canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 15 novembre 1993
sur le recours interjeté par la société Paul BARMAN SA , à Nyon, représentée par son administrateur Paul Barman, à Chéserex, dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Henny, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Nyon du 16 mars 1992 lui refusant un permis de construire pour la transformation d'un bâtiment dont elle est propriétaire à Nyon (parcelle no 478).
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
P. Richard, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. Paul Barman, entrepreneur plâtrier-peintre, dirige à Nyon une société dont la raison sociale est Paul Barman SA (ci-après : la société). Cette société est propriétaire en dite ville de la parcelle cadastrée sous no 478, d'une surface de 2'000 mètres carrés, qui se trouve, selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984, en zone artisanale et tertiaire. Des habitations peuvent y être autorisées, à raison de trois logements au maximum par entreprise (art. 59 RPE).
B. Au début de l'année 1985, la société a requis l'autorisation de construire un bâtiment artisanal comprenant trois logements, un atelier de gypserie-peinture et un dépôt. Les plans, qui prévoyaient dans la partie habitable deux appartements de quatre pièces et un appartement de cinq pièces en duplex, ont été approuvés et le permis de construire délivré dans le courant d'avril 1985. La construction s'est déroulée dès le printemps 1985.
Au mois de septembre 1986, la municipalité a constaté que l'exécution n'était pas conforme aux plans. Au lieu du troisième appartement de cinq pièces, l'entrepreneur avait fait aménager, en violation du règlement communal, six chambres indépendantes chauffables, équipées chacune d'une douche, d'un WC, d'un lavabo, d'une plaque chauffante, d'un frigo et d'une hotte de ventilation. Ces studios étaient loués à des ouvriers de Paul Barman.
Par lettre du 2 septembre 1986, la municipalité a invité le propriétaire à regrouper les six pièces indépendantes en un appartement comprenant au moins deux pièces communes, soit salon et cuisine, et à faire libérer les locaux dans un délai échéant au 31 janvier 1987. Cet ordre, contre lequel aucun recours n'a été interjeté, a été confirmé à plusieurs reprises par la suite, mais Paul Barman a refusé de s'y conformer. Aussi la municipalité l'a-t-elle dénoncé au Préfet du district de Nyon qui, par prononcé du 16 novembre 1987, l'a condamné à une amende de Fr. 15'000.-- pour contravention à l'art. 59 RPE. Ce prononcé était assorti d'un ordre de se conformer aux directives de l'autorité communale, notamment à une lettre de la municipalité du 16 novembre 1987 qui reprenait les exigences posées précédemment pour la remise des lieux en un état conforme à la réglementation. C'est cet ordre que Paul Barman et la société ont contesté en saisissant la Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC). Par prononcé du 15 juin 1988, la CCRC a déclaré le recours irrecevable parce que tardif, estimant que Paul Barman, respectivement la société, auraient dû s'en prendre à la décision du 2 septembre 1986; elle a cependant également examiné brièvement le fond du problème et considéré, après avoir relevé que Paul Barman admettait lui-même avoir créé six studios indépendants, que le bâtiment en cause était manifestement contraire à l'art. 59 RPE, puisqu'il comportait en tout huit logements distincts (consid. B, p. 8).
C. Par la suite, la société a présenté au moins deux projets censés mettre le bâtiment en conformité avec la réglementation en vigueur. La municipalité les a écartés, considérant qu'ils étaient largement insuffisants. La première décision municipale a fait l'objet d'un recours que la CCRC a déclaré irrecevable par prononcé du 27 décembre 1989 (no 6292). La seconde a également été attaquée devant la CCRC, mais le recours a finalement été retiré quelques jours avant l'audience finale (prononcé de la CCRC du 22 octobre 1990, no 6713).
D. Le dernier projet en date, élaboré par l'architecte Jean-Claude Christen et intitulé "Mise en conformité", a été présenté à la municipalité le 9 novembre 1990. Jugeant que ce projet n'était toujours, et de loin, pas réglementaire et considérant que la société essayait en fait, par ce biais, de faire perdurer une situation illicite, la municipalité a estimé ne pas avoir à entrer en matière. Interpellé par la requérante le 25 juin 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département), après avoir pris l'avis de la municipalité, s'est adressé à cette autorité, par lettre du 22 juillet 1991, en les termes suivants:
"(...)
A l'examen du projet, on doit constater que celui-ci a notamment pour but de prolonger indûment une situation illicite. Ceci peut être assimilé à une situation identique à celle où un projet enfreint manifestement les dispositions réglementaires (RDAF 1970, 260, 1976, 266).
Votre Autorité peut donc surseoir à la mise à l'enquête publique du projet tant que des travaux conformes aux ordres donnés n'auront pas été réalisés. Il s'agit donc prioritairement de rétablir une situation conforme à la réglementation de la zone, puis de procéder à la mise à l'enquête d'un nouveau projet tendant à la modification des locaux existants.
(...)"
Apparemment, ce courrier n'a pas été communiqué à la société, ni à son conseil. C'est pourquoi celui-ci a de nouveau saisi le département qui a réagi le 17 février 1992 en signifiant à la municipalité qu'elle pouvait certes refuser de mettre à l'enquête un projet enfreignant manifestement les dispositions réglementaires, mais qu'elle devait le faire en rendant une décision formelle. La municipalité a satisfait à cette exigence en notifiant à l'architecte Christen, le 16 mars 1992, une décision dont le passage pertinent a la teneur suivante:
"A la suite de l'examen de votre dossier par nos services techniques, nous vous informons par la présente que notre Autorité, dans sa séance du 16 mars 1992, a décidé de refuser le permis de construire sollicité et cela pour les motifs suivants:
Le projet de transformation n'est pas conforme à la décision du 15 janvier (recte: juin) 1988 de la Commission cantonale de recours qui ordonnait à Paul Barman SA de se conformer à la décision municipale communiquée par lettre du 16 novembre 1987.
Comme le souligne le Service cantonal de l'aménagement du territoire dans sa lettre du 22 juillet 1991, le projet a notamment pour but de prolonger indûment une situation illicite. Ceci peut être assimilé à une situation identique à celle où le projet enfreint manifestement les dispositions réglementaires (RDAF 1970, 260, 1976, 266)."
E. C'est cette décision qui fait l'objet de la présente procédure. En effet, la société l'a attaquée en saisissant le Tribunal administratif par acte de recours du 27 mars 1992, complété par un mémoire motivé du 6 avril 1992. Dans cette écriture, la recourante fait grief à la municipalité de ne pas vouloir entrer en matière sur un projet qu'elle estime réglementaire. Elle lui reproche de vouloir l'obliger à modifier son bâtiment conformément aux plans déposés en 1985, l'empêchant ainsi de présenter un projet différent, mais lui aussi réglementaire.
La municipalité s'est déterminée par mémoire du 25 mai 1992. Elle conclut au rejet du recours en considérant que les plans présentés ne diffèrent qu'insensiblement de ceux soumis précédemment, que le projet en cause est à l'évidence non réglementaire et qu'il constitue en définitive un moyen dilatoire supplémentaire pour échapper à une régularisation de la situation.
La recourante a répliqué le 15 juin 1992, en relevant notamment que seule l'une des six pièces de l'"appartement" litigieux était occupée, plus précisément par un maçon de l'entreprise de la recourante, M. Vietto.
Dans une duplique déposée le 28 juillet 1992, la municipalité a contesté l'affirmation précitée.
F. Le Tribunal administratif a tenu séance le 7 octobre 1992, à Nyon, en présence des parties et intéressés. Il a procédé à une inspection locale. Il a également entendu M. Vietto et M. Bettosini, contremaître au sein de l'entreprise Paul Barman SA et locataire de l'un des deux appartements de quatre pièces et demie (non litigieux) situés dans l'immeuble de la recourante. M. Vietto a notamment déclaré qu'il était le seul occupant de la partie litigieuse du bâtiment depuis trois à quatre ans. Par ses propos, M. Bettosini a corroboré cette affirmation.
Au cours de l'inspection locale, le tribunal a constaté que l'"appartement" en cause comprenait six pièces, réparties sur trois étages et dotées chacune d'un bloc douche-WC-lavabo. Sur ces six pièces, trois comportaient en plus une cuisinette; dans les trois autres, il était visible qu'une cuisinette avait également été installée, puis enlevée. Pour le reste, l'"appartement" comportait également, au rez-de-chaussée, un bureau réalisé conformément aux plans de 1985.
Me Henny a plaidé pour la recourante; Me Sattiva pour la municipalité.
Considérant en droit :
La recourante reproche d'abord à la municipalité de ne pas être entrée en matière sur son dernier projet. Elle a tort, car la municipalité lui a clairement signifié dans sa décision qu'elle avait décidé de refuser le permis de construire sollicité. Tout au plus pourrait-on reprocher à la municipalité de ne pas avoir précisé à l'intention de la recourante en quoi son projet ne respectait pas la réglementation en vigueur. Mais, compte tenu des nombreuses procédures qui ont opposé les deux parties depuis 1985 et de la référence, dans la décision municipale, aux exigences du prononcé de la CCRC du 15 juin 1988, il ne fait nul doute que Paul Barman pouvait aisément se rendre compte des griefs de la municipalité. Pour le surplus, eu égard au fait que le projet soumis le 8 novembre 1990 à la municipalité est, ainsi qu'on va le voir plus loin (v. ci-dessous, ch. 3), manifestement contraire à l'art. 59 RPE, l'intimée était tout à fait habilitée, conformément à la jurisprudence (RDAF 1970, 260; 1976, 266), à ne pas ouvrir d'enquête publique.
La recourante se plaint de ce que l'autorité intimée veut lui imposer de modifier son bâtiment pour le conformer aux plans déposés en 1985 et par là même l'empêcher de réaliser un autre projet qui serait également réglementaire. Mais elle a encore tort car la décision municipale se justifie entièrement de ce point de vue. En effet, dans la mesure où la municipalité a estimé - à juste titre ainsi qu'on le verra ci-après - que les plans qui lui ont été soumis ne conduiraient pas au rétablissement d'une situation réglementaire, elle se devait de rappeler la société à ses obligations en lui demandant de se conformer sans délai aux ordres antérieurs devenus exécutoires. En définitive, c'est la recourante qui, en proposant une solution incompatible avec la réglementation en vigueur, s'est elle-même privée de la possibilité de réaliser une autre variante que celle correspondant aux plans déposés en 1985.
La décision municipale se fonde implicitement sur l'art. 59 RPE. Cette disposition, placée sous le titre "zone artisanale et tertiaire", est libellée de la manière suivante:
"Cette zone est réservée aux constructions et installations destinées à l'artisanat, aux commerces et aux services. Des habitations peuvent toutefois être autorisées, à raison de trois logements au maximum par entreprise; elles devront toutefois former un ensemble architectural cohérent avec les constructions et installations visées à l'alinéa précédent."
Lors de l'inspection locale, le tribunal a pu constater que l'"appartement" litigieux comportait six unités de logement autonomes (v. partie "En fait", let. F). Il s'agit d'une situation contraire au droit, ainsi que l'a déjà dit la CCRC dans son prononcé du 15 juin 1988 (let. B, p. 8).
La seule question à résoudre consiste à vérifier si les plans déposés le 8 novembre 1990 permettraient de rétablir une situation conforme au droit. Or tel n'est pas le cas. Selon les documents précités, on constate que l'"appartement" de la recourante comprendrait six pièces équipées à chacune d'un bloc douche-WC-lavabo. Deux d'entre elles seraient en plus dotées d'une cuisine: le local intitulé "cuisine" au rez-de-chaussée et la chambre no 3 au premier étage. On serait donc toujours en présence de six unités de logements, éventuellement cinq si l'on considère la cuisine du rez-de-chaussée - pourtant pourvue d'un bloc sanitaire - comme telle. L'aménagement du sous-sol trahit également les intentions de la recourante de ne pas se conformer à l'art. 59 RPE: il est prévu en effet d'y aménager six caves indépendantes. En conclusion, le projet litigieux, pas plus que l'état actuel, ne respecterait l'exigence de l'art. 59 RPE qui limite, en zone artisanale et tertiaire, les habitations à trois logements au maximum par entreprise. Le recours doit donc être rejeté et la décision municipale confirmée.
Cela étant, la municipalité se plaint certainement à tort de ce que les projets successifs de la recourante l'empêchent de faire respecter le droit. Il lui suffirait en effet d'engager une procédure d'exécution dans le cadre de laquelle, en cas de recours, seul un (éventuel) nouveau projet réglementaire pourrait empêcher l'ordre d'exécution d'être confirmé.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté; la décision de la Municipalité de Nyon du 16 mars 1992 est confirmée.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'800.-- (mille huit cents francs) est mis à la charge de la recourante, la société Paul Barman SA.
III. La recourante versera, à titre de dépens, la somme de Fr. 1'300.-- (mille trois cents francs) à la Commune de Nyon.
mp/Lausanne, le 15 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.