canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
4 décembre 1992
sur le recours interjeté par Louis ANTHONET , à Perroy, dont le conseil est l'avocat Henri Bercher, Rue Neuve 6, 1260 Nyon,
contre
la décision de la Municipalité de Perroy , du 5 mai 1992, lui impartissant un délai au 30 juin 1992 pour démolir divers aménagements effectués sans autorisation dans le hangar de pêche dont il est propriétaire au lieu dit "Au Folliérage".
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
J. Widmer, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. La Commune de Perroy est propriétaire de la parcelle no 614 du cadastre communal au lieu dit "Au Folliérage". D'une surface de 11'032 mètres carrés, ce bien-fonds est classé en zone d'utilité publique par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat dans ses séances du 24 avril et 1er mai 1992 et supporte notamment un hangar de pêche de 79 mètres carrés à proximité immédiate du lac (bâtiment ECA 238).
Louis Anthonet est propriétaire de la parcelle voisine no 613 sur laquelle est édifiée une maison d'habitation de deux appartements. Il travaille auprès de la Société vinicole de Perroy dans le secteur de la mise en bouteilles et exerce à titre accessoire l'activité indépendante de pêcheur qu'il a reprise de son père et de son grand-père.
B. a) Par acte notarié du 11 avril 1979, la Commune de Perroy a constitué en faveur de Louis Anthonet une servitude personnelle de droit de superficie sur une surface de 180 mètres carrés de la parcelle no 614, comprenant notamment le hangar, pour une durée de trente ans dès le 1er janvier 1977. L'acte constitutif comporte en particulier les clauses suivantes :
"3) Ce droit de superficie confère à Louis Anthonet :
a) le droit de maintenir le hangar numéro 238 d'assurance pour l'usage exclusif des besoins de la pêche.
b) le droit de jouir du solde de la parcelle, objet du droit de superficie.
Aucune modification du hangar précité ne pourra se faire sans l'autorisation préalable de la Commune de Perroy.
De même, l'usage du hangar aux besoins exclusifs de la pêche ne pourra être changé sans l'assentiment préalable de la Commune de Perroy."
b) Divers travaux ont été effectués depuis lors sur l'immeuble objet du droit de superficie. Ainsi, le recourant a agrandi la toiture du hangar de pêche, raccordé le bâtiment au réseau d'égouts communaux et édifié un mur d'une hauteur de un mètre, côté ouest de l'auvent du local de pêche. Pour l'ensemble de ces travaux, Louis Anthonet a requis et obtenu le permis de construire nécessaire.
c) Louis Anthonet a également effectué d'importants travaux de transformations sur l'immeuble dont il est propriétaire sur la parcelle no 613. Les difficultés financières rencontrées par la suite l'ont amené, dans le courant de l'été 1991, à louer l'appartement qu'il occupait jusqu'alors dans cet immeuble. Il a trouvé accueil auprès de M. Blanchard, à Perroy, qui lui met à disposition une chambre.
A la suite de son déménagement forcé, Louis Anthonet a exécuté divers travaux d'aménagement intérieurs dans le hangar de pêche sans en aviser préalablement la municipalité. Ainsi, dans le courant de l'été 1991, il a procédé à l'isolation et au lambrissage du plafond et des parois de la pièce indépendante qui lui sert de bureau et de chambre à coucher d'appoint, lorsqu'il ne dort pas chez M. Blanchard. Il a également aménagé, au début de l'année 1992, une cuisine dans le coin nord-est du hangar et une salle de bain indépendante avec baignoire, W.-C. et lavabo.
C. A la faveur d'une visite des lieux effectuée le 26 mars 1992, la Commission de salubrité de la Commune de Perroy a constaté "des transformations du hangar de pêcheur en une habitation avec présence d'une chambre isolée, d'une salle de bain avec baignoire et d'une cuisine avec machine à laver" réalisées sans autorisation.
