canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 6 août 1992
sur le recours interjeté par l' Institut International SAINTE-MARCELINE , à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jean-Pierre Gross, Case postale 31, 1000 Lausanne 5,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports rendue le 28 février 1992 et notifiée le 19 mars 1992 par la Direction des travaux de la Ville de Lausanne, lui refusant l'autorisation préalable d'implanter un pavillon scolaire en zone intermédiaire.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, président
A. Chauvy, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. L'Institut International Sainte-Marceline est une association qui exploite le pensionnat et l'école Valmont à Lausanne. Cet établissement, dont la tâche principale est l'enseignement selon la méthode française, accueille actuellement quelque cent huitante élèves, dont une cinquantaine en internat, sous la conduite de onze religieuses aidées d'une trentaine de professeurs laïcs et d'une douzaine d'employés.
L'Institut International Sainte-Marceline a acquis en 1963 la parcelle no 7340 du cadastre de la commune de Lausanne, sur laquelle l'association a érigé le pensionnat et les salles de cours destinées à l'enseignement.
La Commune de Lausanne a vendu à l'association la parcelle voisine no 7341 en 1971. D'une surface de 4'091 mètres carrés, cette parcelle comporte un pavillon scolaire préfabriqué en bois rectangulaire construit à la fin de l'année 1964 et destiné à recevoir les classes primaires du quartier dans l'attente de la création du centre scolaire de Valmont. L'association a racheté le pavillon à la Commune de Lausanne pour accueillir les classes primaires de l'Institut. D'une surface de 167 mètres carrés, ce bâtiment rectangulaire repose sur des pilotis à 1,80 mètre du terrain naturel en son point le plus bas; une surface de 55 mètres carrés est utilisée au rez inférieur comme dépôt pour le matériel scolaire et le bricolage. Le pavillon se composait, à l'origine, d'un hall d'entrée abritant des toilettes, auquel on accédait par un perron en façade sud-est, et de deux salles de classe de part et d'autre du hall. L'enseignement prodigué nécessitant des salles de classe au nombre d'élèves plus restreint pour les classes primaires, l'Institut a créé deux salles de classe supplémentaires dans le volume des salles existantes. Pour accéder aux salles de classe extérieures, les élèves doivent toutefois passer par les salles intermédiaires.
B. Les parcelles nos 7340 et 7341 sont classées en zone intermédiaire du plan d'extension no 598 concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne, adopté par le Conseil communal de Lausanne le 2 septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980. A teneur de l'art. 28 du règlement qui lui est lié (RPE), la zone intermédiaire doit être considérée comme une zone d'attente inconstructible destinée à être aménagée ultérieurement sur la base de plans spéciaux (plans de quartier, plans d'extension partiels, etc.). Pour autant qu'ils ne compromettent pas l'organisation et l'affectation du secteur concerné, des constructions et aménagements d'utilité publique peuvent être admis.
Pour le surplus, le territoire de la commune de Lausanne est régi par le règlement concernant le plan d'extension approuvé le 29 décembre 1942 par le Conseil d'Etat et le règlement sur les constructions adopté par le Conseil communal le 4 décembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 1er juillet 1991.
C. L'état actuel du pavillon laissant à désirer, l'Institut International Sainte-Marceline a déposé le 15 août 1991, par l'intermédiaire du bureau d'architectes Richter et Gut, à Lausanne, une demande d'autorisation préalable d'implantation portant sur l'édification d'un nouveau pavillon scolaire sur la parcelle no 7341 après démolition du pavillon existant. Le projet prévoyait la construction à l'emplacement de l'ancien pavillon scolaire d'un pavillon de plan carré, d'une surface de 278,8 mètres carrés, comportant cinq salles de classes, un dépôt et des toilettes, avec accès indépendant sur un couloir central débouchant en façade sud-ouest. Outre la vétusté du pavillon existant, ce projet était motivé par la nécessité de garantir un accès indépendant à chaque salle de classe afin d'assurer aux élèves un enseignement dans des conditions décentes. La Municipalité de Lausanne a transmis la demande aux services de l'Etat de Vaud conformément aux articles 81 et 120 al. 1 lit. a LATC.
Par lettre du 27 septembre 1991, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a donné un préavis favorable au projet en s'appuyant sur l'art. 28 al. 2 RPE, malgré le caractère privé de l'Institut, tout en réservant le résultat de l'enquête publique et l'avis du département.
D. Ouverte du 4 au 24 octobre 1991, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. Le 28 février 1992, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Centrale des autorisations en matière d'autorisation de construire, a procédé à la notification unique des diverses décisions cantonales que le projet impliquait. Le Service de l'aménagement du territoire a pour sa part refusé de délivrer l'autorisation préalable nécessaire aux constructions prévues hors des zones à bâtir au motif que "les travaux projetés sont inconciliables avec les objectifs attribués à la zone intermédiaire".
Par courrier du 19 mars 1992, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a informé l'Institut International Sainte-Marceline que, suite à la décision de l'autorité cantonale, elle se voyait contrainte de suspendre toute décision municipale.
E. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Pierre Gross, l'Institut International Sainte-Marceline a recouru le 30 mars 1992 contre la décision du département en concluant à son annulation. Dans le délai imparti à cet effet, il a versé l'avance de frais requise par Fr. 1'000.--.
Le service intimé s'est déterminé le 7 mai 1992 en concluant au rejet du recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 21 juillet 1992 à Lausanne sur les lieux du litige en présence des représentantes de l'association recourante, accompagnées de l'architecte Max Richter et assistées de l'avocat Jean-Pierre Gross. Il a également entendu les représentants du département et de la Municipalité de Lausanne.
A cette occasion, le représentant de la municipalité a précisé que celle-ci n'envisageait pas une révision du plan d'extension no 598 dans un proche avenir; l'association recourante a en revanche laissé entendre qu'elle allait demander la modification du plan d'extension et le classement de la parcelle litigieuse en zone constructible.
En droit :
Selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, dont le tribunal n'entend pas s'écarter (TA AC 91/038, 30 mars 1992, Mueller c/Prangins concernant un pavillon de distribution de poste provisoire), une installation prévue pour une durée provisoire, mais déterminée, qui peut porter sur plusieurs mois, voire plusieurs années, ne peut être dispensée de l'enquête publique (prononcés CCRC nos 5940, 13 mars 1989, A. Clausen-Morier-Genoud c/Corsier-sur-Vevey; 6233, 17 août 1989, P. Meyer c/Blonay, publié dans RDAF 1990, p. 86). Une exception a été admise pour un ouvrage dont la durée était d'ores et déjà fixée à deux mois (voir s'agissant d'un chapiteau de cirque, le premier arr¿ cité). En l'espèce, le pavillon scolaire est prévu pour une période certes provisoire, mais dont la durée dépend de l'affectation future de la parcelle no 7341 en zone constructible, sans que l'on puisse toutefois estimer le délai exigé par la revision du plan d'affectation; quant au caractère amovible du pavillon, il n'entraîne pas sa dispense de mise à l'enquête (art. 68 lit. h RATC; RDAF 1969, p. 34, s'agissant d'une roulotte stationnant d'une manière durable; RDAF 1971, p. 141, filet para-grêle); c'est dès lors à juste titre que l'ouvrage litigieux a été soumis à l'enquête publique.
La parcelle no 7341, sur laquelle s'implanterait la construction litigieuse, est classée en zone intermédiaire du plan d'extension concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980. Aux termes de l'art. 51 al. 2 LATC, cette zone est inconstructible; seule l'extension de constructions agricoles ou viticoles ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles ne compromettant pas l'affectation future pourraient y être admises, à condition que le règlement communal le prévoie. Tel n'est pas le cas en l'espèce, le règlement se bornant à admettre des constructions et aménagements d'utilité publique, pour autant qu'ils ne compromettent pas l'organisation et l'affectation du secteur concerné (art. 28 al. 2 RPE), ainsi que des dépendances ou autres constructions de peu d'importance, pour autant que leur architecture s'harmonise à celle des bâtiments voisins (art. 29 et 52 RPE); ces dispositions sont toutefois contraire à la LATC, entrée en vigueur postérieurement au RPE, qui n'autorise les communes à prévoir d'exception à l'inconstrutibilité de la zone que pour les constructions agricoles et viticoles; l'autorisation préalable d'implantation ne saurait dès lors se fonder sur l'art. 28 al. 3 RPE et c'est exclusivement au regard des législations fédérale et cantonale qu'il convient de juger de la conformité de l'ouvrage litigieux à la vocation de la zone.
Sauf le cas où le règlement communal autorise les constructions agricoles, les constructions prévues en zone intermédiaire ne sont pas conformes à la destination de la zone et doivent faire l'objet d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT (RDAF 1985, p. 500).
a) L'art. 24 LAT distingue les constructions nouvelles auxquelles sont assimilées toutes opérations d'une certaine importance (al. 1), des rénovations, transformations partielles ou reconstructions d'ouvrages existants (al. 2). L'art. 24 al. 2 LAT fixe des exigences minimales et n'est applicable que moyennant l'adoption d'une disposition cantonale d'exécution. Le législateur vaudois a fait usage de cette faculté, à l'art. 81 al. 4 LATC.
b) Les notions de rénovation, de reconstruction et transformation partielle sont des notions de droit fédéral. Sont qualifiés de rénovation tous les travaux d'entretien, de réparation ou de modernisation qui laissent intacts le volume, l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble (voir DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, note 14 ad art. 22 LAT); quant à la transformation partielle, elle peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou un changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée (ATF non publié du 12 juillet 1989, Chollet c/CCRC; ATF 113 Ib 307, JT 1989 I 445). Les travaux ne doivent pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 305). Quant à la reconstruction, pour être conforme à l'art. 24 al. 2 LAT, elle suppose le remplacement au même endroit d'un bâtiment détruit ou démoli par un édifice qui lui corresponde par ses dimensions et son affectation. La reconstruction peut comprendre une modification partielle, ce qui peut inclure un léger agrandissement, mais il ne doit cependant s'agir que d'une modification d'importance secondaire, qui préserve l'identité de la construction dans ses traits essentiels (ATF non publié du 12 juillet 1989, Chollet c/CCRC; ATF 113 Ib 317; ATF non publié du 6 octobre 1988, OFAT c/Pazvito SA et Payerne). Lorsque ces conditions ne sont pas réalisées, le projet doit être traité comme une construction nouvelle qui ne pourrait être autorisée qu'au regard de l'art. 24 al. 1 LAT. C'est précisément ce que soutient le département.
c) Le pavillon scolaire existant étant voué à la démolition pour être remplacé par un autre, la seule question qui peut se poser ici est de savoir si l'on est en présence de la reconstruction d'un bâtiment non conforme à l'affectation de la zone, admissible pour autant qu'elle soit compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT; 81 al. 4 LATC). Indépendamment de sa compatibilité avec la jurisprudence en la matière, l'art. 49 RPE, qui autorise la municipalité à autoriser des agrandissements n'impliquant pas une augmentation de plus d'un quart de la surface habitable existante au jour de la mise à l'enquête publique du présent plan, à condition que ceux-ci s'harmonisent avec la volumétrie et l'architecture du bâtiment et des constructions existantes, ne saurait s'appliquer dès lors que le pavillon existant serait démoli pour être reconstruit.
Or, en l'espèce, si l'affectation de la construction projetée ne change pas par rapport au pavillon actuel, sa forme, son implantation, ses dimensions et son aspect extérieur sont en revanche complètement modifiés (plan carré, toit plat, surface de plancher habitable et emprise au sol augmentées de 60%). La construction prévue n'est donc pas identique à celle qui existe actuellement et l'importance des mutations envisagées excluent de considérer le projet comme une reconstruction conforme aux art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC.
Tel n'est manifestement pas le cas d'un pavillon scolaire qui peut très bien trouver place à l'intérieur de la zone à bâtir; le fait que le constructeur ne dispose pas de terrain dans une zone adéquate ne saurait être pris en compte dans le cadre de l'art. 24 al. 1 LAT.
Les conditions d'octroi d'une autorisation exceptionnelle sur la base des art. 24 al. 1 LAT et 81 al. 2 LATC étant cumulatives, il n'est pas nécessaire d'examiner si un intérêt prépondérant s'oppose au projet (ATF 113 Ib 313; 112 Ib 102 et 407) et si la parcelle est suffisamment équipée au sens de l'art. 22 al. 1 lit. b LAT.
a) Le tribunal doit en principe appliquer les règlements dûment légalisés par le Conseil d'Etat, de sorte que la légalité d'un plan de zones ne peut en principe être contestée que dans un recours formé dans la procédure d'adoption du plan. Un tel plan ne peut être attaqué ultérieurement, à l'occasion d'un cas d'application, que si le propriétaire ne pouvait pas percevoir clairement, lors de l'adoption du plan, les restrictions de propriété qui lui étaient imposées, s'il ne disposait d'aucun moyen de défense ou si, depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que l'intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu. A part ces cas exceptionnels, le juge ne peut pas examiner à titre préjudiciel dans une procédure d'autorisation de bâtir, la constitutionnalité du plan de zones (ATF 115 Ia 1, JT 1991 I 396; ATF 106 Ia 383; ATF 90 I 345, JT 1965 I 497, résumé dans Grisel, Droit administratif suisse, éd. 1970, p. 411; voir également Manuel Bianchi, "La révision du plan d'affectation communal", p. 133, thèse Lausanne, 1990; Pierre Moor, "L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal", p. 177, CEDIDAC, Lausanne, 1990).
En l'espèce, le plan d'extension no 598 a été adopté par le Conseil communal de Lausanne le 2 septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980. A teneur de ce plan, les parcelles nos 7340 et 7341 sont colloquées en zone intermédiaire qui, aux termes de l'art. 28 al. 1, doit être considérée comme une zone d'attente inconstructible destinée à être aménagée ultérieurement sur la base de plans spéciaux. C'est donc en premier lieu lors de la mise à l'enquête du plan, puis par une requête au Conseil d'Etat contre la décision d'approbation du plan prise par l'autorité communale, que l'association recourante, alors propriétaire de la parcelle no 7341, aurait dû intervenir.
b) Il est en revanche exact que le classement de parcelle no 7341 en zone intermédiaire, s'il se justifiait lors de l'adoption du plan, n'est en l'état plus guère satisfaisant. Comme le relève à juste titre le conseil du recourant, la parcelle no 7340 s'inscrit dans un environnement largement bâti où l'implantation d'un pavillon scolaire ne serait pas incompatible avec le caractère des lieux; elle est bordée au sud par la route d'Oron et une série d'immeubles locatifs, à l'est par un quartier de villas largement construit et une zone d'utilité publique sur laquelle s'implantent déjà plusieurs pavillons scolaires préfabriqués et à l'ouest par plusieurs bâtiments à vocation mixte, dont en particulier le pensionnant de l'Institut. Dans cette perspective, il paraît hautement improbable que la parcelle soit un jour affectée à l'agriculture. Force est d'admettre le caractère actuellement inadéquat de son classement en zone intermédiaire.
c) En présence d'un plan d'affectation qui n'est plus adapté aux circonstances actuelles, il n'appartient cependant pas à l'autorité judiciaire de dire quelle serait l'affectation adéquate et d'admettre un projet actuellement contraire au plan d'affectation légalisé. Conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, c'est à l'autorité compétente de mettre le plan en conformité avec les circonstances qui surviennent après son adoption et qui entraînent une transformation sérieuse de la situation, telle que la modification de l'environnement bâti. S'agissant d'un domaine relevant de l'autonomie communale, l'autorité judiciaire ne saurait imposer un projet de construction contraire à un règlement en vigueur alors même qu'il serait approuvé par la municipalité de la commune intéressée, car une telle intervention reviendrait non seulement à compromettre les droits de participation reconnus aux citoyens de la commune en matière de planification (art. 4 al. 2 LAT), mais aussi à ignorer les attributions des organes communaux et du gouvernement cantonal en tant qu'autorité d'approbation (ATF 114 Ib 180, JT 1990 I 447; ATF 111 Ia 67, JT 1987 I 541; contra, Zbl 1986, p. 504, selon lequel lorsqu'un plan est jugé inadapté, l'autorité juridictionnelle doit se prononcer elle-même sur la demande de permis en prenant pour base la réglementation d'affectation conçue pour l'espèce comme la commune l'aurait fait si elle avait régulièrement révisé le plan contesté, et les critiques de Bianchi, op. cit., p. 133; TA AC 7302, 16 décembre 1991, Jaeger et crts c/Lausanne).
Cette solution se justifie par le fait qu'il n'est pas exclu que la parcelle puisse être affectée en zone de villa ou dans une zone qui ne permettrait pas non plus l'implantation de pavillons scolaires. Le tribunal ne saurait en tous les cas pas préjuger de l'affectation future de la zone en autorisant l'implantation du bâtiment litigieux. L'intérêt public à lier toute modification du plan à une procédure impliquant l'ensemble des intéressés est, si ce n'est supérieur, tout au moins aussi important que celui lié à l'enseignement et ne saurait autoriser une dérogation au régime applicable. C'est donc par la voie de la modification du plan, que l'association recourante est en droit de provoquer en application de l'art. 75 LATC, et par le changement d'affectation de la parcelle que l'association recourante doit au préalable passer pour faire admettre son projet. En conséquence, la décision attaquée doit être maintenue.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de l'Institut International Sainte-Marceline.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
jt/Lausanne, le 6 août 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux parties, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)