canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 28 janvier 1994
sur le recours interjeté par Liliane MILLER , dont le conseil est l'avocat Philippe Rossy, à Lausanne,
contre
l'acte de la Municipalité de Renens , du 26 mars 1993, confirmant un ordre de remise des lieux en état, sous la menace d'une exécution par substitution.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
P. Blondel, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait :
A. Liliane Miller ainsi que l'architecte Nicolas Tardin sont copropriétaires de la parcelle no 57 du cadastre de Renens; sis au chemin du Carroz 4, ce bien-fonds supporte plusieurs bâtiments, soumis au régime de la propriété par étages. Les lieux sont compris dans le périmètre du plan d'extension partiel P 28 "Carroz-Village", légalisé le 19 octobre 1983; l'art. 19 du règlement lié à ce plan dispose que les bâtiments existants teintés - comme en l'espèce - en violet sur le plan peuvent être entretenus, modernisés et transformés à la condition que leur gabarit ne soit pas modifié.
B. Le 23 janvier 1991, la municipalité a écrit à Liliane Miller - avec copie à l'architecte Tardin - qu'elle avait constaté que des travaux avaient débuté sans avoir été autorisés; invoquant une violation de l'art. 19 précité, elle exigeait un rétablissement des lieux en l'état antérieur. Cette communication ne comportait pas l'indication des voie et délais de recours.
Sur objection de l'architecte Tardin, la municipalité lui a expliqué le 1er mars 1991 que les travaux incriminés correspondaient à un changement de gabarit, et a par conséquent confirmé son ordre de rétablissement des lieux en l'état antérieur. Le 5 mars 1991, l'architecte Tardin a répondu qu'il avait prié Liliane Miller d'obtempérer; par lettre du 19 mars 1991, il a annoncé que des travaux de remise en état de la toiture de l'immeuble allaient être incessamment mis en oeuvre, de manière à rétablir le toit de la terrasse dans son état antérieur.
Le 27 mars 1991, la municipalité a écrit à Liliane Miller que, les travaux s'étant poursuivis, elle avait sommé le maître d'état de les interrompre immédia-tement. Elle annonçait également son intention de saisir le préfet, ce qu'elle a d'ailleurs fait par courrier du même jour; après de multiples épisodes de procédure toutefois, la poursuite pénale s'est finalement trouvée prescrite.
C. Le 26 mars 1993, la municipalité est à nouveau intervenue auprès de Liliane Miller. Après avoir retracé l'historique des événements, elle constatait que sa décision du 23 janvier 1991 n'avait toujours pas été exécutée : elle impartissait dès lors à Liliane Miller un ultime délai au 21 avril 1993 pour remettre la toiture de l'immeuble dans son état initial, sous menace d'une exécution par substitution. Cette communication n'indiquait, elle non plus, aucune voie de droit.
Liliane Miller a saisi le Tribunal administratif par actes des 5/14 avril 1993 : elle conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de l'acte attaqué et/ou à sa réforme en ce sens qu'elle est autorisée à ne pas modifier les travaux entrepris si ce n'est pour les achever conformément aux règles de l'art et sans modification de leur conception. La municipalité propose, avec suite de frais et dépens, le rejet du recours. Le tribunal a tenu audience le 7 décembre 1993, en présence des parties et intéressés; il s'est rendu sur les lieux, où a été entendu en qualité de témoin M. Graz, maître d'état.
Considère en droit :
b) Dans le cas particulier, l'architecte Tardin - qui, en tant que mandataire de la recourante et de son époux, avait reçu copie de la décision municipale du 23 janvier 1991 - a commencé, le 1er février 1991, par la contester; plus précisément, sans l'attaquer formellement, il en a implicitement demandé un réexamen. C'est dire que, à ce stade, la recourante ne pouvait déjà plus guère invoquer l'informalité qui avait entaché la décision en cause.
Mais il y a plus. Le 1er mars 1991, en réponse à la lettre précitée de l'architecte Tardin, la municipalité lui a clairement et catégoriquement confirmé sa position : sans être entrée en matière sur la demande de nouvel examen, elle a réitéré son ordre de remise en état des lieux, toujours fondée sur une violation de l'art. 19 du règlement du plan d'extension partiel. Or, loin d'annoncer un recours, l'architecte Tardin a cette fois écrit le 5 mars 1991 qu'il inviterait ses clients à obtempérer; il a même fait savoir, quelques jours plus tard, que ses clients avaient pris toutes dispositions pour mettre très prochainement les travaux entrepris en conformité avec la décision municipale, et que des travaux de remise en état de la toiture de l'immeuble allaient être incessamment mis en oeuvre, de manière à rétablir le toit de la terrasse dans son état antérieur.
c) Dans de telles conditions, il ne fait pas le moindre doute que la recourante est depuis longtemps déchue du droit de se prévaloir de l'informalité qui au départ avait affecté la décision municipale du 23 janvier 1991. Autrement dit, force est de considérer celle-ci comme exécutoire.
Un mot encore s'impose à l'intention de la recourante, qui ne craint pas de prétendre que la décision du 23 janvier 1991 aurait été entièrement exécutée et, par voie de conséquence, serait aujourd'hui sans objet. Certes la recourante avait-elle renoncé en 1991 au volume habitable projeté à hauteur du niveau supérieur de son bâtiment; toutefois, l'instruction a permis de reconstituer l'état originaire des lieux au-dessus de la terrasse en cause avec suffisamment de précision pour pouvoir affirmer qu'une partie des travaux litigieux subsiste toujours à l'heure actuelle.
b) Sous réserve de quelques exceptions qui n'entrent pas en considération ici, le recours au Tribunal administratif n'est ouvert que contre une décision. Au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (lit. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (lit. b); ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (lit. c). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne : c'est le cas par exemple de renseignements ou d'avertissements dépourvus de conséquences juridiques. Ainsi a-t-il été jugé qu'un recours dirigé contre une communication était irrecevable, du moment que celle-ci n'avait pour effets ni de modifier la situation juridique du recourant, ni de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une attitude passive ou active (voir notamment RDAF 1984, p. 497).
Une sommation (c'est-à-dire l'acte par lequel l'autorité invite l'administré à s'acquitter dans un délai convenable d'une obligation qui lui est imposée par une décision exécutoire, en l'avertissant des conséquences du défaut d'obtempérer) ne constitue pas une décision au sens de l'art. 5 al. 1er de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA); il s'agit bien plutôt d'un avertissement, qui n'ouvre ni les voies de droit prévues par la loi ni le recours de droit administratif (voir notamment ATF 103 Ib 352; voir aussi Grisel, Traité de droit administratif, volume II, p. 638). En d'autres termes, la sommation ne crée ni droits ni obligations, pas plus qu'elle n'en constate l'existence; elle se borne à rappeler la décision antérieure fondant l'obligation à exécuter ainsi qu'à expliquer à l'intéressé les conséquences possibles de son inaction, sans encore modifier sa situation juridique.
Ces principes, tirés du droit fédéral, sont pleinement valables en procédure administrative vaudoise. En effet, la notion de décision au sens de l'art. 5 al. 1er PA a toujours présenté une étroite parenté avec celle définie auparavant par la jurisprudence du Conseil d'Etat (voir notamment RDAF 1986, 314), et aujourd'hui par l'art. 29 al. 2 LJPA.
c) Indiscutablement, la correspondance adressée le 26 mars 1993 par la municipalité à la recourante correspond à la qualification juridique de sommation : aussi, pour les raisons qui viennent d'être exposées, le recours doit-il être déclaré irrecevable. Le délai au 21 avril 1993 imparti à la recourante étant aujourd'hui échu, il convient de lui en impartir un nouveau, très bref, pour obtempérer; à ce défaut, elle s'exposerait à une exécution par substitution, à ses frais (voir art. 130 al. 2 LATC).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est irrecevable.
II. Un ultime délai, de un mois dès notification du présent prononcé, est imparti à la recourante Liliane Miller pour exécuter intégralement la décision municipale du 23 janvier 1991.
III. Un émolument de justice de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante Liliane Miller.
fo/Lausanne, le 28 janvier 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :