canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
16 décembre 1992
sur le recours interjeté par Werner MESSER , agriculteur à 1413 Oppens, représenté par Me Jean-Frédéric Reymond, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service des forêts et de la faune , du 10 février 1992, ordonnant la remise en état des lieux suite à des défrichements et terrassements effectués sur la parcelle no 114 de la Commune d'Oppens.
Statuant à huis clos dans sa séance du 3 juillet 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
B. Dufour, assesseur
Greffière : M.-C. Etégny, sbt.
constate en fait :
A. Werner Messer, agriculteur, s'est établi à Oppens en 1972. Il exploite son domaine avec ses fils Urs et Jean-Pierre. En 1978, il a acquis la parcelle no 114, d'une surface de 54'010 mètres carrés, cadastrée en nature de prés-champs. Situé à la sortie du village, au nord de la route Oppens - Pailly, dont il est séparé d'une cinquantaine de mètres par les parcelles no 119 et 286, ce bien-fonds est traversé par un ancien chemin creux qui part de la route, en face du cimetière, en direction du nord-ouest puis, depuis la limite de la parcelle de Werner Messer, décrit une courbe en direction du sud-ouest. Bordé de part et d'autre d'arbres et de buissons, ce chemin est inutilisé depuis de nombreuses années. Il se présente plutôt comme un léger ravin, envahi de broussailles et marécageux dans sa partie inférieure. Avec le cordon boisé qui le borde sur une surface totale supérieure à 1'000 mètres carrés, cet ancien chemin constitue, selon l'inventaire des biotopes du canton de Vaud pour la Commune d'Oppens (réalisé en 1986), un biotope d'intérêt local pour la faune, notamment pour les oiseaux comme le pic épeiche, le geai et la grive litorne, et les petits mammifères.
B. En application de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (ci-après LPNMS), le Conseil général d'Oppens a adopté, le 1er octobre 1980, un plan de classement communal des arbres et haies sur lequel le cordon boisé en cause figure avec la mention " soumis à la législation forestière". Ce plan a été approuvé par le Conseil d'Etat le 22 octobre 1980.
Les recherches effectuées dans le cadre de l'inventaire des voies de communication historiques de la Suisse (ci-après IVS), ont permis d'établir que le chemin en question appartenait au faisceau des tracés de l'ancien itinéraire d'origine romaine Payerne-Morges. Il s'agit plus précisément d'un élément de l'ancienne liaison Oppens-Pailly, qui constituait, selon le rapport d'expert de l'IVS du 28 mai 1990, "au moins un segment médiéval d'un tracé de l'itinéraire Payerne-Morges".
C. Depuis 1980, le cordon boisé sis sur la parcelle de Werner Messer a été progressivement défriché et des comblements très partiels réalisés dans le but de faciliter l'exploitation agricole.
En 1986, alors qu'il avait déjà été dénoncé et condamné la même année à une amende pour avoir coupé sans autorisation, sur la commune de Corcelles-sur-Chavornay, un frêne, plusieurs hêtres et des buissons soumis à la législation forestière, Werner Messer a fait couper une lisière et abattu des arbres sans autorisation, en bordure de ses champs à Oppens. Il a été condamné en 1987 à une peine d'amende pour ces faits.
D. Dans le courant de l'hiver 1989 - 1990, quelques troches de noisetiers restant au sud-ouest du chemin creux ont été coupées à ras. Elles ont ensuite été recouvertes d'une épaisseur de terre suffisante pour empêcher toute repousse. A fin mars 1990, Werner Messer s'est fait livrer de la terre et du tout-venant et a commencé, avec l'aide de ses fils, à remblayer le chemin creux. Le surveillant de la faune est intervenu oralement et l'ordre d'interrompre les travaux a été confirmé par lettre du 30 mars 1990 émanant du conservateur de la faune, qui fixait d'ores et déjà une séance de discussion au 23 avril 1990. Le 2 avril 1990, l'inspecteur forestier et le surveillant de la faune ont dû toutefois constater que les travaux de remblayage continuaient de sorte qu'une lettre recommandée a été adressée le même jour à Werner Messer lui intimant l'ordre d'arrêter les travaux. Il a fallu, le lendemain, une nouvelle intervention du Service des forêts et de la faune pour que cesse le déchargement de terre. Le comblement ainsi effectué, d'un volume de 575 mètres cube, sur une quarantaine de mètres, couvre une surface de 480 mètres carrés. La hauteur du remblai dépasse deux mètres.
