canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 9 septembre 1993
sur le recours interjeté par l'entreprise RIVA SA , à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Maurice Von der Mühll, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens , représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, du 21 janvier 1993, suspendant les effets du permis de construire no 92-1 délivré le 1er septembre 1992 pour la modernisation d'une installation de production de béton;
et
sur le recours interjeté par les entreprises RIVA SA , à Lausanne, et BETONFRAIS & POMPAGES SA , à Crissier, dont le conseil est l'avocat Maurice Von der Mühll, à Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire , rendue le 29 mars 1993 et notifiée le 5 avril 1993 par la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens , représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, imposant une enquête publique complémentaire pour le projet faisant l'objet du permis de construire no 92-1.
Statuant dans sa séance du 5 juillet 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Richard, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. L'entreprise Riva SA est propriétaire de la parcelle no 379 du cadastre de la Commune d'Oulens-sous-Echallens, en bordure de la route cantonale RC 303c reliant Oulens à Bettens. Elle y exploite une installation de production de béton, ainsi qu'un atelier destiné à la fabrication et au dépôt d'éléments de béton préfabriqués. Elle occupe actuellement quelque huitante employés. Précédemment classée en zone industrielle, cette parcelle fait actuellement partie de la zone agricole du plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 24 janvier 1992.
B. Le 18 juin 1992, la société recourante a déposé une demande de permis de construire tendant à moderniser son installation de production de béton. Selon le descriptif technique joint à la demande, les travaux envisagés comprenaient le remplacement du malaxeur à béton existant par une installation plus performante, la mise en place d'un nouveau silo à ballast de 100 m3 à côté de l'existant et d'un second silo à ciment de 42 m3, l'installation d'un local de commande, ainsi que l'aménagement d'une fosse de débourbage destinée à recueillir les eaux de lavage des camions de transport du béton. La production de béton estimée pour les prochaines années était de 20 mètres cubes à l'heure, une petite partie pour l'usine, le reste pour l'alimentation des chantiers.
C. L'enquête publique a eu lieu du 17 juillet au 5 août 1992 sans susciter d'opposition. Le 12 août 1992, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la notification unique des diverses décisions cantonales que le projet impliquait. Considérant que les travaux envisagés pouvaient être admis à titre de transformation partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC, le Service de l'aménagement du territoire a pour sa part accordé l'autorisation préalable nécessaire aux constructions prévues hors zones à bâtir. La municipalité a délivré le permis de construire sollicité en date du 1er septembre 1992, assorti de diverses conditions spéciales non litigieuses en l'état.
D. Par acte notarié du 21 octobre 1992, la société Riva SA a concédé à l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA, à Crissier, un droit de superficie sur une surface de 920 mètres carrés englobant les installations de production de béton existantes et celles faisant l'objet du permis de construire délivré le 1er septembre 1992 à l'entreprise Riva SA. Elle a constitué une servitude de passage à pied et pour tous véhicules en faveur de la superficiaire lui permettant d'accéder aux installations depuis la route cantonale.
La Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a eu connaissance de cette transaction à réception du bordereau de contribution des droits de mutation notifié le 15 janvier 1993. Au vu des éléments nouveaux apportés à la suite de l'entretien qu'elle a eu à ce sujet avec les représentants des entreprises concernées, la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a pris en date du 21 janvier 1993 la décision de suspendre jusqu'à nouvel avis l'autorisation de construire délivrée à Riva SA le 1er septembre 1992. Cette décision fixait également pour le 1er février 1993 un entretien avec l'entreprise Riva SA et le directeur de l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA au terme duquel la municipalité a maintenu sa position.
Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Maurice Von der Mühll, l'entreprise Riva SA a recouru le 29 janvier 1993 contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation. Elle a validé son recours par le dépôt d'un mémoire motivé daté du 10 février 1993.
E. Par courrier du 11 février 1993, la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a soumis le cas au Service de l'aménagement du territoire en précisant son intention de "révoquer le permis de construire accordé à Riva SA sur la base d'indications inexactes en fonction de l'intérêt essentiel que nous paraît être le fait qu'aucune nouvelle construction industrielle appartenant à un tiers non déjà installé dans cette zone ne doit être construite en zone agricole". Elle a indiqué aux recourantes les motifs de sa décision dans une lettre du même jour.
F. Le 29 mars 1993, le Service de l'aménagement du territoire a informé la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens qu'elle demandait l'ouverture au nom de la superficiaire d'une enquête publique complémentaire de manière à déterminer si le projet, avec les nouvelles conditions d'exploitation qu'il emporte, pouvait être admis. Elle invitait pour le surplus l'autorité municipale à demander aux sociétés intéressées la production des documents nécessaires à l'évaluation des conditions d'exploitation de l'installation de béton et, en particulier, des déterminations sur la fréquence d'utilisation des installations litigieuses, le mode d'exploitation, le tonnage produit, ainsi que le nombre de mouvements de camions journaliers.
La société Riva SA et l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA ont recouru le 16 avril 1993, par l'intermédiaire de leur conseil, contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation. Les services de l'Etat se sont déterminés en date des 7 et 19 avril 1993 sur le recours qui a été joint pour l'instruction et le jugement au recours formé le 29 janvier 1993 par Riva SA.
G. Interpellé dans le cadre de la procédure de recours, le Service de lutte contre les nuisances s'est déterminé le 10 avril 1993 en ce sens :
"Dans le cadre de la consultation de notre service, nous n'avons pas estimé nécessaire de demander un pronostic de bruit pour la transformation de cette entreprise pour les raisons suivantes:
Pour le genre d'installations prévues et en fonction de l'affectation des zones à bâtir les plus exposées, les valeurs limites d'immission pour un degré de sensibilité II peuvent être respectées sans protection particulière.
En fonction des augmentations de trafic annoncées (30 mouvements par jour) et en considérant que la totalité de ces mouvements traverse le village d'Oulens, l'augmentation de la charge sonore peut être estimée inférieure à 0.3 dB(A). Dans ces conditions, les exigences de l'art. 9 OPB sont vérifiées.
Par contre, il va sans dire que les nuisances sonores globales de l'entreprise devront être limitées de manière à respecter les valeurs limites d'immission pour les zones à bâtir les plus exposées.
En application de l'art. 12 OPB, notre service procèdera à un contrôle au plus tard un an après la mise en service de l'installation modifiée.
Concernant le domaine de la protection de l'air, notre expérience montre que la production de béton ne pose pas de problèmes de voisinage au niveau des émissions de poussières.
D'autre part, l'augmentation prévisible du trafic contribuera à une augmentation des émissions des NOx de la RC 303c de l'ordre de 5%. Avec cette prévision, il n'est pas nécessaire de demander un pronostic d'immission de NO2 afin de garantir le respect des valeurs limites d'immission définies dans l'annexe 7 de l'OPair."
La Municipalité d'Oulens-sous-Echallens et les recourantes ont formulé leurs observations complémentaires et finales en date des 29 avril, 24 mai et 9 juin 1993.
H. Le Tribunal administratif a tenu audience à Oulens-sous-Echallens le 5 juillet 1993 en présence des représentants des sociétés recourantes et de la municipalité assistés de leurs conseils respectifs. Il a entendu le représentant du Service de lutte contre les nuisances et procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés qui a permis de constater que l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA exploitait déjà les installations existantes. Le Service de l'aménagement du territoire n'était pas représenté.
I. Le Tribunal administratif a communiqué le dispositif de l'arrêt aux parties le 8 juillet 1993.
Considérant en droit :
La municipalité voit une telle raison dans le fait que l'entreprise lui a caché le fait qu'elle n'entendait pas exploiter elle-même les nouvelles installations, mais qu'elle envisageait d'en concéder les droits d'exploitation à un tiers.
Selon l'art. 104 al. 3 LATC, le permis est personnel et la municipalité doit être avisée sans délai en cas de changement de titulaire. Cette exigence n'est pas purement formelle, mais elle doit notamment permettre à l'autorité de s'assurer que le changement de titulaire n'entraîne pas un changement d'affectation soumis à autorisation (art. 68 lit. b RATC; ATF 113 Ib 219 = JT 1989 I 461). Dans le cas particulier, l'entreprise Riva SA a omis d'avertir la municipalité de la constitution du droit de superficie sur les installations existantes et projetées en faveur de l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA et du changement de titulaire du permis de construire qui en découlait (art. 779 al. 1 et 675 al. 1 CC). La contravention à l'art. 104 al. 3 LATC justifiait le mesure prise à titre conservatoire par la municipalité pour éviter en particulier que la nouvelle exploitante ne fasse usage du permis et exclue de ce fait une éventuelle révocation ultérieure de celui-ci.
La législation vaudoise, il est vrai, ne connaît pas l'institution de la suspension des effets d'un permis de construire régulièrement délivré. Cet obstacle n'est cependant pas décisif; la doctrine et la jurisprudence admettent en effet qu'un permis de construire devenu définitif et qui ne serait plus conforme au droit en vigueur puisse être révoqué en l'absence d'une base légale expresse (RDAF 1992, p. 477 et les références citées). S'agissant au surplus d'une mesure moins grave que la révocation du permis de construire, il est conforme au principe de la proportionnalité de ne pas dénier, par principe, toute validité à la décision de la municipalité pour un motif tiré du principe de la légalité. Celle-ci peut d'ailleurs s'appuyer sur la disposition générale de l'art. 4 LATC qui enjoint l'autorité à appliquer, parmi plusieurs mesures permettant d'atteindre l'objectif visé, celle qui lèse le moins les intéressés. Cette question ne revêt d'ailleurs qu'une importance limitée dès lors que la mesure provisionnelle prise par la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens n'a plus de portée propre depuis la décision du département exigeant une enquête publique complémentaire.
La personne de l'exploitant joue un rôle important en matière d'autorisation hors des zones à bâtir (ainsi, l'implantation d'un hangar en zone agricole est-elle subordonnée à l'existence d'un besoin objectivement fondé, qui s'apprécie notamment en fonction de la situation actuelle de l'exploitation). Le changement d'exploitant peut donc constituer un fait nouveau de nature à entraîner la révocation d'un permis de construire régulièrement délivré si elle modifie de manière sensible la situation de fait sur la base de laquelle le permis a été délivré. C'est ce qu'affirme le département dans ses déterminations - même si cette question excède l'objet du recours et n'a pas à être tranchée en l'état - lorsqu'il considère le détachement d'une partie du bien-fonds par l'octroi à un tiers d'un droit de superficie revient en réalité à créer, au bénéfice de ce tiers, une nouvelle installation sans relation avec la situation existante et propre à l'entreprise Riva SA, de sorte que l'autorisation de construire devrait être réexaminée sur la base de l'art. 24 al. 1 LAT.
Le dossier d'enquête ne contenait aucune indication sur les conditions d'exploitation propres à l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA. Les renseignements requis à cet égard par le département étaient donc pertinents. L'entreprise Bétonfrais & Pompages a toutefois précisé que les données fournies dans le questionnaire et le descriptif technique présentés à l'appui de la demande de permis restaient valables en ce qui la concernait et qu'elle respecterait strictement les conditions assorties au permis de construire délivré à Riva SA.
a) Interrogée sur les points qu'elle considérait comme essentiels pour prendre une décision définitive, la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a principalement invoqué l'augmentation prévisible des nuisances dues à la capacité de production accrue et au champ d'activité différent de l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA.
Selon les explications fournies à l'audience, la capacité maximale de production des installations existantes est de 150 mètres cubes par jour. Les nouvelles installations permettraient une production de béton de 20 mètres cubes par heure, ce qui correspond à un maximum théorique de 45'000 mètres cubes par année. L'entreprise Bétonfrais & Pompages SA a cependant précisé qu'en fonction de l'expérience faite dans les autres centrales qu'elle exploite et de la conjoncture défavorable, il s'agissait d'une production qui ne serait jamais atteinte, estimant à 15'000 mètres cubes la production annuelle de la centrale d'Oulens-sur-Echallens. Ce chiffre correspond à la production actuelle de la centrale de Puidoux, dont la capacité est une fois et demie supérieure à l'installation projetée; il n'est pas contesté par les autorités intimées. On constate ainsi que les explications données sur la production prévisible des nouvelles installations concordent avec les données figurant dans le descriptif technique.
Il est vrai en revanche que les champs d'activité respectifs des deux entreprises sont différents et que le rythme de production peut varier. L'entreprise Riva SA est plus particulièrement spécialisée dans la production d'éléments en béton préfabriqués. L'essentiel du béton qu'elle produisait à la centrale d'Oulens était ainsi absorbé pour les besoins de l'entreprise, seule une part estimée à 10 % environ étant directement livrée aux clients. L'entreprise Bétonfrais & Pompages SA consacre en revanche une part plus importante de ses activités à la livraison de béton. Elle dispose à cet effet d'une quarantaine de véhicules répartis entre les quatre centrales à béton qu'elle exploite actuellement. Elle a estimé à 21 véhicules le nombre de mouvements de camions journalier. Le trafic induit par la nouvelle exploitante sera donc plus important que celui auquel l'autorité pouvait raisonnablement s'attendre si l'entreprise Riva SA avait continué à exploiter ses installations.
Le projet a cependant été soumis au Service de lutte contre les nuisances pour évaluer l'impact des nouvelles installations et de leur exploitation sur le voisinage au niveau du bruit et de la pollution de l'air. Dans ses calculs, le Service de lutte contre les nuisances a tenu compte d'un volume de chargement utile de 500 mètres cubes par camion et d'un nombre de mouvements journalier de 30 véhicules, légèrement supérieur à l'estimation des recourantes. Il retient, sur la base de ces données, une augmentation de 0,3 dB(A) en raison du trafic supplémentaire engendré par la nouvelle exploitation et conclut de ce fait au respect des exigences posées à l'art. 9 de l'Ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB). Le service spécialisé a également exclu tout dépassement des valeurs limites d'immission fixées à l'art. 7 de l'Ordonnance sur la protection de l'air du 16 décembre 1985 (OPair).
Tous les éléments nécessaires pour apprécier la compatibilité du projet avec les exigences de la protection de l'environnement à la suite du changement d'exploitant ont ainsi pu être fournis dans le cadre de la présente procédure.
b) La Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a encore fait part de ses craintes que Bétonfrais & Pompages SA ne procède à des transports de nuit avec toutes les nuisances qu'une telle pratique occasionnerait. Elles ne sont toutefois pas fondées. La livraison de nuit représente une dérogation à l'interdiction générale du travail de nuit et nécessite de ce fait l'octroi d'une autorisation préalable du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce conformément à l'art. 23 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (RS 822.11). L'octroi de cette dérogation est subordonnée à l'existence de raisons techniques ou économiques rendant le travail de nuit indispensable (pour un exemple, voir Tribunal administratif, arrêt GE 92/002, du 11 mai 1992). Le directeur de Bétonfrais & Pompages SA a d'ailleurs précisé qu'en dix ans, l'entreprise n'avait dû recourir qu'une seule fois à une telle autorisation et pour une durée limitée, répondant ainsi aux appréhensions de la municipalité sur ce point.
c) Ainsi, au vu des explications apportées aussi bien par les entreprises recourantes que par le Service de lutte contre les nuisances, force est de constater qu'à l'issue de l'audience les autorités intimées disposent de tous les éléments nécessaires pour apprécier les conséquences du changement d'exploitant et rendre, si elles estiment que les conditions en sont remplies, une décision révoquant le permis de construire délivré à l'entreprise Riva SA. En l'état, une enquête publique complémentaire n'aurait pour seul intérêt que de faire connaître aux tiers le nom de la nouvelle exploitante. Or l'art. 104 al. 3 LATC n'exige nullement une telle formalité, et en l'absence de modification du projet de construction en tant que tel, une enquête publique complémentaire ne s'impose pas non plus au regard de l'art. 72b RATC.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens, du 21 janvier 1993, suspendant les effets du permis de construire no 92-1 délivré le 1er septembre 1992 à Riva SA, est annulée.
III. La décision du Service de l'aménagement du territoire, du 29 mars 1993, imposant une enquête publique complémentaire pour le projet faisant l'objet du permis de construire susmentionné, est annulée.
IV. La Commune d'Oulens-sous-Echallens et l'Etat de Vaud, Service de l'aménagement du territoire, verseront à titre de dépens, chacun pour moitié, une indemnité de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) à Riva SA et Bétonfrais & Pompages SA, solidairement créancières de ce montant.
fo/Lausanne, le 9 septembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)