D. Après avoir pris connaissance du rapport de la Commission de salubrité, la Municipalité de Perroy a pris, en date du 5 mai 1992, la décision suivante :
"Au vu de ce qui précède et se fondant sur l'art. 130 LATC comme infraction à l'art. 103 LATC, la Municipalité décide, dans sa séance du 05 mai 1992, de dénoncer l'infraction commise à la Préfecture du district de Rolle.
Au surplus, la Municipalité, se fondant aussi bien sur le droit public (violation des dispositions précitées de la LATC) que sur le droit privé (violation du chiffre 4 des conditions du droit de superficie) :
vous ordonne de démolir toutes les pièces, de rendre le hangar en son état antérieur "pour l'usage exclusif des besoins de la pêche" d'ici au 30 juin et que passé ce délai, elle se verra dans l'obligation de confier les travaux de démolition à une entreprise de son choix et cela, à vos frais.
vous autorise à maintenir dans le hangar (local de travail) le chauffage à bois existant et les WC.
vous demande de communiquer au Contrôle des habitants de la Commune la date de votre changement d'adresse.
et enfin, vous rappelle le point 7 de l'acte du "Droit de superficie" soit : d'entretenir proprement les alentours de la construction."
E. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Henri Bercher, Louis Anthonet a formé le 14 mai 1992 un recours contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation. Les moyens qu'il invoque seront repris en droit dans la mesure utile. Dans le délai imparti à cet effet, Louis Anthonet a effectué l'avance de frais requise, par Fr. 1'000.--.
Dans ses déterminations du 17 juin 1992, la Municipalité de Perroy conclut au rejet du pourvoi et à la suppression des aménagements effectués sans droit à l'exception du chauffage au bois et des WC.
F. Le Tribunal administratif a tenu séance le 23 septembre 1992 à Perroy en présence du recourant, assisté de l'avocat Henri Bercher, et du représentant de la municipalité, assisté de l'avocat Alexandre Bonnard. Il a également procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés.
Le hangar se compose d'une pièce principale où le recourant entrepose ses nasses et son matériel de pêche. Ce local accueille également une chambre froide où Louis Anthonet conserve le poisson et un évier que l'intéressé utilise pour laver et préparer le poisson. Le recourant a aménagé la cuisine incriminée dans le coin nord-ouest de la pièce; il dispose d'un chauffe-eau, d'une cuisinière, d'une machine à laver hors d'usage, d'un évier et de divers ustensiles ménagers que le recourant a repris de son appartement. La chambre indépendante, dont l'isolation et le lambrissage sont contestés, occupe l'angle sud-est du hangar; elle est garnie d'un lit et d'une table que le recourant utilise pour préparer ses comptes et ses factures. La salle de bains litigieuse s'inscrit entre la cuisine et la chambre; indépendante des autres pièces, elle accueille des WC, une baignoire et un lavabo et est entièrement carrelée.
Louis Anthonet a admis avoir procédé aux travaux qu'on lui reproche sans en avoir préalablement avisé la municipalité. Il a toutefois précisé que la chambre qui lui sert de bureau accueillait déjà un lit du temps de son père et qu'il l'a doublée en bois en raison de l'humidité des lieux. Son activité de pêcheur implique qu'il effectue en moyenne une sortie tôt le matin et une sortie le soir pour déposer ou retirer ses filets, tous les jours en été, et un jour sur trois en hiver, ce qui ne lui laisserait pas le temps de passer chez lui pour se changer avant de se rendre à la "Vinicole". Outre les contraintes d'horaires, il justifie la présence d'une salle d'eau pour des raisons médicales. A cet égard, il a produit un certificat médical du 14 mai 1992 attestant que les douleurs dorsales dont il souffre, aggravées par son activité de pêcheur, nécessitent des bains chauds.
En droit :
La Municipalité de Perroy estime que la réalisation des aménagements litigieux a pour effet de conférer au hangar de pêche un caractère d'habitation permanente non conforme à l'affectation de la zone d'utilité publique et qu'elle nécessitait une enquête publique préalable. Le recourant soutient en revanche que ces aménagements n'avaient pas à faire l'objet d'un permis de construire vu leur corrélation avec ses activités de pêcheur professionnel et leur conformité aux clauses de l'acte constitutif du droit de superficie.
a) Selon l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Cette définition très large des opérations appelant une autorisation municipale est illustrée à l'art. 68 du règlement d'application de la loi (RATC) par une énumération non limitative qui mentionne notamment les transformations intérieures (lit. a) et le changement de destination de constructions existantes (lit. c). Les travaux litigieux, qui impliquent une redistribution du volume intérieur, entrent manifestement dans la catégorie des travaux de construction visés par ces dispositions. Pour cette raison déjà, les aménagements litigieux devaient être soumis à l'autorisation préalable de la municipalité.
De plus, l'art. 111 LATC ne prévoit la dispense d'enquête publique que pour les travaux intérieurs, ainsi que pour ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter, ces conditions étant cumulatives (arrêt AC 91/236, du 22 octobre 1992). Si les travaux incriminés sont strictement intérieurs et ne modifient pas l'aspect extérieur de la construction, l'aménagement d'une salle de bains avec baignoire et lavabo entraîne une augmentation du volume des eaux à traiter qui exclut déjà une dispense d'enquête.
Enfin, l'aménagement d'une cuisine, d'une salle de bains carrelée et l'isolation d'une chambre utilisée comme bureau et accessoirement comme chambre à coucher est de nature à modifier l'affectation initiale du hangar strictement réservé à un usage professionnel en une affectation à caractère d'habitation permanente. Il se justifiait pour cette raison également de soumettre ces travaux à l'autorisation préalable de la municipalité pour lui permettre de vérifier leur conformité non seulement aux clauses de l'acte constitutif du droit de superficie, mais également et surtout à la destination de la zone d'utilité publique à l'intérieur de laquelle s'élève le hangar (Tribunal administratif, arrêt AC 91/198, du 7 septembre 1992).
Les travaux litigieux auraient donc dû faire l'objet d'une enquête publique préalable et d'une autorisation de construire de la municipalité.
b) La question de savoir si les travaux réalisés violent les conditions attachées au droit de superficie ressortit au droit civil. Est seule déterminante la conformité des travaux litigieux avec les règles du droit public de la construction et en particulier avec la destination de la zone.
A cet égard, on pourrait déjà se demander si le hangar de pêche existant constitue une construction d'utilité publique conforme à la destination de la zone. Peu importe cependant. Le fait d'équiper un local jusqu'alors exclusivement réservé à l'activité de pêcheur professionnel d'une cuisine et d'une salle de bains confère incontestablement un caractère d'habitation autonome au hangar qui est incompatible avec l'affectation de la zone. La présence d'un lit antérieurement à la constitution du droit de superficie dans la pièce qui sert de bureau au recourant n'est pas décisive pour conclure au caractère habitable du local avant les travaux entrepris. Il existe de nombreux cas de figure dans lesquels une pièce est séparée de l'appartement principal - pour loger un employé par exemple - sans pour autant qu'elle puisse tenir lieu de logement distinct. Les aménagements litigieux constituent donc bien un changement d'affectation dont il reste à examiner la conformité à la destination de la zone d'utilité publique dans lequel s'inscrit le hangar de pêcheur existant.
Selon l'art. 2.9 du règlement général sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune de Perroy (RPE), la zone d'utilité publique est destinée aux constructions, installations et aménagements qui sont en relation avec un équipement public ou nécessaire au service public. Sur les terrains propriété d'une collectivité publique, d'autres constructions d'intérêt général peuvent être implantées si elles sont réalisées par le propriétaire du bien-fonds ou par un tiers mis au bénéfice du droit de superficie.
La transformation d'un hangar de pêche en local habitable n'est manifestement pas conforme à la destination de la zone d'utilité publique telle qu'elle est précisée par cette disposition. Les contraintes d'horaire et les raisons médicales invoquées pour justifier la présence d'une salle d'eau ne sont pas pertinentes. Cette situation est bien plutôt consécutive au fait que le recourant a dû louer l'appartement qu'il occupait jusqu'alors en raison de difficultés financières. De telles raisons ne justifient pas l'aménagement d'un local habitable dans un hangar techniquement conçu pour abriter du matériel de pêche.
a) Dans le cas particulier, Louis Anthonet a admis à l'audience ne pas avoir informé la municipalité des travaux réalisés dans le hangar sans pour autant pouvoir se prévaloir d'assurances reçues de l'autorité municipale. Ces éléments suffisent à exclure la bonne foi du recourant qui avait jusqu'alors toujours soumis à l'enquête publique les travaux exécutés sur le hangar. L'absence de bonne foi ne prive toutefois pas l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité. Elle constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564). D'autre part, l'intérêt public au respect de la loi commande de ne pas tolérer de nouvelles entorses aux règles de la police des constructions, sous peine de créer un précédent fâcheux, susceptible de compromettre de manière générale l'application de la réglementation légale; celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit ainsi accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). La Municipalité de Perroy a d'ailleurs particulièrement insisté sur cet aspect préventif lors de la séance finale. Face à l'intérêt privé du recourant qui relève de la commodité et de l'agrément, l'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur est donc particulièrement important (ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564).
b) L'autorité doit toutefois examiner d'office le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 consid. 4d). Ainsi, le tribunal de céans a tenu compte du fait que la démolition totale d'un mur de soutènement construit sans autorisation en lisière de forêt entraînerait de réels dommages à cette dernière et a admis une solution intermédiaire moins dommageable (arrêt AC 6116, du 28 janvier 1992).
A cet égard, il y a lieu de prendre acte de la position de la Municipalité de Perroy de ne pas s'opposer au maintien du chauffage au bois et des WC. Ces éléments peuvent en effet être considérés comme des aménagements nécessaires à l'exercice de l'activité de pêcheur du recourant dans des conditions décentes. Le lavabo peut également subsister en tant qu'accessoire lié à la présence de WC indépendamment de l'existence d'un évier dans la pièce principale pour nettoyer le poisson. En revanche, la baignoire constitue un élément lié à l'habitation qui n'a pas sa place dans un local de pêche. Les raisons médicales et les contraintes d'horaire invoquées pour justifier le maintien de cet élément ne sauraient l'emporter sur l'intérêt public à voir rétablir une situation conforme à l'affectation de la zone. La cuisine constitue également un aménagement conférant au local un caractère d'habitation permanente non conforme à la destination de la zone. Il conviendra de la débarrasser des éléments qui la composent, à savoir l'évier, la cuisinière, la machine à laver et les autres appareils ménagers, à l'exception du chauffe-eau qui pourra être conservé, et d'obturer les installations d'amenée et d'évacuation d'eau. L'isolation de la pièce affectée à l'usage de bureau peut également subsister à titre de travaux visant à économiser l'énergie (art. 98 LATC). L'instruction n'a pas permis d'établir si, comme le prétend le recourant, un lit mis à la disposition d'un ouvrier existait déjà du temps du père du recourant. La Municipalité de Perroy n'a ni infirmé ni confirmé cette allégation. En l'absence d'éléments qui permettraient d'établir le contraire, il convient également d'accepter cet aménagement. Techniquement réalisables, ces travaux peuvent être exigés du recourant sans pour autant lui occasionner des frais excessifs.
En conclusion, l'ordre de démolir incriminé doit être confirmé dans la mesure ainsi déterminée. Un délai de deux mois dès la notification de l'arrêt sera imparti au recourant pour procéder aux travaux ainsi délimités.
La municipalité qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat a droit à des dépens à la charge du recourant que le tribunal arrête à Fr. 800.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un délai de deux mois dès la notification du présent arrêt est imparti au recourant Louis Anthonet pour procéder à la remise en état des lieux conformément au considérant 2 lit. b.
III. Un émolument de Fr. 1'300.-- (mille trois cents francs) est mis à la charge du recourant Louis Anthonet.
IV. Louis Anthonet est le débiteur de la Commune de Perroy d'une somme de Fr. 800.-- (huit cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 4 décembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :