canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 18 novembre 1993
sur le recours formé par l' ASSOCIATION "SAUVEZ L'AUBONNE" , p.a. Elisabeth Perrin-Vautier, à Aubonne,
contre
la décision finale sur étude d'impact rendue le 17 juin 1993 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après le département), constatant la conformité du projet de modernisation des installations de la Société électrique des forces de l'Aubonne à la législation sur l'environnement, accordant diverses autorisations à cet effet et proposant au Conseil d'Etat de délivrer la concession sollicitée par cette entreprise, moyennant le respect de diverses charges et conditions.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Etienne Poltier, juge
Arnold Chauvy, assesseur
Gilbert Matthey, assesseur
Greffier :
constate en fait :
A. La Société électrique des forces de l'Aubonne (ci-après: SEFA) est au bénéfice de la concession 6 délivrée par le Conseil d'Etat le 24 août 1954; celle-ci lui permet de faire usage des eaux de l'Aubonne à des fins de production d'énergie électrique. Les installations existantes comportent tout d'abord un barrage, sis au lieu-dit "La Vaux" à la cote 558, la rivière de l'Aubonne formant à cet endroit la frontière entre les communes de St-Livres et de Montherod. La conduite forcée existante relie ce barrage à l'usine actuelle, sise à la cote 463, sur le territoire de la Commune d'Aubonne, au lieu-dit "Plan Dessous". Le débit d'équipement s'élève à 3,5 m3 par seconde.
La concession Aubonne 6 vient à échéance le 31 décembre 1994.
B. Dès 1988, la SEFA a entrepris diverses démarches en vue du renouvellement de la concession précitée. Compte tenu de la vétusté des installations, notamment de celle de l'usine de "Plan Dessous", elle a envisagé la création d'une nouvelle usine, dans un autre site, sis plus en aval, impliquant une meilleure rentabilité de ces ouvrages.
L'entreprise précitée a donc mis à l'enquête, du 25 juillet au 22 septembre 1989, un dossier dans ce sens, avec un rapport d'impact. Ce projet comporte la création d'une nouvelle usine au lieu-dit "Petite Vaux", sis à la cote 421, sur le territoire de la Commune de Lavigny. En outre, une nouvelle conduite forcée devrait être réalisée, comportant une chambre d'équilibre, puis une galerie enrochée, sous la ville d'Aubonne. Le débit d'équipement serait de 10 m3 par seconde.
Cette enquête a suscité huit oppositions, dont une collective, ainsi que trois remarques.
C. A la suite de cette enquête et de la circulation du dossier auprès des services fédéraux et cantonaux, le maître de l'ouvrage a complété celui-ci par des rapports d'impact complémentaires. Un dossier de défrichement a en outre été établi et soumis à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après: OFEFP).
D. Le 19 décembre 1991, l'OFEFP a transmis un préavis - qui lie cette autorité au sens de l'art. 21 al. 3 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement - au département, favorable à la demande de défrichement; simultanément, l'office précité a présenté une évaluation favorable au projet sur le plan de la compatibilité de celui-ci avec la législation sur l'environnement.
E. Par décision du 12 mai 1993, le conseil communal de Lavigny a adopté le plan partiel d'affectation "La Vaux - La Vosette", qui affecte en zone artisanale II les terrains nécessaires à la construction de la nouvelle usine; le règlement relatif à ce plan précise d'ailleurs que la zone artisanale II est destinée à l'usine hydro-électrique de la SEFA. Ce plan n'a toutefois pas encore été approuvé par le Conseil d'Etat.
F. Le 17 juin 1993, le département, dans un document de synthèse intitulé "Décision finale", a constaté la conformité du projet avec la législation sur la protection de l'environnement, délivré diverses autorisations spéciales et enfin proposé, après avoir levé les oppositions, au Conseil d'Etat de délivrer la concession sollicitée par la SEFA. Ce document indique qu'il a notamment été distribué à M. Daxelhofer, en tant que premier signataire d'une opposition collective, ce sous pli recommandé avec accusé de réception (opposition désignée comme émanant du "Groupement des Aubonnois").
G. Le 24 avril 1993 s'est constituée l'Association "Sauvez l'Aubonne". A teneur de l'art. 2 des statuts, ses buts sont les suivants:
"Informer le public sur les conséquences écologiques et les atteintes au patrimoine naturel de la rivière Aubonne, suite à la mise en exploitation éventuelle de la nouvelle usine hydro-électrique mise à l'enquête par la SEFA.
Le cas échéant, lancer un référendum populaire et une campagne de récolte de signatures pour que le projet soit soumis au verdict du citoyen en vertu de l'art. 3 3ème al. de la loi du 5.9.1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public.
Participer, de manière générale à toutes activités liées à la sauvegarde de l'Aubonne et de son paysage."
Au demeurant, il résulte du procès-verbal de la séance de comité dedite association du 25 septembre 1993, que l'association a pris le relais du "Groupement des Aubonnois", qui avait déposé lors de l'enquête de 1989 une opposition collective dotée de 300 signatures.
Par acte du 2 juillet 1993, le Comité référendaire "Sauvez l'Aubonne" a interjeté recours au Tribunal administratif contre la décision finale précitée. Cet acte, sommairement motivé, porte la signature du secrétaire du comité de l'Association "Sauvez l'Aubonne". Le comité précité a complété ses déterminations dans un envoi du 26 juillet 1993, auquel étaient annexés en outre les statuts de l'Association "Sauvez l'Aubonne" et la liste des membres du comité. Enfin, par lettre du 27 septembre 1993, l'organisme recourant a précisé que, malgré des formulations diverses, il fallait bien comprendre que l'on se trouvait en présence d'un seul groupement, issu du "Groupement des Aubonnois", celui-ci ne pouvant être que l'Association "Sauvez l'Aubonne". Au demeurant, il résulte également du procès-verbal de la séance de comité, produit avec ce dernier courrier, que le comité de l'association précitée a ratifié à l'unanimité le recours déposé le 2 juillet 1993.
Dans le cadre de l'instruction du recours, le département (par la voix aussi bien du Service des eaux et de la protection de l'environnement que par celle du Service de l'aménagement du territoire), tout comme la SEFA ont conclu à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
Considère en droit :
On doit tout d'abord admettre que seule l'Association "Sauvez l'Aubonne" est recourante, malgré le flou des désignations utilisées dans les écritures. C'est d'ailleurs la solution la plus favorable - sous réserve du considérant 3 ci-après - s'agissant de la question de la recevabilité du recours. En effet, en tant qu'il émanerait du Comité référendaire "Sauvez l'Aubonne", le recours devrait à l'évidence être déclaré irrecevable. L'autorit¿de céans a jugé à cet égard que les recours émanant de groupements non dotés de la personnalité juridique et réunissant un cercle de personnes indéterminé n'étaient pas recevables; le pourvoi, dans une telle hypothèse, devrait en effet être considéré comme formé par les personnes physiques membres du groupement, alors même que la détermination de l'identité de ces personnes ne serait pas possible avec sûreté (sur ce point, v. TA, arrêt du 15 avril 1993, AC 92/172; v. déjà RDAF 1978, 253, spéc. consid. d). En l'espèce, le comité précité n'a assurément pas la personnalité juridique, ce qui exclut la recevabilité d'un recours déposé en son nom; on admettra dès lors que le Comité référendaire "Sauvez l'Aubonne" a agi comme organe de l'association.
La décision attaquée comportait l'indication de la voie et du délai de recours au Tribunal administratif conformément à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA). Datée du 17 juin 1993, elle a été communiquée le 21 juin 1993 sous pli recommandé à Jean-Pierre Daxelhofer, premier signataire de l'opposition collective émanant du "Groupement des Aubonnois" et lui est parvenue le lendemain; elle a également été mise à l'enquête publique auprès de la Préfecture d'Aubonne du 22 juin au 2 juillet 1993, soit pendant dix jours.
a) Jean-Pierre Daxelhofer se trouve être le président de l'association recourante, de sorte que la notification de la décision qui a été adressée au premier a fait courir le délai de recours pour la seconde. Le délai de recours venait ainsi à échéance le 2 juillet 1993; déposé ce jour-là, le recours de l'Association "Sauvez l'Aubonne" est ainsi recevable.
A supposer qu'il ait été tardif, on aurait cependant pu hésiter à retenir que le délai de recours était venu à échéance pour la recourante, avant même que la publication
b) Le département, comme la SEFA font valoir un autre élément qui conduirait également, selon eux, à l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté. L'instruction a établi en effet que seul le secrétaire de l'association recourante, par ailleurs membre du comité de celle-ci, a signé l'acte de recours du 2 juillet 1993; cette signature serait toutefois insuffisante pour engager l'association et la ratification du 25 septembre 1993, largement postérieure à l'échéance du délai de recours, serait tardive pour ce motif et dès lors sans effet.
La solution suggérée par les parties intimées paraît extrêmement rigoureuse, au point qu'il est douteux qu'elle soit conforme au principe de la prohibition du formalisme excessif. On sait par exemple que le recours déposé par un avocat, au nom d'une personne physique ou morale, est recevable, quand bien même la procuration qui fonde ses pouvoirs serait établie postérieurement au délai de recours. De même, s'agissant de recours déposés par l'administrateur de communautés de propriétaires d'étages, la jurisprudence admet que leur recevabilité n'est pas douteuse quand bien même la ratification du pourvoi intervient après l'échéance du délai de recours, voire même beaucoup plus tardivement (v. par exemple TA, arrêts du 4 mai 1993, AC 92/023, et du 26 février 1993, AC 92/073).
Là encore, cependant, la question peut demeurer ouverte.
Indépendamment de la qualité pour agir d'une association dans son intérêt propre, qui se juge selon les critères ordinaires, une association peut bénéficier de cette faculté pour deux motifs.
a) En premier lieu, tel est le cas lorsque l'intérêt lésé est commun à la majorité, voire à un grand nombre des membres de l'association concernée; cependant, il faut encore que celle-ci ait pour but statutaire la défense des intérêts de ses membres et que ceux-ci, pris individuellement, aient eux-mêmes qualité pour recourir (ATF 114 Ia 452; 113 Ia 468; 104 Ib 307; 99 Ib 51, qui concerne le TCS; dans le même sens, CCRC, prononcé no 3526 du 16 mars 1979, Association des propriétaires du lit du canal du Greny, consid. A; sur ce point, v. aussi Pierre Moor, Droit administratif II 421). Cette solution, qui prévaut tant en matière de recours de droit administratif que de recours de droit public, doit également être retenue dans les causes où le droit vaudois serait exclusivement applicable.
Dans le cas d'espèce, la plupart des décisions regroupées dans la "décision finale" reposent sur le droit fédéral; tel est en particulier le cas de l'autorisation de prélèvement d'eau dans le cours de l'Aubonne, accordée sur la base de l'art. 29 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après LEaux), qui paraît constituer le principal objet contesté par la recourante. C'est donc l'art. 103 OJF qui régit ici la question de la qualité pour recourir des administrés, celle-ci étant donnée déjà en présence d'un intérêt digne de protection. Quoi qu'il en soit, l'association n'a guère fait valoir un intérêt digne de protection de la majorité de ses membres, dont bon nombre ne sont pas même domiciliés dans la région d'Aubonne; de surcroît, la réponse à cette question paraît superflue dans la mesure où l'association recourante n'a de toute façon pas pour but statutaire de défendre ses membres.
b) aa) En second lieu, les associations et autres organisations privées peuvent bénéficier dans certains cas de la qualité pour agir en invoquant, non pas leur intérêt propre ou celui de leurs membres, mais l'intérêt public. Il s'agit là d'une sorte de compétence déléguée (dans ce sens, Moor, op cit. p. 427), qui - en droit fédéral - est délimitée par la loi. Au demeurant, l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage pose des exigences quant à l'importance (celle-ci doit être nationale), ainsi qu'aux statuts de l'organisation privée qui peut bénéficier de cette faculté; en outre, celle-ci ne peut s'exercer que s'agissant d'objets déterminés (il doit s'agir d'une décision rendue dans l'accomplissement d'une tâche fédérale), seuls les moyens liés à la protection de la nature pouvant être soulevés (ATF 112 Ib 543). Le régime qui résulte d'autres dispositions du droit fédéral (art 55 LPE, par exemple) présente des caractéristiques similaires.
On ne s'arrêtera pas plus longuement sur ces points, dès lors qu'il n'est pas douteux que l'association recourante ne peut se prévaloir d'aucune règle du droit fédéral pour asseoir sa qualité pour agir.
Le droit vaudois comporte également une disposition légale spéciale de ce type à l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites ainsi qu'à l'art. 67 de la loi vaudoise sur la pêche, du 29 novembre 1978; mais ces dispositions ne sont guère applicables en l'espèce puisque la recourante ne peut pas se prévaloir d'une importance cantonale. Toutefois, on ne saurait en déduire d'emblée l'irrecevabilité du recours dans la mesure où la qualité pour agir des associations, dans l'intérêt public, a été reconnue très largement dans la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après: CCRC), puis du Tribunal administratif (v. RDAF 1993, 227 et réf. citées; v. aussi arrêt du 4 mai 1993, AC 92/076). Tel doit être le cas lorsque l'organisation privée à but idéal, possédant la personnalité juridique, invoque des moyens ressortissant essentiellement à l'intérêt public et que la défense des intérêts en cause constitue son but statutaire, spécifique et essentiel (RDAF 1978, 256 et réf. citées; arrêts du TA précités).
