canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 2 mars 1993
sur le recours interjeté par Jacques BURDET et divers consorts
contre
la décision de la Municipalité de Morges du 28 janvier 1992 décrétant une interdiction générale de circuler dans les deux sens à la Grand-Rue (signal 2.01 OSR).
Statuant dans sa séance du 19 février 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constat en fait :
A. Dans sa séance du 8 mai 1990, la Municipalité de Morges (ci-après : la municipalité) a décidé d'interdire la circulation dans la Grand-Rue (livreurs exceptés) dès le 11 juin 1990 pour une durée de 30 mois environ, en raison des travaux d'aménagement du centre ville. Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 26 juin 1990.
B. Pendant les travaux, la municipalité a été interpellée par des habitants qui souhaitaient que la Grand-Rue soit rendue aux piétons. Dans sa séance du 2 octobre 1991, le Conseil communal de Morges a adopté une résolution tendant à ce que la Grand-Rue soit réservée aux piétons pour une période de deux ans minimum dès la fin des travaux.
C. La municipalité a ensuite organisé en novembre 1991 un sondage auprès de tous les ménages de la commune, proposant les trois solutions suivantes :
a) libre accès à la Grand-Rue avec environ 30 places de stationnement;
b) zone piétonne avec accès livraisons réservé;
c) zone piétonne avec libre accès à certaines heures, respectivement hors saison estivale.
La municipalité a reçu 3'700 réponses en retour sur les 6'300 cartes distribuées. La solution de la zone piétonne avec l'accès livraisons réservé a reçu l'approbation des trois quarts des personnes ayant répondu; la solution du libre accès a recueilli environ 12% des avis reçus, lesquels atteignaient 13% pour la troisième solution du libre accès à certaines heures. Cependant, seul le 19% des commerçants de la Grand-Rue a été favorable à la solution de la rue piétonne, le 54% souhaitant un libre accès avec places de stationnement.
D. Par décision du 28 janvier 1992, la municipalité a décidé d'interdire la circulation dans les deux sens à la Grand-Rue tout en précisant les dérogations prévues pour les livraisons, les hôtels, les cyclistes et les habitants. Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 25 février 1992 (p. 740-741) avec les autres mesures de signalisation qui lui étaient liées. La Société industrielle et commerciale de Morges ainsi que neuf commerçants de la Grand-Rue ont recouru contre cette décision. La municipalité et le Service des routes et des autoroutes se sont déterminés sur les recours. Le dossier étant suffisamment complet, le tribunal a renoncé a procéder à une inspection locale (JAAC 1989 no 11, p. 64 et ss; ATF 100 I let. b, p. 400, consid. 2).
Considère en droit :
b) La législation en matière de circulation routière ne permet pas de réexaminer l'opportunité des mesures d'interdiction de circulation prises en application de l'art. 3 al. 3 LCR, qui relèvent du droit cantonal. Pour les prescriptions fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR, qui relèvent du droit fédéral, le Conseil fédéral a considéré que l'autorité cantonale de recours devait revoir librement les décisions prises par la commune en cette matière (JAAC 1989 No 10 A 58 ss).
c) En l'espèce, la mesure contestée est une interdiction générale de circuler au sens de l'art. 3 al 3 LCR, qui relève du droit cantonal. Les recourants reprochent à l'autorité communale de n'avoir pas pris une mesure moins restrictive. Cependant, ils ne demandent pas la pose d'une signalisation relevant du droit fédéral, telle que celle de la rue résidentielle réservée en priorité aux piétons (art. 45 OSR), mais une fermeture temporaire complète de la rue à la circulation les mercredis et les samedis de 07h.00 à 17h.00. Or, les restrictions temporaires de la circulation des véhicules sont aussi régies par l'art. 3 al. 3 LCR et elles relèvent du droit cantonal autonome réservé par l'art. 37 bis al. 2 Cst. féd. (voir à ce sujet FF 1983 I p. 179). La décision contestée ne saurait donc être assimilée à un refus d'ordonner une mesure de restriction à la circulation fondée sur le droit fédéral et le pouvoir d'examen du tribunal reste donc limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA).
La municipalité relève que la diminution du chiffre d'affaires des commerçants serait principalement due à la récession générale qui frappe tout le canton. S'agissant du régime des dérogations à l'interdiction de circuler, précisé dans la décision du 28 janvier 1991, il ne pouvait être publié en détail dans la Feuille des avis officiels. Le réaménagement de la Grand-Rue aurait été conçu en fonction de la haute qualité urbanistique et architecturale de cet ensemble qui, par sa largeur et ses dégagements, serait assimilable à une place publique; cet espace constituerait le centre vital de la cité, favorable à la tenue du marché bi-hebdomadaire ainsi qu'à l'installation des terrasses d'établissements publics dès l'arrivée de la belle saison. En outre, la création de la zone piétonne serait vraisemblablement favorable aux commerces et le taux d'occupation du parking des Charpentiers permettrait de répondre aux besoins principaux en stationnement. Enfin, la municipalité prend note des propositions en vue d'une fermeture temporaire de la rue à la circulation; elle précise que la mesure serait revue ultérieurement en fonction des expériences faites.
Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports relève que les recourants n'auraient aucun droit à exiger le maintien de la circulation sur la voie publique.
b) Les interdictions de circulation visées à l'art. 3 al. 3 LCR sont possibles sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit. Les routes ouvertes au grand transit sont désignées par l'ordonnance du Conseil fédéral du 6 juin 1983 concernant les routes de grand transit (RS 741.272). Les routes qui ne sont pas mentionnées dans cette ordonnance sont donc réputées routes non ouvertes au grand transit au sens de l'art. 3 al. 3 LCR. Sur ces routes, les cantons peuvent décider des interdictions complètes de circuler ou des restrictions temporaires de circulation. Ces deux mesures découlent de la souveraineté cantonale sur les routes (FF 1983 I p. 779). En l'espèce, les routes en cause ne font pas partie des routes ouvertes au grand transit au sens de l'ordonnance fédérale: une interdiction complète de circuler fondée sur le droit cantonal est donc légale. Il convient cependant de vérifier si la municipalité est restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation; notamment si elle a pris en considération les intérêts pertinents en la matière et si la mesure s'inscrit dans les objectifs de planification retenus au niveau local et cantonal dans le domaine concerné.
aa) La mesure contestée s'inscrit dans le plan des circulations communal, qui a prévu de supprimer tout trafic de transit dans la Grand-Rue depuis plusieurs années. Elle tend en outre à créer un milieu harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques, conformément à l'art. 1 al 2 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT). La mesure répond aussi à la nécessité de protéger et de mettre en valeur les localités typiques et les lieux historiques au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT. Elle s'inscrit dans les objectifs de la planification locale, adoptés avec la participation de la population communale, conformément à l'art. 4 al. 2 LAT.
bb) La mesure est aussi pour l'essentiel conforme aux objectifs du plan directeur cantonal en matière de transports. Dans les centres urbains, ces objectifs tendent à décourager l'usage de l'automobile, notamment en stimulant les transports collectifs (objectif 4.1.b), à lutter contre l'engorgement dû au trafic (objectif 4.3.c) et à favoriser l'aménagement de chemins piétonniers continus, sûrs, reliés aux arrêts des transports collectifs (objectif 4.3.t). De tels objectifs lient les autorités selon l'art. 2 du décret du 20 mars 1987 portant adoption du plan directeur cantonal. L'interdiction de circuler et de stationner permet d'éviter les mouvements de voitures dont les conducteurs espèrent une place disponible en zone bleue et déploie ainsi un effet préventif en matière de protection de l'environnement. La mesure est aussi conforme aux buts de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (RS 704) en développant le réseau pour piétons dans le centre ville.
cc) Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, la municipalité doit en outre tenir compte des intérêts du commerce. A cet égard, les objectifs du plan directeur cantonal visent à faciliter l'accès aux services et aux biens de consommation pour l'ensemble de la population (objectif 1.2.a) et à soutenir le rôle dévolu aux centres, notamment par la concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la densification de l'habitat (objectif 1.2.b). Ces objectifs tendent à éviter la création de nouvelles grandes surfaces commerciales à l'extérieur des centres et à lutter contre la disparition de petits commerces dans les centres urbains et locaux, qui est particulièrement préjudiciable aux consommateurs n'ayant pas de voiture, aux couches moins favorisées de la population, aux personnes âgées, aux invalides et, dans une certaine mesure, aux enfants. C'est notamment pour ces motifs que le Tribunal fédéral a jugé que les cantons et les communes avaient le droit d'empêcher, par des mesures d'aménagement du territoire, de tels effets négatifs sur l'approvisionnement de la population en biens et services (ATF 110 Ia 167, 109 Ia 269, 102 Ia 115).
En l'espèce, la mesure met en valeur le centre communal de Morges en créant un milieu urbain attractif et favorable au développement et à l'essor du commerce; la Grand-Rue se trouve d'ailleurs à moins de 5 minutes à pied de la gare CFF, desservie aussi par le chemin de fer Bière-Apples-Morges (BAM) et les réseaux de transports publics de la commune et des PTT; elle bénéficie donc d'une bonne accessibilité en transports publics. En outre, la capacité d'accueil du parking des Charpentiers a permis de compenser les places de stationnement déjà supprimées, depuis plus de deux ans, par les travaux d'aménagement du centre ville. De plus, la création de places de stationnement de courte durée avec parcomètres à la place de l'Eglise et à la place Dufour est favorable aux commerces grâce au taux de rotation élevé qu'elles assurent.
c) La Municipalité de Morges est donc restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en instaurant une interdiction de circuler sur la Grand-Rue. Elle a procédé à une pesée complète et consciencieuse des intérêts en présence sans négliger les intérêts des commerçants, qui bénéficient aussi de certains avantages de la décision attaquée. A cet égard, une étude effectuée dans le centre ville de Zurich a démontré que l'attractivité des commerces était plus importante dans les rues piétonnières que dans les rues ouvertes au trafic offrant une bonne accessibilité en voiture (Stadtplanungsamt Zürich, Standortqualität in der Innenstadt - Attraktivitätsprofile für den Detailhandel, 1991).
Les dérogations admises pour les livraisons, les hôtels, les habitants et les cyclistes sont de nature à satisfaire les besoins des principaux usagers de la rue. Les livraisons seraient en effet admises les lundis, mardis, jeudis et vendredis de 06h.00 à 11h.00, et les mercredis et samedis de 13h.30 à 15h.30. Les cyclistes seraient autorisés dans les deux sens 24h. sur 24h. entre la rue du Collège et la rue des Trois Suisses. Les résidents pourraient accéder 24h. sur 24h. pour charger et décharger, grâce à un macaron qu'ils recevraient. L'accès aux hôtels serait également admis pour les hôtes 24h. sur 24h., aux mêmes conditions que pour les résidents. Les dépanneurs seraient aussi soumis aux mêmes conditions. Le régime des dérogations, qui n'avait pas besoin d'être publié, est de nature à satisfaire les besoins des commerçants. Cependant, la municipalité pourra encore, en cas de nécessité, accorder des dérogations ponctuelles pour répondre à des besoins objectivement justifiés et non prévus par le régime des dérogations.
Les recours sont donc rejetés et la décision communale est confirmée. Un émolument de Fr. 300.--, montant compensé par l'avance de frais effectuée, est mis à la charge de chacun des recourants; la Commune de Morges, dont la population est supérieure à 10'000 habitants, n'a cependant pas droit à des dépens (ATF non publié Commune de Lausanne c/ Société l'E. SA du 30 janvier 1992).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours interjetés par :
Jacques Burdet,
La Société industrielle et commerciale de Morges ainsi que Silvia Guignard, Charles-Henri Golaz, Jean Winkler et Moyard SA,
La société Mafioly SA,
La société "Au Bon rôti SA"
L'entreprise Cauderay SA,
sont rejetés.
II. La décision de la Municipalité de Morges du 28 janvier 1992 édictant une interdiction générale de circuler à la Grand-Rue est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 300.-- est mis à la charge de chacun des recourants désignés ci-dessus sous chiffre I.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 2 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :