canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 4 février 1994
sur le recours interjeté par Hélène GLAUSER-PERRENOUD , à Lausanne, dont le conseil est l'avocat-stagiaire Cédric Bignens, à Genève,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports , du 11 juin 1993, ordonnant la démolition d'une remise et d'un couvert édifiés sans autorisation sur sa propriété, et la décision de la Municipalité de Duillier du 22 juin 1993 lui impartissant un délai au 31 août 1993 pour s'y conformer.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
P. Blondel, assesseur
P. Richard, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Hélène Glauser-Perrenoud est propriétaire du domaine agricole de Calèves, qui s'étend sur le territoire des Communes de Nyon et de Duillier. D'une surface de quelque 72 hectares, le domaine comprend notamment la parcelle no 190 du cadastre de la Commune de Duillier classée en zone agricole et viticole du plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 21 août 1992. Cette parcelle de 104'529 mètres carrés supporte en limite sud de propriété une habitation de 139 mètres carrés et une dépendance de forme irrégulière composée d'une remise de 20 mètres carrés environ et d'un couvert attenant de 27 mètres carrés.
Le bâtiment principal, communément appelé maison du vigneron, était occupé par un valet de ferme et sa famille jusqu'en 1988, date à laquelle ces derniers ont quitté les lieux non sans avoir partiellement démoli le couvert.
B. Agissant par l'intermédiaire de son fils Georges-André, Hélène Glauser-Perrenoud a soumis, le 22 juin 1990, à l'approbation préalable du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) un projet de transformation de la maison du vigneron accompagné d'un jeu de plans et de photographies du bâtiment existant, ainsi que des plans du bâtiment après transformation. Il était notamment prévu de démolir l'appentis accolé au bâtiment principal en façade ouest pour le remplacer par une terrasse et de réaliser un jardin d'hiver de 40 mètres carrés en façade sud. Le projet ne prévoyait aucun aménagement du couvert et de la remise indiqués en traitillé sur le plan de situation joint au dossier.
Après diverses modifications non litigieuses en l'espèce, le département a rendu un préavis favorable le 14 août 1990. Soumis à l'enquête publique du 21 septembre au 11 octobre 1990, le projet modifié n'a pas suscité d'opposition et le département a délivré l'autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir le 25 octobre 1990. La Municipalité de Duillier a pour sa part octroyé le permis de construire le 6 novembre 1990 et l'a prolongé pour une durée d'un an. Les travaux ont débuté au printemps 1992 et se sont achevés au mois de mars 1993.
C. Ayant constaté que l'annexe située au nord du bâtiment principal avait fait l'objet d'importants travaux qui n'étaient pas couverts par le permis de construire délivré le 6 novembre 1990, le département a informé le 9 mars 1993 la Municipalité de Duillier du fait qu'elle subordonnait une éventuelle décision de remise en état à une visite des lieux et à de plus amples informations de la propriétaire et de son mandataire.
D. Donnant suite à la séance tenue le 21 avril 1993, Georges-André Glauser a produit le 3 mai 1993 un jeu de cinq photographies de la maison et de l'annexe prises peu avant le début des travaux, un extrait non daté du registre foncier où l'annexe ne figure plus que sous le terme "en ruines", deux plans de situation non datés indiquant la remise et le couvert, le plus ancien en trait continu, le plus récent en traitillé, un relevé de l'état existant de l'annexe avant les travaux et un plan d'exécution de la construction actuelle établis le 7 septembre 1992.
Dans la lettre d'accompagnement, Georges-André Glauser reconnaissait son tort de ne pas avoir soumis les travaux exécutés sur l'annexe à l'approbation préalable de l'autorité, déclarant avoir "assimilé ces travaux à ceux des dépendances autorisées, avec ou sans permis, entre les limites de propriété et des constructions et supputé que si l'on avait admis le principe de la transformation de dépendances rurales comprenant habitation et annexes, en villa pour citadin (amateur de campagne) il allait presque de soi qu'un couvert à voitures et un local pour outils de jardin étaient indispensables sinon imposés".
E. La Municipalité de Duillier a transmis cette lettre et ses annexes au département qui s'est déterminé le 11 juin 1993 en ces termes :
"Votre courrier du 11 mai 1993 et le dossier annexé nous sont bien parvenus.
Force est de constater que Mme Glauser propriétaire et son mandataire ont procédé à d'importants travaux, consistant en une démolition totale des annexes à la maison d'habitation, en ruine et non cadastrées (étable et un garage préfabriqué), pour reconstruire un abri pour deux voitures et un petit bâtiment dont l'affectation n'est pas encore définie, mais qui pourrait être habitable.
M. Glauser ne peut prétendre de bonne foi ignorer les règles matérielles et formelles applicables à tous travaux de construction, ce d'autant plus qu'il avait été spécialement rendu attentif lors de la mise à l'enquête des travaux de transformation de la maison d'habitation aux règles particulièrement strictes concernant la zone agricole (art. 103 ss LATC concernant le permis de construire; art. 120 et ss LATC relatifs à l'autorisation spéciale cantonale; art. 16 LAT, 52 et 81 LATC, 83 RATC concernant les conditions matérielles relatives aux possibilités de construire dans la zone agricole).
Partant, en application de l'art. 130 al. 1 LATC, nous dénonçons, par envoi d'une copie de la présente à la Préfecture du district de Nyon, Mme H. Glauser et M. G.-A. Glauser.
De surcroît, en application de l'art. 105 al. 1 LATC, il appartient à votre Municipalité d'ordonner, dans un délai raisonnable, la suppression des aménagements illicites et la restitution du terrain dans son état initial.
(...)"
F. Par pli recommandé du 22 juin 1993, la Municipalité de Duillier a communiqué à Hélène Glauser-Perrenoud la décision du département et lui a imparti un délai au 31 août 1993 pour s'y conformer.
G. Agissant par l'intermédiaire de son fils Georges-André, Hélène Glauser a recouru le 28 juin 1993 contre cette décision en concluant à son annulation. Les moyens qu'elle invoque seront repris plus loin dans la mesure utile. Elle a également produit plusieurs pièces, dont en particulier un procès-verbal de radiation établi le 9 mars 1973 par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie concernant la dépendance rurale no 160 et les procès-verbaux des séances de chantier tenues les 15 et 22 septembre 1992 précisant les travaux effectués sur la remise.
La Municipalité de Duillier et le département se sont déterminés les 20 et 29 juillet 1993 en concluant, la première avec dépens, au rejet du recours.
H. Le Tribunal administratif a tenu audience le 23 septembre 1993 à Duillier en présence de Georges-André Glauser, assisté de l'avocat-stagiaire Cédric Bignens, consulté entre-temps, qui représentait la recourante. Il a également entendu les représentants de la Municipalité de Duillier et du département et procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés.
Considère en droit :
a) A teneur de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), l'octroi d'une autorisation de construire est subordonné à la condition que la construction soit conforme à l'affectation de la zone.
La parcelle litigieuse est classée dans la zone agricole et viticole du plan des zones communal, que le droit fédéral définit comme celle comprenant les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture (art. 16 LAT). Seules y sont admises les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol, à la condition qu'elles soient adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation agricole (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, 115 Ib 297 consid. 2a, 114 Ib 133/134 consid. 3). Les art. 52 LATC, sur le plan cantonal, et 33 RPE, sur le plan communal, reprennent en substance ces exigences, cette dernière disposition autorisant l'habitation pour l'exploitant, sa famille et son personnel pour autant qu'elle forme un tout architectural avec les bâtiments voisins de l'exploitation, notamment pour ce qui concerne les matériaux, les teintes et la conception architecturale.
En l'occurrence, les constructions litigieuses sont des dépendances d'un bâtiment principal voué à l'habitation de tiers dont l'activité professionnelle est sans rapport direct ou indirect avec l'exploitation du domaine agricole de Calèves; elles n'ont donc en principe pas leur place dans la zone agricole et ne peuvent être autorisées qu'aux conditions restrictives posées par le droit fédéral à l'art. 24 LAT (voir en ce sens Tribunal administratif, arrêt AC 92/026, du 2 octobre 1992 confirmé sur recours par le Tribunal fédéral). Les parties n'en disconviennent d'ailleurs pas.
b) Selon l'art. 24 al. 2 LAT, le droit cantonal peut autoriser la rénovation, la transformation partielle ou la reconstruction d'ouvrages existants pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Se fondant sur cette disposition, le législateur vaudois a adopté l'art. 81 al. 4 LATC, concernant la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction. Ces notions, qui marquent la distinction entre les al. 1 et 2 de l'art. 24 LAT, relèvent du droit fédéral (ATF 115 Ib 482; 112 Ib 95/96 = JT 1988 I 444 et les références), l'art. 81 al. 4 LATC étant par ailleurs matériellement semblable à l'art. 24 al. 2 LAT.
Une transformation partielle peut consister aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure qu'en un changement d'affectation, pour autant que la modification apportée à l'ouvrage soit mineure et qu'elle respecte son identité (ATF 118 Ib 499 consid. 3a et les arrêts cités). Les travaux ne doivent en outre pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 317 consid. 3a). Quant à la reconstruction, elle suppose le remplacement au même endroit d'un bâtiment détruit ou démoli par un édifice qui lui correspond par ses dimensions et son affectation; elle peut comprendre une modification de l'état antérieur, pour autant qu'elle soit partielle et respecte l'identité du bâtiment dans ses particularités essentielles (ATF non publié en la cause Ch. Collet c. CCRC; RDAF 1986, 114; ATF 113 Ib 317 consid. 3a = JT 1989 I 457). Avant la destruction ou la démolition de l'ouvrage, celui-ci doit en outre être encore utilisable conformément à son affectation. La reconstruction de bâtiments inutilisables, prêts à s'écouler ou en ruine, doit s'effectuer aux conditions fixées à l'art. 24 al. 1 LAT (DFJP/OFAT, op. cit., note 44 ad art. 24 LAT; RDAF 1988, p. 388; ATF non publié du 26 septembre 1991 en la cause canton de Vaud c/Vevey et Corsier-sur-Vevey; SJ 1991, p. 515). Enfin, l'intention de reconstruire le bâtiment doit avoir subsisté sans interruption depuis sa démolition ou sa destruction (DFJP/OFAT, op. cit., ibidem). S'il y a entre la démolition de l'ancien bâtiment et la reconstruction un important laps de temps, la protection spéciale des droits du propriétaire ne se justifie pas (ATF 107 Ib 40, JT 1983 I 560).
b) Dans le cas particulier, la remise litigieuse remplace une ancienne construction qui a été entièrement démolie en septembre 1992. Les travaux effectués sur l'ancienne remise ne sauraient dès lors être qualifiés de rénovation ou de transformation partielle. Reste à déterminer si l'on est en présence d'une reconstruction qui réunit les conditions de l'art. 24 al. 2 LAT ou au contraire d'une construction nouvelle soumise aux exigences plus strictes de l'art. 24 al. 1 LAT.
La construction litigieuse occupe une surface d'environ 18 mètres carrés à l'emplacement de l'ancienne remise. Elle reprend dans sa conception et dans le traitement des façades, les caractéristiques de l'ancienne remise, notamment au niveau des ouvertures. Son volume est en revanche légèrement supérieur en raison d'une surhauteur de quelque 70 centimètres de la toiture que la recourante justifie par un souci d'esthétique et d'harmonie avec la pente du toit du bâtiment principal. Cette augmentation de volume ne modifie toutefois pas l'identité du bâtiment dans ses éléments essentiels et reste dans le cadre du léger agrandissement qui peut accompagner la reconstruction au sens de la jurisprudence rendue en application de l'art. 24 al. 2 LAT (RDAF 1986, 114; ATF 113 Ib 314). Le département soutient que la remise était en ruine au moment de sa démolition. A cet égard, bien plus que la situation cadastrale de la construction, c'est la situation objective de celle-ci au moment de sa démolition qui est déterminante. Or, les photographies de l'ancienne remise prises peu avant sa suppression ne permettent pas de conclure que le bâtiment était en état de ruine ou inutilisable comme le soutient le département. La recourante a d'ailleurs précisé, sans être contredite, que la remise avait été utilisée durant les travaux de transformation de la maison du vigneron pour entreposer le matériel de chantier. Le doute qui subsiste sur ce point doit profiter à la recourante qui a collaboré dans la mesure que l'on pouvait attendre d'elle à l'administration de la preuve.
Pour être admise, la reconstruction suppose que l'affectation du bâtiment reconstruit soit identique à celle du bâtiment qu'il remplace. A cet égard, le département paraît redouter que la remise, utilisée pour l'entreposage des outils et meubles de jardin du locataire, ne soit affectée à l'habitation. Ces craintes ne sont toutefois pas fondées. Si la remise dispose d'un accès aisé et d'un ensoleillement naturel suffisant pour y permettre un séjour prolongé, l'absence d'isolation et de chauffage condamne en revanche toute habitation ou activité professionnelle régulière durant la mauvaise saison. On peut relever qu'en cas d'affectation ultérieure de la remise à l'habitation, l'autorité municipale et, à son défaut, le département seraient en droit d'intervenir pour exiger le rétablissement d'une situation conforme au droit (art. 105 LATC). Enfin, aucun intérêt public prépondérant tiré des principes généraux de l'aménagement du territoire définis aux art. 1er et 3 LAT ne s'opposerait à la reconstruction de la remise, celle-ci s'accordant, par sa forme et les matériaux utilisés, avec la maison d'habitation dont elle est l'accessoire. Cela étant, la remise peut être mise au bénéfice d'une dérogation fondée sur l'art. 24 al. 2 LAT, ce qui entraîne l'admission du recours sur ce point.
Bien que non formellement dirigé contre elle, le pourvoi doit être compris comme s'étendant matériellement à la décision du département du 11 juin 1993. Cette dernière sera donc réformée en ce sens que la remise édifiée sur la parcelle no 190 peut subsister; le département est en outre invité à délivrer l'autorisation requise à forme des art. 24 LAT, 81 et 120 let. a LATC et d'en assurer la publication conformément à l'art. 25 al. 2 OAT. La recourante transmettra à la Municipalité de Duillier les plans d'exécution de la remise nécessaires à la délivrance du permis de construire.
La recourante considère le couvert comme un agrandissement partiel de la maison du vigneron qui devrait être autorisé sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT. Elle ne saurait toutefois être suivie sur ce point. Si, en règle générale, la construction d'un garage ou d'une annexe attenant à une maison d'habitation répond à la notion d'agrandissement partiel (DFJP/OFAT, op. cit., note 37 ad art. 24 LAT; contra, RDAF 1986, 209 et prononcé CCRC no 6719, du 8 octobre 1990), la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment existant en dérogation au régime de la zone ne peut plus être utilisée dès l'instant où le total des transformations successives autorisées antérieurement atteint le maximum de ce qui est admissible selon les critères de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 224 consid. 4, JT 1989 I 461 et arrêts cités; DFJP/OFAT, op. cit., note 35 ad art. 24 LAT; Tribunal administratif, arrêt AC 92/026 précité et les références citées). Or précisément, la recourante a pu, au bénéfice de l'autorisation de construire du 6 novembre 1990 fondée sur l'art. 24 al. 2 LAT, transformer la maison d'habitation précédemment occupée par le valet de ferme et en augmenter sensiblement la surface bâtie par l'adjonction d'un jardin d'hiver de quarante mètres carrés en façade sud. La réalisation du couvert permettrait d'augmenter la surface bâtie de quelque 30 mètres carrés supplémentaire, ce qui, ajouté à la surface du jardin d'hiver, excèderait ce que la jurisprudence admet au titre de transformation partielle (ATF 107 Ib 241; ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 444, s'agissant de l'agrandissement d'environ un tiers d'un restaurant et d'une maison de vacances). A cela s'ajoute le fait que les travaux autorisés par le département se sont accompagnés d'un changement d'affectation puisque la maison d'habitation qui servait à loger un membre du personnel de l'exploitation est aujourd'hui vouée à l'habitation d'un tiers qui n'a aucun lien direct ou indirect avec l'agriculture. Or, un tel changement d'affectation ne doit pas avoir pour conséquence de favoriser la construction ultérieure d'un nouveau bâtiment en dehors du volume existant qui tendrait à satisfaire des besoins provoqués par le changement d'affectation de l'immeuble (voir en ce sens JAB 1990, p. 466; RJN 1990, p. 158 consid. 2c et 162). Pris dans leur ensemble, les travaux exécutés ont donc épuisé la mesure autorisée par les art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC.
Vu ce qui précède, le couvert incriminé apparaît comme une construction nouvelle, dont l'admissibilité hors des zones à bâtir doit être examinée sous l'angle exclusif de l'art. 24 al. 1 LAT. Or, pour qu'une autorisation exceptionnelle puisse être accordée sur la base de cette disposition, il faut que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Une construction est imposée par sa destination lorsque des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, 115 Ib 299 et les arrêts cités) ou lorsqu'elle ne peut être édifiée dans la zone à bâtir (ATF 112 Ib 50). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce. La recourante n'invoque aucune contrainte objective d'ordre technique ou topographique qui justifierait la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu. Son désir de disposer d'une telle installation à proximité de la maison d'habitation est un critère de nature subjective qui ne peut être pris en considération dans le cadre des dispositions applicables en la matière (RJN 1990, p. 157 consid. 2b). Les conditions posées à l'art. 24 al. 1 LAT étant cumulatives, la question de savoir si le couvert heurterait ou non un intérêt prépondérant peut demeurer indécise (ATF 113 Ib 313). La dérogation nécessaire ne peut donc pas être accordée en application de l'art. 24 al. 1 LAT. Se pose dès lors la question de la démolition du couvert.
a) Dans le cas particulier, Georges-André Glauser a réalisé le couvert litigieux sans en avoir requis l'autorisation préalable du département et de la municipalité. En sa qualité d'architecte, il ne pouvait ignorer la nécessité d'une telle autorisation. Cette conclusion s'impose d'autant plus qu'il avait suivi cette procédure pour les travaux de transformation entrepris sur la maison d'habitation. La recourante doit encourir les conséquences de la négligence de son mandataire. L'importance du bien juridiquement protégé par la loi exclut en effet en droit public que le propriétaire d'un ouvrage non réglementaire puisse invoquer les manquements d'un mandataire pour contraindre l'autorité à tolérer un état contraire au droit (RDAF 1992, p. 480).
b) Le fait que la recourante ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne la prive toutefois pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité. Il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564). D'autre part, les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (ATF 115 Ib 148, JT 1991 I 450; ATF 114 Ib 320; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT). Le couvert litigieux, qui n'est nullement une construction négligeable en raison de son volume, apparaît comme une violation caractérisée de ces règles. Dès lors, l'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur, lié au maintien de l'affectation de la zone et au risque de précédent, l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante à pouvoir mettre à disposition d'un locataire un couvert à voitures dont la présence hors des zones à bâtir n'est pas autorisée. De plus, le couvert peut être démonté sans difficulté particulière et les matériaux qui le composent sont susceptibles d'être récupérés et revendus, le cas échéant. Dans ces conditions, l'ordre de démolition doit être confirmé en ce qui concerne le couvert à voitures, dont la suppression ne pourra qu'améliorer l'esthétique des lieux étant donné l'impression massive qu'il contribuait à donner à l'ensemble bâti pour l'observateur arrivant depuis le nord.
c) La décision municipale attaquée impartissait à la recourante un délai au 31 août 1993 pour démolir le couvert et remettre les lieux en état. Cette exigence n'a pu être satisfaite en raison de l'effet suspensif accordé au présent recours. Cela étant, il y a lieu d'impartir à Hélène Glauser-Perrenoud un nouveau délai au 15 avril 1994 pour s'exécuter.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 11 juin 1993 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est réformée en ce sens que la remise édifiée sur la parcelle no 190 du cadastre de la Commune de Duillier peut subsister, le département étant invité à délivrer l'autorisation requise hors des zones à bâtir. La décision du département est maintenue pour le surplus.
III. Un délai au 15 avril 1994 est imparti à la recourante Hélène Glauser-Perrenoud pour démolir le couvert édifié sur la parcelle no 190 du cadastre de la Commune de Duillier, à défaut de quoi elle sera passible des peines d'arrêt ou d'amende prévues par l'art. 292 CPS.
IV. Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante Hélène Glauser-Perrenoud.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 4 février 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)