bb) Appliquée de manière rigoureuse, cette solution devrait sans doute conduire à admettre qu'une association ne peut fonder sa qualité pour agir en se prévalant simultanément d'un intérêt idéal, constituant son but statutaire spécifique, et de l'intérêt privé des ses membres dont elle aurait pour vocation d'assurer la défense; autrement dit, la qualité pour recourir d'une association ne pourrait se fonder que sur l'un des deux critères dégagés ci-dessus sous lettres a), puis b). On laissera cependant ce point indécis, tout en soulignant que la solution évoquée ci-dessus s'écarterait de la jurisprudence non motivée sur ce point de la CCRC (prononcé no 3526 cité sous lit. a ci-dessus et, moins clair à cet égard, RDAF 1972, 72; le prononcé no 4660 du 17 mai 1985, Robert Crot et crts c/Chardonne et Corseaux déjà cité n'examine pas, quant à lui, si la défense des intérêts des membres constitue un but statutaire suffisant pour justifier la qualité pour recourir d'une association).
La CCRC a aussi apporté quelques cautèles à cette ouverture très large de la voie du recours. Elle a en effet refusé d'admettre la qualité pour agir de groupements à caractère politique (RDAF 1978, 253 précité), ainsi qu'à une association, constituée à l'occasion de la mise à l'enquête du projet litigieux; elle a en effet considéré dans ce dernier cas que, sous le couvert de termes généraux, les buts visés tendaient en réalité à la défense d'intérêts particuliers v. aussi prononcé no 5180 du 10 février 1987, Jean Fonjallaz et crts c/Lausanne, qui a toutefois laissé la question ouverte s'agissant d'une association créée à une date proche de la mise à l'enquête). Au demeurant, ces arrêts s'inscrivent logiquement dans la jurisprudence résumée plus haut; celle-ci peut seulement trouver application si le but statutaire de l'association concernée, coïncidant avec l'intérêt public invoqué, constitue un objectif réel et essentiel de celle-ci. Dans la mesure où la faculté de recourir constitue une quasi-compétence, il n'est pas excessif d'exiger que l'organisation privée qui souhaite s'en prévaloir présente des garanties minimales de sérieux ou, à tout le moins, qu'elle ait fait la preuve d'une certaine stabilité, au contraire d'un groupement d'occasion (dans ce sens, v. TA, arrêt du 29 avril 1993, AC 92/300 qui admet la qualité pour agir de l'Association pour la sauvegarde du quartier des Gonelles et de la Pichette, à l'instar du prononcé 6849 du 7 mars 1991 de la CCRC, postérieur au prononcé no 4660 précité, qui l'écartait; l'art. 55 LPE exige que l'organisation concernée ait été créée depuis dix ans au moins). Compte tenu de la pratique très souple de la CCRC jusqu'ici (pour la casuistique, v. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 269 ss), il paraît judicieux de retenir que la qualité pour agir d'une association à but idéal est subordonnée à la condition que celle-ci ait été fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (le prononcé no 6849 de la CCRC paraît d'ailleurs aller dans ce sens). On relèvera encore que l'admission de la recevabilité de pourvois déposés par des organisations privées dès leur création reviendrait à autoriser par une voie détournée l'action populaire que tendent précisément à exclure les règles délimitant la qualité pour agir; autrement dit, à défaut d'un intérêt digne de protection, il suffirait aux personnes concernées de se constituer en association pour que leur soit ouverte la juridiction administrative. L'autorité de céans ne peut qu'exclure une telle solution, qui sort assurément du cadre tracé par la jurisprudence de la CCRC et approuvé par le législateur lors de l'adoption de la LJPA.
cc) En l'espèce, l'autorité de céans n'est pas en mesure de déterminer si les buts réels poursuivis par l'association tendent bien à la protection de l'Aubonne et des paysages avoisinants ou si celle-ci cherche à soutenir plutôt d'autres objectifs, tel que la pratique de divers sports en rivière (v. à ce propos ATF 98 I 120). Peu importe cependant: la qualité pour agir ne peut en effet qu'être déniée à la recourante, tant en application de la jurisprudence rappelée ci-dessus (notamment le prononcé no 4660) qu'au vu des considérants qui précèdent. C'est en vain en effet que la recourante soutient qu'elle existerait depuis 1989 déjà; seule est déterminante pour trancher la question de la qualité pour agir la date de l'acquisition de la personnalité morale et dès lors, s'agissant d'une association, celle de l'adoption et la teneur de ses statuts.
c) Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de Fr. 800.-- (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante.
III. La recourante versera en outre un montant de Fr. 800.-- (huit cents francs) à la SEFA, à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 18 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).