Le procès-verbal de la séance du 23 avril 1990 mentionne que le bosquet en question est soumis à la loi forestière, qu'il constitue en outre un biotope de valeur au sens de la loi sur la faune, qu'il comporte un ancien chemin creux qui figure à l'inventaire des voies historiques et que les travaux de remblayage sont soumis à la loi sur l'aménagement du territoire étant donné que la hauteur du remblai dépasse deux mètres. Il relève aussi qu'"une partie du bosquet a déjà été défrichée entre 1986 *et ce jour, dans la partie supérieure (base : vol photogrammétrique 1986 SCF-VD)".*Il a été décidé à cette occasion que Werner Messer serait dénoncé, qu'un ordre de remise en état et de reboisement serait prononcé et que toute demande de maintien du remblai illégal serait considérée comme une demande de défrichement, à soumettre à l'Office fédéral de l'environnement, de la protection du paysage et des forêts en raison de l'importance historique du site.
E. Par jugement du 25 novembre 1991, le Tribunal de police du district d'Yverdon a condamné Werner Messer à une amende de fr. 1'500.-- et ses deux fils à une amende de fr. 400.--chacun, pour avoir, sans autorisation, procédé à un défrichement et comblé l'ancien chemin creux, et ainsi contrevenu à la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, à la législation forestière fédérale et vaudoise et à la législation sur la faune. Dans ses considérants le Tribunal de police a notamment tenu compte des antécédents de Werner Messer, de sa situation matérielle et du fait que la remise en état des lieux, évaluée à fr. 20'000.-- au moins, faisait l'objet d'une procédure administrative en cours.
F. Par décision du 10 février 1992 notifiée à Werner Messer, le Service des forêts et de la faune du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, se fondant sur les articles 24e de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage, 47 de la loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 11 octobre 1902, 54 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 et 77 de la loi du 28 février 1989 sur la faune, a ordonné la suppression des aménagements illicites et la remise en état complète de la parcelle no 114. Cette décision précise que la remise en état des lieux implique "l'évacuation des terres remblayées, jusqu'au terrain naturel, y compris à la lisière sud-ouest de la corne de bois encore existante", avec délai fixé au 30 mars 1992, et " la plantation des deux bords de l'ancien chemin creux depuis le pied de talus jusqu'à la rupture de pente. Les modalités de réfection du terrain ainsi que les mesures de protection des plantations (clôtures) sont à déterminer avec l'inspecteur des forêts du 8ème arrondissement. La densité de la plantation sera de un arbre par mètre carré à choisir dans la liste d'essences suivante : frêne, érable, noyer, cerisier, épine blanche, noisetier ou alisier." Le délai pour exécuter ces mesures a été fixé au 30 mai 1992.
G. Werner Messer a recouru contre cette décision par déclaration du 19 février 1992, validée par mémoire adressé le 29 février 1992. L'effet suspensif requis a été accordé par le juge instructeur.
Le recourant a effectué dans le délai imparti à cet effet l'avance de frais requise par fr. 1'000.-- . A l'appui de son recours il fait principalement valoir que la décision administrative ne saurait constituer une nouvelle sanction car elle violerait alors le principe ne bis in idem, que l'ordre donné le 10 février 1992 heurte le principe de proportionnalité, et qu'il est disposé à procéder à un reboisement de remplacement, requérant en revanche le maintien du comblement effectué, qui facilite l'exploitation des terrains agricoles.
Le Service des forêts et de la faune conteste que le défrichement et le comblement effectués sur une quarantaine de mètres constituent une mesure destinée à la seule amélioration de l'accès à la parcelle, soutient que l'ordre de remise en état respecte les principes généraux du droit et plus particulièrement celui de la proportionnalité, et conclut au rejet du recours.
A l'audience de jugement, le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux et constaté la nature et l'importance des travaux entrepris. Les essences composant le cordon boisé sont notamment le frêne, l'aubépine, le hêtre, le noisetier et le cerisier. Ce sont surtout des noisetiers qui ont fait l'objet du défrichement en cause. Une rangée d'arbres au moins a été abattue dans la partie où le chemin s'incurve vers le sud-ouest; cette partie n'a pas été remblayée. La partie du chemin comblée avec du tout-venant ouvre dans la partie centrale du cordon boisé une trouée d'une quarantaine de mètres.
Le recourant a confirmé ses conclusions en précisant qu'il proposait un reboisement dans la longueur du champ dès lors qu'il souhaitait le maintien du comblement effectué. Pour sa part, le Service de forêts et de la faune a conclut derechef au rejet du recours.
Considérant en droit :
Toute diminution de l'aire forestière est considérée comme un défrichement et soumise à autorisation préalable des autorités compétentes (art. 25 et 25 bis OFor). Les art. 26 bis OFor et 8 de la loi forestière vaudoise prévoient le principe de la compensation du défrichement par un reboisement quantitativement et qualitativement équivalent. Le fait d'être prêt à procéder à des reboisements compensatoires ou d'avoir déjà reboisé ne donne pas droit à un défrichement (art. 26 bis al. 5 OFor). Conformément à l'art. 38 de la loi forestière, tout dépôt étranger à la forêt est interdit, en dehors des places de dépôts officielles.
En l'espèce, l'assujettissement à la législation forestière du cordon boisé sis sur la parcelle no 114 n'est pas douteuse. Le recourant ne la conteste d'ailleurs pas. En réduisant l'épaisseur du cordon boisé par l'abattage de plusieurs arbres d'un côté du chemin creux, en en coupant d'autres de part et d'autre du chemin de manière à créer une ouverture dans ce cordon et en comblant à cet endroit le chemin creux sur une surface de 480 mètres carrés avec environ 575 mètres cube de tout-venant, le tout sans autorisation, le recourant a incontestablement procédé à un défrichement puis à un remblayage illicites.
Il convient dès lors d'examiner les conditions auxquelles un défrichement peut être autorisé. Celles-ci figurent à l'art. 26 OFor*:*
"1. Des défrichements ne peuvent être autorisés que si l'on peut prouver qu'il existe un besoin prépondérant, primant l'intérêt à la conservation de la forêt.
Il ne doit pas y avoir de raison de police qui s'opposent au défrichement.
Il faut que l'ouvrage, pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être construit qu'à l'endroit prévu. Des intérêts financiers (p. ex. tirer du sol le meilleur profit possible ou se procurer du terrain bon marché) ne sont pas considérés comme un besoin prépondérant, au sens du 1er alinéa.
On tiendra dûment compte de la protection de la nature et du paysage."
Ces conditions sont cumulatives. Si l'une d'elles n'est pas remplie, il ne peut être délivré d'autorisation de défrichement.
a) En l'espèce, la présence du cordon boisé et du chemin creux constitue, il est vrai, pour le recourant une gêne dans l'exploitation de sa parcelle. Le déboisement et le comblement du chemin permettent de travailler plus aisément avec des machines, sans avoir à contourner l'obstacle que représentent le chemin et le cordon boisé. Toutefois ces derniers ne rendent pas impossible, ni même difficile, la culture des terres du recourant. Les travaux réalisés sans droit l'ont été essentiellement pour des raisons de commodité. Dans la nécessaire pesée des intérêts de l'art. 26 al. 1er OFor, de telles raisons ne suffisent pas pour l'emporter sur l'intérêt à la conservation de la forêt. Des motifs de convenance personnelle, comme aussi le souci d'accroître la surface cultivable, ne sauraient être admis. En règle générale, l'intérêt à gagner du terrain pour une amélioration foncière n'est pas prépondérant, à moins que la réalisation de l'entreprise n'en soit empêchée dans son principe (ATF 114 Ib 243 et les arrêts cités). Ceci vaut d'autant plus pour un aménagement de parcelle privé. Or, dans le cas particulier le nouvel accès créé n'est nullement indispensable à l'exploitation agricole du recourant. Il ne répond pas à un besoin prépondérant, qui l'emporterait sur l'intérêt à la conservation de la forêt.
b) La prise en compte de la protection de la nature et du paysage dans la procédure de défrichement (art. 26 al. 4 OFor; art. 2 lit. b LPN) exige que l'on ménage l'aspect caractéristique du paysage, ainsi que les monuments naturels, et qu'on les conserve intacts là où existe un intérêt général prépondérant (art. 3 al. 1er LPN; ATF 114 Ib 232 et les arrêts cités). Pour le paysage, il s'agit d'une protection esthétique. La forêt est une partie du paysage d'ensemble et doit être appréciée en tant que telle. S'agissant de la fonction du peuplement du point de vue de la protection de la nature, il s'agit de son importance biologique en tant que biotope pour la faune et la flore (ibid.). Cette importance est soulignée par les dispositions fédérales et cantonales tendant à protéger les haies, bosquets, buissons, rideaux de verdure, clairières, zones marécageuses et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses (art. 18 al. 1 bis LPN; art. 21 de la loi du 28 février 1989 sur la faune).
En l'occurrence, on a vu que le secteur défriché était inventorié en temps que biotope d'intérêt local. Il constituait un refuge pour de nombreuses espèces animales, non seulement à cause de sa végétation, mais aussi en raison de la configuration particulière des lieux (dépression humide). Il jouait en outre un rôle non négligeable dans la structuration du paysage, rompant le parallélisme des surfaces agricoles cultivées. Son remplacement par un boisement de même surface, mais orienté dans le sens des sillons, telle que la proposition en a été faite par le recourant, ne lui assurerait pas la même fonction, mais contribuerait à une banalisation du paysage. Elle ne restituerait pas non plus un milieu naturel équivalent à celui qui a été détruit.
Ces motifs font ainsi également obstacle à une autorisation de défrichement.
c) Point n'est besoin d'examiner en outre si des raisons de police s'opposeraient ou non au défrichement. A ce stade déjà, il suffit de constater que les autres conditions de l'art. 26 OFor ne sont pas satisfaites.
En attaquant la décision du Service de forêts et de la faune du 10 février 1992, laquelle implique l'évacuation des terres remblayées jusqu'au terrain naturel et la plantation des deux bords de l'ancien chemin creux selon certaines modalités, le recourant entend surtout faire valoir que l'ordre de remise en état violerait le principe de la proportionnalité. Il admet implicitement devoir réparation pour les dommages commis. Mais, selon lui, les exigences de cette décision seraient excessives et iraient au-delà de ce qui est nécessaire à la réparation des dommages causés : le reboisement de remplacement offert, non loin du lieu défriché, qui suivrait le champ dans sa longueur, assurerait le rétablissement de l'aire forestière et la conservation de la faune locale. On a vu toutefois que cette mesure ne suffirait pas à atteindre les buts recherchés par la loi. Seul un reboisement sur place et le déblaiement du chemin creux sont en mesure de restituer au site saccagé sa valeur paysagère et sa qualité de biotope.
Il convient en outre de tenir compte de la valeur historique du chemin creux, dont l'origine médiévale, sinon romaine, est établie. Bien que l'inventaire des voies historiques de Suisse (IVS) qui doit être établi sur la base de l'art. 5 LPN n'en soit encore qu'à sa première phase d'élaboration dans le secteur de la carte nationale 1203 (comprenant Oppens), l'Office fédéral de la protection de l'environnement, des forêts et du paysage considère que l'itinéraire Payerne-Morges, par Donneloye et Echallens, et tous ses tracés, dont le chemin en question, sont d'importance nationale. Il se fonde pour cela sur un avis d'expert, dont le Tribunal administratif n'a pas de raison de s'écarter. Selon l'expert, ce chemin a été l'un des tracés d'un des plus anciens itinéraires de transit à travers le Pays de Vaud. Un tel objet méritait d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible (art. 6 LPN). Son comblement partiel par le recourant risque d'en effacer toute trace; dès lors l'expert "considère comme fondamental que les lieux soient remis en état". L'évacuation des matériaux remblayés permettra, sinon une réparation intégrale du dommage causé, tout au moins la restitution du profil du chemin creux sur toute la longueur du tracé encore visible et assurera ainsi la conservation de cette empreinte du passé.
