement construit. En outre, la municipalité n'a pas organisé un concours d'architecture pour l'aménagement de la place de la Navigation en particulier pour la construction des balises alors qu'une telle mesure peut constituer l'une des garanties de qualité d'un projet urbanistique; l'autorité communale n'a pas non plus fait procéder à l'étude de variantes s'écartant du concept de balises en pilier de 12 mètres de haut et elle n'a donc pas été en mesure d'opérer un véritable choix entre les différentes possibilités qui permettent de remplir la fonction assignée à ces ouvrages. Les photomontages produits ainsi que l'image de synthèse réalisés par ordinateur, même s'ils donnent une idée de l'aspect que présentera la place aménagée avec les balises, ne permet pas d'apprécier l'effet de cet aménagement sur le piéton, confronté à l'alignement de colonnes massives en béton armé, d'une hauteur de 12 mètres et sur une longueur de 400 mètres environ. Cette situation a donc amené le tribunal à requérir l'avis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture en application de l'art. 16 LATC. Dans son avis du 4 avril 1995, la commission relève que la place de la Navigation présente le caractère d'une place urbaine bordée au nord par un front d'immeubles disparates et au sud par des éléments verticaux tels que les voiliers, puis par une digue massive très présente en avant plan de la vue qui se dégage sur le lac et les montagnes; elle estime que l'implantation des balises au sud de la place de la Navigation est nécessaire pour confirmer le caractère urbain de la place même si d'autres solutions architecturales auraient pu être proposées. Selon la commission les balises créeraient une limite en rapport avec les mâts des voiliers, avec lesquels elles auraient tendance à se confondre. La commission estime que ces balises ne vont "en aucun cas défigurer le paysage" en assurant un rôle de "marquage symbolique" qui devrait améliorer la cohérence de la place. Elle est cependant plus réservée en ce qui concerne l'impact des sept balises sur le secteur de la Sagrave et met en doute la cohérence du rôle recherché par l'implantation des balises derrière les hangars et dépôts de matériaux volumineux de la Sagrave.
cc) L'avis de la Commission cantonale consultative d'architecture et d'urbanisme qui est chargée par la loi de donner son avis sur les questions d'architecture notamment (art. 16 al. 1 LATC) constitue ainsi un élément d'appréciation nouveau; il permet au tribunal d'admettre que la décision communale autorisant la construction des balises le long du quai des Savoyards n'est en principe pas de nature à compromettre le site constitué par la place de la Navigation et qu'elle ne heurte pas les exigences de l'art. 86 al. 2 LATC. S'agissant de la construction des sept balises le long des installations de la Sagrave (sur un territoire qui est classé en zone de villas) la justification urbanistique du projet est plus douteuse; les balises perdent en effet à cet emplacement leur fonction de délimiter une place à caractère urbain et leur rôle se limite essentiellement à séparer un parking d'une installation à caractère industriel. Cependant, l'environnement industriel du secteur (grues, dépôt de sable) ne permet pas d'affirmer que la construction de ces balises serait de nature à compromettre le site. L'association recourante ne semble d'ailleurs pas contester la construction de ces sept balises. Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que la décision attaquée n'est pas contraire à l'art. 86 LATC et qu'elle peut être maintenue.
d) Le tribunal relève encore que la municipalité a eu la prudence de procéder à un montage d'une maquette en dimensions réelles des premières balises autorisées en 1992; elle a pu se rendre compte à cette occasion que l'idée originale de l'architecte, quant au concept et à la forme des balises, était décevante; c'est ainsi qu'elle a exigé une étude complémentaire pour trouver une nouvelle forme de la balise. Ainsi, même si la municipalité dispose d'un permis de construire en force, elle conserve la liberté de procéder à la pose d'une ou de plusieurs maquettes grandeur nature pour vérifier l'impression que peut donner un tel ouvrage au piéton; un tel essai paraît d'autant plus opportun que l'aménagement projeté, inédit et important par ses dimensions et sa situation, marquerait l'urbanisme de la ville pour plusieurs décennies sur une des places les plus fréquentées et prisées par la population.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 12 novembre 1993 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 9 janvier 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint