canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 1er février 1994
sur le recours interjeté le 2 décembre 1992 par Jacques et Marie-France de CARMINE , représentés par l'avocat Jacques Ballenegger, à Lausanne,
contre
le refus de statuer de la Municipalité de Saint-Sulpice sur l'utilisation prétendument illicite d'une parcelle et d'un bâtiment, au no 103 de la route cantonale.
Statuant dans sa séance du 24 mai 1993
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. La parcelle no 148 du cadastre de la Commune de St-Sulpice comporte un bâtiment de deux étages (no ECA 377) avec, dans la moitié nord de son rez-de-chaussée, en bordure de la RC no 1, un atelier et divers locaux à l'usage de station-service. Acquise le 12 avril 1985 par Pietro Perego et Guiseppe Tarchini, ce bien-fonds a été transféré le 27 janvier 1987 à Maurice Bitarelli, qui l'a lui-même revendu le 7 septembre 1988. Le propriétaire actuel est, depuis le 13 février 1992, la société Fijan SA, ayant son siège à Echichens.
Le 5 février 1985 la société Elf (Suisse) SA avait passé avec Pietro Perego et Guiseppe Tarchini bail commercial portant sur la location de la station service, de l'atelier et des locaux annexes. Inscrit au registre foncier le 28 décembre 1987, ce bail a été repris par les propriétaires successifs de la parcelle; il vient à échéance le 31 janvier 1996. Simultanément, Elf (Suisse) SA a sous-loué l'objet du bail à Maurice Bitarelli. Ce contrat, du 5 février 1985 également, a lui aussi fait l'objet de plusieurs cessions. Il a notamment été repris par la société Autorêves SA, puis par Guy-Louis Philipona, à Renens, selon avenant du 29 mars 1990.
Guy-Louis Philipona exploite dans les locaux sous-loués, outre la station service, un atelier de réparation, un kiosque et un service de dépannage de véhicules; il fait également le commerce de voitures d'occasion.
B. La parcelle no 148 est classée en zone d'habitation résidentielle B. Selon les art. 24 et 33 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992 (RPE), cette zone est destinée à l'habitation; le commerce et l'artisanat peuvent y être tolérés dans la mesure où ces activités n'entraînent aucun inconvénient pour le voisinage. Le degré de sensibilité au bruit II est attribué à cette zone (art. 75 RPE).
C. Le 20 juin 1985, la municipalité a accordé aux propriétaires d'alors, Pietro Perego et Guiseppe Tarchini, un permis de construire autorisant la transformation de la station-service et la création de huit studios dans le bâtiment no ECA 377. Jacques de Carmine, propriétaire avec son épouse de la parcelle voisine no 906, a recouru contre cette décision auprès de la Commission de recours en matière de police des constructions (CCRC).
Lors de l'audience tenue par cette autorité le 24 septembre 1985, une convention a été passée entre les parties; sa teneur est la suivante :
"1.- Les constructeurs s'engagent à n'affecter qu'à l'usage des locataires des studios et de leurs visiteurs les 9 places de parc prévues au sud-ouest de l'immeuble en cause; ces places ne serviront en aucun cas au dépôt et au stationnement de véhicules en panne ou accidentés ou à vendre dans le cadre de l'exploitation de la station-service-atelier.
2.- Les constructeurs ne procéderont à aucun travail de réparation ni au lavage de véhicules à l'extérieur de leur bâtiment: ils ne feront pas non plus d'essais de moteurs à l'extérieur, soit à proximité immédiate de leur exploitation.
3.- Le local sis à l'ouest du bâtiment litigieux sera affecté exclusivement au lavage des véhicules, à l'exclusion de tout travail de mécanique.
4.- La porte aménagée en façade nord du bâtiment sera condamnée en tant qu'elle permettrait l'accès des véhicules.
5.- La municipalité fera des engagements pris sous chiffres 1 à 4 ci-dessus par les constructeurs des conditions assortissant les permis de construire et d'exploiter.
...."
Contrairement à ce que prévoit le chiffre 5 de cette convention, la municipalité n'a pas délivré un nouveau permis de construire assorti des conditions ci-dessus; elle ne les a pas non plus intégrées au permis d'exploiter.
E. Le parking mentionné au chiffre 1 de la convention, comprenant neuf places destinées aux studios attenants à la station-service, est situé à proximité de la propriété des époux de Carmine. Ces studios sont actuellement loués par Fijan SA à la Croix-Rouge et occupés par des requérants d'asile ou des réfugiés. Ceux-ci laissent stationner sur ce parking des voitures sans plaques d'immatriculation, dont ils font apparemment le commerce.
Jacques de Carmine est intervenu dès le 1er août 1986 pour dénoncer à la municipalité la violation de différents points de la convention, en particulier la clause no 1 prévoyant que les neuf places de parc réservées aux studios ne devront pas tenir lieu de dépôt ou permettre le stationnement de véhicules en panne, accidentés ou à vendre.
Par lettre du 19 mai 1987, la municipalité a sommé le propriétaire de la parcelle 148 de respecter les clauses nos 1 à 4 de la transaction. Celui-ci ne s'étant pas exécuté, il a fait l'objet d'une dénonciation au préfet qui, par prononcé du 28 janvier 1988, l'a condamné à une amende de Fr. 500.-. La même injonction a été rappelée par la municipalité aux nouveaux propriétaires le 11 octobre 1988.
La police municipale a établi le 15 février 1993 un constat dont il ressort notamment qu'une voiture française est entreposée sur le parking litigieux depuis une année, ainsi que cinq autres véhicules sans plaques appartenant aux locataires des studios et un bateau sur remorque.
F. Le 27 mai 1992, Serge Oetiker, locataire des époux de Carmine, est intervenu auprès de la commission de salubrité pour dénoncer une fuite d'eau s'échappant de la bouche d'égout située à côté du garage Elf et dont se dégageait une forte odeur d'huile. Le 1er juin 1992, Jacques de Carmine a appuyé cette démarche signalant à la municipalité que des odeurs de mazout se dégageaient de la station-service. Il rappelait également la violation constante des clauses de la convention transactionnelle. Le 24 juin 1992, des représentants des autorités municipales, cantonales et des différents intéressés se sont réunis sur les lieux et ont constaté des écoulement anormaux des eaux de toiture dans le local-atelier, surchargeant le système de récolte et de prétraitement des eaux de lavage. La municipalité a ordonné que des mesures immédiates soient prises, à savoir la déviation des eaux claires de toiture aboutissant dans le local de lavage-atelier et l'installation d'un coude plongeur sur l'arrivée dans le dépotoir. Parallèlement, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a donné connaissance des mesures d'assainissement exigées au sous-locataire de la station-service, Guy Louis Philipona. Le bureau Schopfer et Karakas a en outre été chargé de procéder à un contrôle qu'il a effectué le 8 décembre 1992; il a alors constaté que les mesures précitées n'avaient pas été respectées. Par décision du 25 janvier 1993, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a imparti au propriétaire du bien-fonds un ultime délai d'exécution au 15 février 1993.
Selon une lettre du 29 mars 1993 du Service des eaux et de la protection de l'environnement, la majeure partie des travaux exigés ont été entrepris, si bien que, sous réserve de quelques opérations encore à réaliser dans un délai plus ou moins proche, l'installation pouvait être déclarée conforme aux normes en matière de protection des eaux.
G. Parallèlement à cet épisode, les époux de Carmine sont à nouveau intervenus auprès de la municipalité le 2 novembre 1992 pour lui signifier les nombreux désagréments occasionnés par l'exploitation de la station-service et du garage, dus en grande partie à la violation des conditions posées dans la convention du 24 septembre 1985. La municipalité leur a répondu le 2 décembre qu'elle avait pris la décision d'intervenir auprès du gérant de la station-service.
H. Jacques et Marie-France de Carmine ont recouru contre cette décision le 2 décembre 1992. Ils concluent à titre principal qu'ordre soit donné à la municipalité de prendre immédiatement toutes mesures utiles pour limiter les activités nuisibles du garage et de la station-service litigieux, et au besoin ordonner la fermeture de cette exploitation.
Guy-Louis Philipona a conclu à l'irrecevabilité du recours, par déterminations du 14 janvier 1993.
La municipalité a conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours, et la société Elf SA au rejet du recours, par déterminations respectives du 15 février et du 15 mars 1993.
La société propriétaire, Fijan SA, n'a pas procédé.
I. Le Tribunal administratif a tenu séance à Saint-Sulpice le 24 mai 1993 en présence des recourants personnellement, assistés de l'avocat Jacques Ballenegger; de M. Jean-Jacques Hofstetter, conseiller municipal, assisté de l'avocat Jean de Gautard; de Me Jean-Daniel Théraulaz, représentant Elf (Suisse) SA; de M. Guy-Louis Philipona, assisté de l'agent d'affaires Serge Maret. M. Serge Oetiker, locataire des recourants, a été entendu comme témoin.
La visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé en présence des parties et intéressés, a permis de constater que huit voitures dépourvues de plaques d'immatriculation se trouvaient sur le parking réservé aux studios. Selon les déclarations de M. Oetiker, les propriétaires de ces véhicules, locataires de la Croix-Rouge, effectuent des manoeuvres bruyantes sur le parking, notamment pour tester les freins. Ils y accomplissent également des travaux de réparation toute la journée, y compris le dimanche.
Guy-Louis Philipona a confirmé qu'il n'utilisait pas le parking en question pour son commerce; il a en outre déclaré qu'il effectuait des travaux de mécanique et de dépannage dans le local ouest (qui devait être affecté exclusivement au lavage selon le chiffre 3 de la convention). Il affirme ne pas avoir été mis au courant de cette restriction.
Quant au chiffre 4 de la convention, relatif à la condamnation de la porte aménagée en façade nord du bâtiment, il n'est plus contesté qu'il est respecté.
Considérant en droit :
La nature et la portée de la convention du 24 septembre 1985 sont des questions de fond, dont on ne saurait préjuger pour déterminer la qualité pour agir des recourants. Au stade de la recevabilité du recours, il suffit de constater que le litige porte sur le refus de la municipalité de remédier à une situation prétendument contraire au droit, ou tout au moins sur le peu d'empressement qu'elle manifeste à cet égard. Or la municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier aux frais du propriétaire tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Cette règle s'applique non seulement aux travaux proprement dit, mais également à toute activité, notamment à tout changement d'affectation, qui contreviendrait aux dispositions sur l'aménagement du territoire et les constructions. Le refus d'ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit peut être attaqué par toute personne que cette décision lèse dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 37 LJPA), voire dans de simples intérêts de fait, pour autant qu'ils soient dignes de protection, lorsque sont en cause des règles de droit fédéral (art. 103 OJ), notamment par ceux qui auraient eu qualité pour recourir contre l'autorisation de construire qui aurait dû être requise ou dont les termes ne sont pas respectés. A défaut d'une décision exprimant formellement le refus d'intervenir de l'autorité, les intéressés peuvent invoquer le refus de statuer ou le retard injustifié, dans la mesure où l'autorité municipale ne se saisit pas de leur requête ou tarde indûment à y répondre (art. 30 LJPA; Zbl 1985 p. 494; ATF 107 Ib 164).
En leur qualité de proches voisins, les recourants ont un intérêt digne de considération à faire valoir des griefs relatifs à la conformité d'une construction et de son utilisation avec l'affectation de la zone où elle se trouve. Cela suffit à leur conférer qualité pour recourir contre le refus prétendument injustifié de la municipalité d'intervenir à ce sujet. La qualité pour recourir devant le Tribunal administratif doit en effet être reconnue dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral lorsqu'est invoquée la violation de dispositions donnant un contenu concret à la planification, notamment celles qui fixent la destination, l'implantation ou les dimensions des constructions (art. 33 al. 2 LAT; ATF 118 Ib 31 c. 4b; TA, arrêt AC 92/192 du 5 mars 1993).
a) On peut tout d'abord s'étonner de lire cet argument sous la plume de la municipalité, signataire de la convention et à qui incombait précisément de faire figurer dans le permis de construire les engagements pris par les constructeurs pour obtenir le retrait du recours.
Quoi qu'il en soit, le moyen est sans pertinence. En réglant des questions d'aménagement du territoire et de police des constructions qui faisaient l'objet du litige et auraient dû être tranchées par la commission de recours, les chiffres 1 à 4 de la convention ont la même portée qu'un prononcé de cette dernière; ils tiennent lieu de décision complétant le permis de construire du 20 juin 1985, même si, par la faute de la municipalité, ils n'ont pas été formellement intégrés à titre de conditions dans un nouveau permis de construire.
b) Dans la mesure où les conditions posées par la convention limitent l'utilisation de la parcelle no 148 en application de la réglementation communale sur l'aménagement du territoire et les constructions, elles constituent des restrictions de droit public au droit de propriété et sont opposables au constructeur, au propriétaire et à tous les acquéreurs successifs de la parcelle, indépendamment de toute inscription au registre foncier, qui ne peut avoir qu'une portée déclaratoire (A. Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, no 8 ad art. 29; TA AC 91/075, du 19 janvier 1993, s'agissant de la portée d'une charge). Une restriction de droit public à la propriété est également opposable au tiers de bonne foi, même sans inscription au registre foncier (ATF 111 Ia 182 = JT 1987 I 500; art. 680 CC). Les conditions fixées aux chiffres 1 à 4 de la convention sont en conséquence opposables à l'actuelle propriétaire Fijan SA. Elles le sont également aux exploitants liés par contrat de bail au propriétaire, de même qu'au sous-locataire Guy-Louis Philipona.
La situation est sur ce plan compliquée du fait que la station-service est louée, puis sous-louée, indépendamment des studios, qui sont eux-mêmes remis à bail. Il apparaît ainsi que le respect des exigences posées aux chiffres 1 et 2 de la convention dépend de la société propriétaires et des locataires des studios, et non de l'exploitant de la station-service, qui n'a aucune emprise sur les places de parc.
c) Le but du chiffre 1 de la convention est d'interdire sur le parking attenant aux studios toute activité autre que le stationnement lié à l'habitation; cette condition est manifestement violée lorsque des véhicules sans plaques de contrôle sont durablement stationnés sur cet emplacement pour y être réparés et vendus. Peu importe que les travaux de remise en état et d'essai de moteurs soient entrepris par les occupants des studios ou par l'exploitant de la station-service; ces activités, dans la mesure où elles ont un caractère quasi-professionnel, sont incompatibles avec l'affectation des places de parc, ce que rappelle le chiffre 2 de la convention. Le dépôt de véhicules automobiles hors d'usage en-dehors des places prévues à cet effet est d'ailleurs proscrit par l'art. 1er du règlement du 9 juin 1989 sur l'élimination des véhicules automobiles hors d'usage et autres objets métalliques encombrants.
Le chiffre 3 de la convention pose quant à lui une exigence relative à l'affectation du local ouest du garage, destiné exclusivement au lavage des véhicules; cette condition, dont le respect incombe à l'exploitant de la station-service, n'est pas observée en l'état. On peut avec vraisemblance croire à la bonne foi de l'exploitant actuel qui déclare avoir ignoré la teneur de la convention litigieuse. Cette circonstance ne saurait cependant le dispenser de se conformer à la condition en question.
Quant au chiffre 4 de la convention, il n'est plus en cause, l'inspection locale ayant permis de constater que l'exigence fixée a été respectée.
b) Jusqu'à ce jour la municipalité s'est adressée uniquement aux propriétaires successifs du bien-fonds, sans grande insistance. A la dernière intervention du recourant, du 1er juin 1992, elle s'est contentée de répondre le 2 décembre 1992 qu'elle avait "*pris la décision d'intervenir auprès du propriétaire et du gérant de la station Elf afin que la convention passée à l'audience de la Commission cantonale de recours le 24 septembre 1985 soit respectée."*A l'audience du tribunal, le 24 mai 1993, elle a cependant admis qu'aucune suite concrète n'avait été donnée à cet "décision".
La municipalité est chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions (art. 17 al. 1er LATC). En présence d'une situation irrégulière - ce qui est le cas ici depuis plus de sept ans - elle ne peut se contenter d'écrire quelques lettres pour rappeler les intéressés à leurs devoirs puis se résigner à ce que ses interventions demeurent sans effet. Il lui incombe au besoin de prendre des mesures d'exécution forcée (v. RDAF 1983, p. 295, spéc. 298). En omettant d'une part d'entreprendre les investigations nécessaires pour déterminer précisément qui sont les perturbateurs et d'autre part d'agir efficacement contre eux pour obtenir le rétablissement d'une situation conforme au droit, la municipalité a violé ses obligations. Son inaction est assimilable à un refus de statuer ou à un retard injustifié au sens de l'art. 30 LJPA. Le recours doit en conséquence être admis.
c) En l'état actuel du dossier, le tribunal ne dispose pas d'informations suffisantes pour déterminer quelles sont les mesures adéquates à prendre et envers qui elles doivent être dirigées pour obtenir que la parcelle no 148 soit exploitée de façon conforme à la réglementation communale sur l'aménagement du territoire et les constructions et à la convention du 24 septembre 1985. Il ne lui appartient pas d'entreprendre à ce sujet les investigations que l'autorité intimée a négligées, ni d'arrêter à sa place des mesures dont le choix relève largement de l'opportunité. Il convient au contraire de renvoyer le dossier à la municipalité, pour qu'elle agisse dans le sens des considérants qui précèdent.
Un émolument de justice, ainsi qu'une indemnité à verser aux recourants à titre de dépens, seront en conséquence mis à la charge d'Elf (Suisse) SA, Guy-Louis Philipona et Fijan SA.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II La cause est renvoyée à la Municipalité de Saint-Sulpice, à qui un délai au 15 mars 1994 est imparti pour prendre toutes mesures utiles en vue d'assurer le respect des règles d'affectation régissant la parcelle no 148, propriété de Fijan SA, et en particulier des clauses nos 1 à 3 de la convention conclue à l'audience de la Commission cantonale de recours en matière de constructions le 24 septembre 1985.
III. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est d'ores et déjà requis d'agir en lieu et place de la municipalité au cas où celle-ci ne se conformerait pas à cette injonction.
IV. Un émolument de justice de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de Fijan SA, Elf (Suisse) SA et Guy-Louis Philipona, solidairement.
V. Une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) est allouée à titre de dépens aux recourants à charge de Fijan SA, Elf (Suisse) SA et Guy-Louis Philipona, solidairement.
fo/Lausanne, le 1er février 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : La greffière :