Au regard des intérêts publics en jeu, le coût des travaux de déblaiement, estimé à Fr. 20'000.--, n'apparaît pas excessif. Le recourant n'a d'ailleurs pas prétendu que cette charge aurait pour lui des conséquences rigoureuses. Selon le jugement du Tribunal de police du district d'Yverdon, il est propriétaire de son domaine, sa situation financière est saine et son revenu imposable atteint Fr. 71'000.-- par an. La décision attaquée, qui assure simultanément le rétablissement dans son intégrité de l'aire forestière, du biotope local (fond humide, talus) et de l'ancien chemin creux, n'apparaît ainsi pas disproportionné.
On observera au demeurant que si la jurisprudence admet désormais que l'absence de bonne foi ne prive plus d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité (A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol I, p. 352; RO 108 Ia 216 = JT 1984 I 514; RO 111 Ib 213 = JT 1987 I 564), le fait pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir de la bonne foi est, en soi, un élément d'appréciation en sa défaveur : celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui en résulteraient pour lui (ATF 108 Ia 218 cons. 4b). En l'occurrence, il a fallu plusieurs interventions de l'autorité pour que le recourant cesse ses activités illicites. Pour avoir eu auparavant, à deux reprises au moins, affaire avec les autorités forestières, celui-ci ne pouvait ignorer que les travaux qui lui sont reprochés n'étaient pas autorisés. En invoquant aujourd'hui les frais relativement élevés de la remise en état des lieux, il paraît oublier que ceux-ci auraient pu l'être bien moins s'il avait obtempéré à la première injonction des autorités forestières.
Le recourant fait encore remarquer que la présente procédure ne saurait conduire à une nouvelle sanction à son égard, puisqu'il a déjà été condamné à une amende pour ses agissements. Or l'obligation de réparer est dépourvue de caractère punitif et s'impose indépendamment de la sanction pénale. On remarquera au surplus que le Tribunal de police, en arrêtant le montant de l'amende, a tenu compte des frais de remise en état des lieux que la procédure administrative risquait de mettre à la charge du condamné. En maintenant l'amende au montant infligé par le préfet (Fr. 1'500.--) il notait que celle-ci "pourrait paraître insuffisante - quoiqu'elle représente malgré tout un quart de revenu mensuel. Mais il ne faut pas perdre de vue que Werner Messer va devoir remettre les lieux en état ce qui lui coûtera (...) au moins Fr. 20'000.--. Cette sanction indirecte est suffisante pour que l'on renonce à prononcer aujourd'hui une sanction pénale supérieure à celle infligée par le préfet. Et si d'aventure Werner Messer obtenait gain de cause dans la procédure administrative et pouvait laisser les lieux dans l'état où il les a mis, une amende supérieure à Fr. 1'500.-- paraîtrait alors disproportionnée."
Les délais impartis par la décision attaquée pour évacuer les terres remblayées et pour reboiser sont aujourd'hui échus. Il convient par conséquent de fixer de nouveaux délais qui tiennent compte de l'impossibilité d'effectuer les travaux à la mauvaise saison, la décision attaquée étant pour le surplus confirmée.
Les frais de justice seront mis à la charge du recourant, sous déduction de l'avance de frais qu'il a effectuée le 26 février 1992 (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 10 février 1992 du Service des forêts et de la faune est maintenue, le délai pour procéder à l'évacuation des terres remblayées étant toutefois reporté au 31 mai 1993 et celui pour effectuer la plantation nécessaire au reboisement au 31 octobre 1993 .
III. Un émolument de Fr. 1'500.--.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant, Werner Messer.
fo/Lausanne, le 16 décembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :