canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 19 avril 1994
sur le recours interjeté par les hoirs de Charles LEGERET , à savoir Ruth Esther Légeret, Marie-José Légeret, toutes deux domiciliées à Vevey, Jean-Marc Légeret, domicilié à Saint-Légier, Eliane, Benoît, Myriam, Thierry, Adrien et Marlyse Légeret, tous domiciliés à Agra (Tessin),
contre
la décision de la Municipalité de Vevey du 5 février 1993 refusant le changement d'affectation d'une partie des locaux situés au rez-de-chaussée de l'immeuble dont ils sont propriétaires à l'avenue Général-Guisan 44-46, à Vevey.
Statuant à huis clos dans sa séance du 24 septembre 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. L'hoirie Légeret est propriétaire à Vevey de trois parcelles formant un carré situé entre l'avenue Général-Guisan et la voie ferrée. Les deux premières, cadastrées sous nos 197 et 198 longent l'avenue Général-Guisan (nos 44 et 46) et supportent un immeuble voué à l'habitation, à l'exception du rez-de-chaussée, utilisé à des fins commerciales; la troisième, cadastrée sous no 200, comprise entre les deux premières et la voie ferrée, est asphaltée et utilisée principalement comme parking.
Le terrain décrit ci-dessus fait partie d'un secteur régi par un plan d'extension partiel du 10 juin 1960, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 septembre 1960, intitulé "Plan d'extension pour le secteur situé en amont de l'avenue de Plan entre l'Usine à Gaz et le Carrefour de Bergère". Selon l'art. 1er du règlement qui lui est lié (ci-après : RPEP), les bâtiments hauts construits en bordure de l'avenue de Plan (rebaptisée dans l'intervalle avenue Général-Guisan), sont destinés à l'habitation, au commerce et à des bureaux (al. 1); dans l'espace compris entre les habitations et les voies CFF, les constructions sont destinées à la petite industrie, à l'artisanat et au commerce; y sont exclues, l'habitation et toute activité gênante pour le voisinage par les bruits, les odeurs, les fumées, les vibrations, etc. (al. 2). Le plan précité a été révisé par le Conseil communal le 30 juin 1966 (approbation du Conseil d'Etat le 20 septembre 1966), mais les modifications apportées n'ont pas touché le secteur en cause, intitulé secteur A, du moins s'agissant de l'affectation (voir préambule du règlement accompagnant ce plan, pièce 1 du bordereau municipal). L'art. 1 RPEP n'a d'ailleurs pas été modifié, si ce n'est que les termes "petite industrie" ont été remplacés par le terme "industrie".
B. Jusqu'à fin 1991, la partie médiane des locaux situés au rez-de-chaussée de l'immeuble propriété de l'hoirie Légeret était louée à l'entreprise Sarina Intérieur SA qui utilisait cette surface pour l'exposition et la vente de ses cuisines. C'est à cette époque que le bail a pris fin et que l'agence immobilière Furer SA, gérante de l'immeuble pour le compte de l'hoirie propriétaire, a proposé un nouveau bail à la société Boffa Moto SA en vue de l'installation au rez-de-chaussée de l'immeuble d'un magasin de motos et d'un atelier de réparation. L'exploitation a commencé au mois de janvier 1992, le local situé côté rue, pourvu d'une vitrine, étant utilisé comme surface d'exposition et de vente, tandis que le local situé côté cour (parcelle no 200) était affecté aux travaux de réparation.
Le 18 février 1992, la municipalité a autorisé la société Boffa Moto SA (ci-après : la société) à apposer contre la façade sud de l'immeuble deux enseignes lumineuses portant le texte "Honda Boffa Moto". A la même époque, la société a adressé au Service des automobiles, cycles et bateaux une demande d'attribution de plaques professionnelles. Appelée à se déterminer, la municipalité a répondu, en date du 21 février 1992, que les locaux occupés par la société étaient conformes aux prescriptions légales en vigueur "à la condition qu'ils soient assimilés à une surface commerciale et non à un atelier de réparation", puis ajouté le 13 mars 1992 qu'elle donnait un préavis favorable, sous réserve du résultat de l'enquête publique pour changement d'affectation devant intervenir prochainement.
C. Par lettre du 29 avril 1992, les locataires de l'avenue Général-Guisan 44-46 se sont plaints auprès de l'agence immobilière Furer SA des nuisances provenant de l'atelier de réparation installé au rez-de-chaussée de leur immeuble. L'agence immobilière leur a répondu le 7 mai 1992 qu'elle allait prendre des mesures pour réduire ces nuisances et que l'autorisation de baliser une dizaine de places de parc pour véhicules deux-roues devant l'immeuble (côté rue Général-Guisan) venait d'être accordée, ce qui permettrait à l'avenir de diminuer les va-et-vient de motos sur le parking. En même temps, soit du 8 au 27 mai 1992, la société a fait mettre à l'enquête les travaux d'aménagement d'un "atelier de réparation de motos". Cette enquête a déclenché une opposition collective signée par vingt-cinq locataires de l'immeuble de l'avenue Général-Guisan 44-46.
Les diverses autorisations cantonales nécessaires ont été délivrées, certaines assorties de conditions impératives. Elles ont été notifiées à la municipalité par l'entremise de la CAMAC le 4 juin 1992.
La Municipalité de Vevey a statué dans sa séance du 5 février 1993. Elle a traité la requête comme ayant pour objet un "changement d'affectation de locaux commerciaux en commerce de motos et atelier de réparation" (voir procès-verbal de la décision municipale). Considérant que ce changement d'affectation était contraire à l'art. 1 RPEP et que les conditions permettant une dérogation n'étaient pas réunies, elle a refusé le permis de construire sollicité. Cette décision a été notifiée à l'agence immobilière Furer SA par lettre recommandée du 5 février 1993, envoyée le 12 février, et aux opposants par lettre du 9 février 1993.
D. C'est cette décision que les hoirs de Charles Légeret, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Pierre-André Marmier, ont portée devant le Tribunal administratif par acte de recours du 23 février 1993, complété par un mémoire motivé déposé le 5 mars 1993. Dans cette écriture, les recourants font valoir pour l'essentiel qu'ils ont pris diverses mesures pour limiter au maximum le bruit émanant de l'atelier de réparation (compresseur isolé dans un caisson spécialement conçu à cet effet et fonctionnant avec une minuterie limitant son usage; activité impliquant la mise en marche des motos effectuée au fond du parking, à proximité de la voie ferrée; prise en charge des motos des clients devant le magasin, le long de l'avenue Général-Guisan, et non pas sur le parking; absence de travaux de soudure et de carrosserie; limitation de l'emploi des outils fonctionnant à l'air comprimé), que la municipalité a autorisé la pose des enseignes évoquées plus haut avec l'accord de la Direction d'urbanisme, que toutes les autorisations spéciales nécessaires ont été délivrées, que le commerce de motos n'est pas viable économiquement sans l'atelier de réparation, qu'une imprimerie est installée au rez-de-chaussée d'un bâtiment situé à l'avenue Général-Guisan no 58, qu'un atelier de réparation de voitures Peugeot est implanté dans le voisinage et que le plan d'extension partiel de 1960 ne répond plus aux exigences actuelles.
La municipalité a déposé ses observations le 10 juin 1993, concluant au rejet du recours. Elle a notamment relevé que le garage Peugeot est situé dans une autre zone autorisant les activités artisanales, que l'imprimerie existante au no 58 de l'avenue Général-Guisan a été installée il y a plus de vingt ans sans demande d'autorisation et que l'agence immobilière Furer SA a été informée en 1984 déjà, lors d'une demande ayant trait à un autre local situé à l'avenue Général-Guisan no 58, qu'un atelier de réparation pour voitures n'était pas compatible à cet endroit avec la réglementation en vigueur.
Auparavant, le 1er avril 1993, deux des opposants, à savoir Lori et Liselotte Zerbetto, agissant par l'intermédiaire de Me Annik Nicod, avaient également déposé des observations, proposant le rejet du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance le 24 septembre 1993 à Vevey, en présence des parties et intéressés. A cette occasion, Me Bernard Schneider, avocat de la municipalité, a précisé que le document de la CAMAC comprenant les autorisations spéciales avait été notifié le 28 juin 1993 aux opposants ayant décidé d'intervenir dans la procédure.
Le tribunal s'est rendu sur les lieux où il a entendu M. Eberhardt, responsable de l'exploitation du garage, qui s'est exprimé sur les diverses activités de l'atelier de réparation pouvant causer une gêne pour les voisins. Le tribunal a entendu également deux témoins, ainsi que les opposants. De leurs témoignages ou explications, il est ressorti principalement que les locataires de l'immeuble étaient avant tout gênés par le bruit provenant de manoeuvres effectuées sur le parking par le garagiste ou par diverses nuisances pas nécessairement liées à l'exploitation du garage (attroupements de motards par exemple).
F. Le tribunal a notifié un dispositif le 3 novembre 1993.
Considérant en droit :
a) Selon l'art. 1 RPEP qui, comme on l'a vu plus haut (partie en fait, lit. A), constitue toujours la disposition en vigueur s'agissant de la définition des activités admissibles sur les parcelles propriété de l'hoirie Légeret (secteur A du plan partiel d'affectation de 1966), les bâtiments construits en bordure de l'avenue Général-Guisan sont destinés à l'habitation, au commerce et à des bureaux (al. 1); quant à l'espace compris entre les habitations et les voies CFF, il est destiné à la petite industrie, à l'artisanat et au commerce, étant précisé que l'habitation et toutes activités gênantes pour le voisinage par les bruits, les odeurs, les fumées, les vibrations, etc. y sont exclues (al. 2). Le libellé de cette disposition montre clairement que le législateur veveysan n'a voulu autoriser, dans les bâtiments sis en bordure de l'avenue Général-Guisan, que les activités commerciales et celles impliquant l'utilisation de bureaux, réservant les espaces compris entre les bâtiments bordant l'avenue et la voie ferrée aux activités artisanales et à la petite industrie. Il suffit donc, pour donner raison à l'autorité intimée, d'arriver à la conclusion que l'exploitation d'un atelier de réparation constitue une activité artisanale.
C'est bien à cette solution que conduit un examen de la jurisprudence. La Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC), puis le Tribunal administratif ont toujours considéré les ateliers de réparation comme des entreprises artisanales (voir notamment, pour la jurisprudence de la CCRC, RDAF 1975, 278 et arrêt non publié AC 6240 du 2 octobre 1989; pour le Tribunal administratif, arrêt AC 92/284, consid. 1 in fine du 14 juin 1993). Le tribunal n'entend pas s'écarter de cette jurisprudence, qui n'apparaît pas discutable. D'ailleurs, s'il devait y avoir hésitation, elle porterait plutôt sur la question de savoir si l'activité en cause ne relève pas plutôt de la petite industrie, voire de l'industrie, par opposition à l'activité artisanale. C'est en tout cas la question que s'est posée l'autorité de recours dans deux des trois arrêts précités, en y répondant toutefois par la négative.
b) La seule issue favorable pour les recourants pourrait consister en l'espèce dans l'octroi d'une dérogation selon l'art. 61 du règlement communal sur les constructions qui prévoit une telle possibilité dans les situations suivantes : a) lorsqu'on est en présence d'édifices publics ou ayant un caractère d'intérêt public; b) lorsque la dérogation est justifiée par des motifs évidents d'esthétique ou par toutes autres considérations d'intérêt général; c) lorsque le respect des dispositions réglementaires exige des dépenses hors de proportion avec l'importance de la construction en cause ou restreint d'une manière excessive l'utilisation du terrain; d) lorsque, malgré la dérogation, le but de la disposition réglementaire peut être atteint. En l'occurrence, la municipalité n'est pas entrée en matière sur une dérogation. A juste titre, car il est manifeste que le cas d'espèce ne répond à aucune des situations envisagées par cette disposition que les recourants n'ont d'ailleurs pas invoquée.
c) En conclusion sur ce point, le tribunal constate qu'une partie de l'activité exercée par la société au rez-de-chaussée de l'immeuble propriété des recourants est en tant que telle prohibée par la réglementation en vigueur et que c'est dès lors en pure perte que les recourants essaient de se prévaloir des mesures prises pour en atténuer les effets nuisibles.
a) Les recourants allèguent en leur faveur le fait qu'un garage et atelier de réparation pour voitures (garage Peugeot) est implanté sur la parcelle no 196 attenante au parking. Ils se trompent, car dans ce secteur, compris entre la voie ferrée et les bâtiments construits en bordure de l'avenue Général-Guisan, les activités artisanales ou même industrielles sont autorisées (art. 1 al. 2 RPEP et art. 1 al. 2 du règlement annexé au plan de 1966).
b) Est également invoquée l'existence d'une imprimerie sise au rez-de-chaussée de l'immeuble avenue Général-Guisan no 58 et que le tribunal a visitée au cours de son inspection locale. Il n'est pas exclu qu'il s'agisse d'une exploitation contraire à la réglementation en vigueur; d'ailleurs, la municipalité a précisé qu'elle n'a pas retrouvé dans ses dossiers de demande relative à cet objet. Mais le contraire est également possible, puisque la municipalité a aussi précisé que l'imprimerie en question a été aménagée il y a au moins vingt ans. Il n'est donc pas exclu que cet aménagement a été réalisé avant l'entrée en vigueur, le 16 septembre 1960, du plan d'affectation spécial et de son règlement d'application. Mais peu importe, car même si on était en présence d'une entreprise autorisée en violation de la réglementation en vigueur, les recourants ne pourraient en tirer aucun droit. Il est en effet de jurisprudence constante que nul ne peut invoquer l'égalité dans l'illégalité, sauf lorsque une pratique illégale devient la règle et que l'autorité compétente n'entend pas s'en écarter. Or, rien n'indique que la municipalité autorise de manière générale l'implantation d'entreprises artisanales en bordure de l'avenue Général-Guisan. Bien au contraire, il résulte des allégués des parties que la plupart des immeubles bordant l'avenue Général-Guisan sont occupés au rez-de-chaussée par des commerces. On relèvera encore à cet égard qu'en 1984 déjà, la municipalité avait indiqué à l'agence immobilière Furer SA, dans le cadre d'une demande ayant trait également à l'occupation de locaux sis à l'avenue Général-Guisan no 58, qu'elle n'autoriserait pas l'implantation d'un atelier de réparation pour voitures (voir lettre du 22 novembre 1984, pièce 3 du bordereau municipal).
c) Les recourants soutiennent que le commerce de motos n'est pas viable sans l'atelier de réparation qui lui est lié. Cet argument est de nature purement économique. On ne voit pas pourquoi l'intérêt privé des recourants passerait avant l'intérêt public qui exige le respect de la réglementation en vigueur.
d) Un autre argument des recourants consiste à soutenir que le plan partiel d'affectation et son règlement d'application datent de plus de trente ans et sont dépassés. Mais on ne voit pas quel avantage ils peuvent en tirer. En effet, aussi longtemps que ces documents sont en vigueur, les normes qu'ils contiennent doivent être appliquées. Les seuls effets pouvant résulter de l'inadéquation d'un plan avec la situation existante sont ceux découlant de l'art. 77 LATC que l'autorité compétente peut invoquer pour bloquer un projet qui serait conforme à la réglementation existante mais non conforme à celle en voie d'être adoptée. L'art. 77 LATC n'est donc d'aucun secours en l'espèce.
e) Les recourants ont enfin mis en évidence différentes circonstances de fait dans lesquelles ils voient l'engagement de l'autorité intimée à délivrer l'autorisation requise : octroi d'une autorisation pour la pose de deux enseignes, balisage le long de l'avenue Général-Guisan, au droit de l'immeuble, d'une dizaine de places de parc pour véhicules à deux roues, préavis favorable de la municipalité à l'octroi de plaques professionnelles. Ils invoquent donc implicitement le droit à la protection de la bonne foi garanti par l'art. 4 de la Constitution fédérale.
Pour pouvoir bénéficier de la protection accordée par la disposition précitée, l'intéressé doit démontrer, entre autres conditions, avoir reçu une promesse effective, c'est-à-dire une assurance de faire ou de ne pas faire ou de tolérer quelque chose, promesse qui doit émaner d'un organe compétent ou censé l'être (André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, volume I, p. 390 s. et les références citées). Une promesse peut résulter d'une déclaration expresse de l'autorité compétente ou encore résulter implicitement des circonstances, voire de la passivité de l'autorité (Grisel, ibid.). Dans le cas particulier, les intéressés ne pouvaient certainement pas interpréter les circonstances mentionnées ci-dessus comme constituant la promesse de délivrer l'autorisation d'installer un atelier de réparation. En permettant l'apposition de deux enseignes en façade sud (côté avenue Général-Guisan) de l'immeuble propriété de l'hoirie, la municipalité n'a fait rien d'autre que de vérifier si les conditions posées par la législation en matière de procédés de réclame étaient réunies, ainsi que cela résulte du contenu de la lettre envoyée le 18 février 1992 à la société (pièce 3 du bordereau des recourants). Quant aux places de parc balisées devant la propriété des recourants, elles sont situées sur le domaine public et accessibles à tout un chacun. On ne voit pas comment cet acte de l'autorité pourrait être interprété comme une assurance de l'autorité de délivrer l'autorisation souhaitée. Enfin, en préavisant favorablement à l'octroi de plaques professionnelles, la municipalité a précisé expressément qu'elle réservait le résultat d'une enquête publique sur un changement d'affectation. Elle a donc pris des précautions suffisantes pour éviter d'induire en erreur les intéressés. Il ne ressort pas du dossier qu'une autorisation à ce sujet a été délivrée dans l'intervalle. Mais si tel était le cas, cela ne modifierait en rien l'appréciation du tribunal. En effet, l'autorité appelée à délivrer des plaques professionnelles, soit le Service des automobiles, cycles et bateaux n'est pas celle compétente pour octroyer un permis pour changement d'affectation. De plus, en statuant sur une demande de plaques professionnelles, le service précité se limite à vérifier si les conditions spécifiques relatives à cette autorisation sont réunies.
C'est donc manifestement à tort que les recourants se prévalent du droit à la protection de la bonne foi.
En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge des recourants qui succombent. La Commune de Vevey qui dispose d'une administration suffisamment développée pour procéder sans recourir à un homme de loi, n'a pas droit à des dépens, cela en vertu de la pratique constante du Tribunal administratif. Rien ne s'oppose en revanche à l'octroi de dépens en faveur des opposants qui sont intervenus avec succès.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants.
III. Les recourants verseront à Lori et Liselotte Zerbetto une indemnité de Fr. 800.-- (huit cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 19 avril 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.