canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 2 février 1993
sur le recours interjeté par TAXA SA , à Forel/Lavaux, dont le conseil est l'avocat Philippe Jaton, Petit-Chêne 18, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Forel (Lavaux) , du 4 février 1992, refusant de lui délivrer le permis de construire dans le cadre de l'enquête publique portant sur un projet de remplacement d'un bâtiment existant, avec création de quatre places de parc.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, juge
A. Chauvy, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. La société Taxa SA, qui exploite en tant que grossiste une entreprise d'installation et d'entretien de chauffage, est propriétaire, au lieu dit "Aux Prés de Bamps", de la parcelle no 1114 du cadastre de la Commune de Forel, sur laquelle sont situés ses bureaux. Les locaux d'exploitation sont compris dans plusieurs bâtiments : le bâtiment principal (ECA no 587) comprend un magasin-atelier de réparations; il est prolongé par un petit bâtiment (ECA no 653) dans lequel a été installé un système d'informatique pour la gestion à distance de l'énergie. Un autre bâtiment distinct (ECA no 654) abrite l'administration proprement dite. Ce bâtiment est séparé de quelques mètres d'un pavillon (ECA no 655), occupant une surface d'environ 11 mètres sur 5 mètres, comprenant une citerne, une station d'essence et abritant les archives; cette construction, en matériel léger, est recouverte de tôle ondulée. Ce local, insalubre, est devenu trop exigu pour les besoins de la société, qui compte développer son activité, en particulier par l'exercice de tâches nouvelles commandées par l'Ordonnance sur la protection de l'air (contrôle des brûleurs à mazout et à gaz). Selon la société constructrice, ces nouvelles prestations vont inévitablement augmenter le volume du courrier et des archives, mais n'entraîneront aucune augmentation du personnel qui, par le jeu de l'informatique et des moyens de communication (Natel), voit son travail rationalisé; alors qu'auparavant les monteurs venaient tous les matins sur le lieu de l'entreprise, ce trajet est réduit désormais à un par semaine, pour le réapprovisonnement des pièces. Le personnel, au nombre actuel de 7 à 8, sans compter les monteurs, a été réduit d'une personne à la fin de l'année 1991.
Entre le bâtiment ECA no 654 et celui portant le no ECA 655 sont aménagées quatre places de stationnement.
B. Les lieux sont situés dans un secteur de la zone artisanale et de petite industrie, délimité au nord-est par le canal du Grenet, au sud-est par le canal de la Mortigue et au sud-ouest par la RC no 762c. Partiellement bâti, il est composé notamment des parcelles nos 525, propriété de la société Huggler SA, qui exploite une entreprise de vente et de services après-vente de machines de chantier (grues, bulldozers, malaxeurs, etc); de la parcelle no 1227, propriété de Jean-François Ganty, utilisée comme dépôt; et de la parcelle no 1226, propriété de Peter Laszlo, bâtie en 1986. La plupart de ces entreprises utilisent des poids lourds dans le cadre de leurs activités. Les véhicules liés à l'exploitation de la société Taxa SA sont exclusivement des voitures et des fourgonnettes; un seul fournisseur vient avec des camions. Ces parcelles sont desservies par une voie privée, aménagée il y a environ 25 ans à titre provisoire pour les besoins de la société Taxa SA, qui bénéficie d'une servitude de passage sur l'ensemble des biens-fonds servants. D'une largeur d'environ 3 mètres, ce chemin débouche sur la route cantonale parallèlement au canal de la Mortigue, dans un axe non perpendiculaire à la voie publique et se termine en cul-de-sac au pied d'une haie plantée au niveau des parcelles nos 1224 et 1225.
Un projet de création d'une route de ceinture desservant l'ensemble du secteur en cause a été discuté dès 1987; la jonction de cette voie avec la route cantonale serait prévue au même endroit que la sortie actuelle mais perpendiculairement à la route cantonale, pour répondre aux exigences du voyer.
Les propriétaires des biens-fonds compris dans la zone ne parvenant pas à se mettre d'accord sur le tracé d'un nouveau projet, la commune a mandaté en 1987 un bureau d'ingénieurs en vue d'établir un projet, avec répartition des indemnités de plus-values. La convention qui devait être passée à cet égard entre la commune et les propriétaires intéressés n'a pas abouti.
Depuis, le voyer s'est opposé systématiquement à tout projet de construction dans la zone. Il s'est en particulier opposé à la construction d'un dépôt sur la parcelle no 1225 et, en 1990, à l'agrandissement d'un bâtiment existant sur la parcelle no 525, propriété de Huggler SA. Par prononcé no 7033 du 22 août 1991, la Commission de recours en matière de constructions (CCRC) a rejeté le recours de la société Huggler SA, considérant que l'accès était insuffisant en l'état. La jonction de la voie de desserte de la zone avec la route cantonale a en effet été jugée dangereuse pour les poids lourds obliquant en direction de Forel ou ceux provenant de cette direction, qu'elle contraint à de nombreuses manoeuvres, rendues d'autant plus difficiles que la voie publique est saturée aux heures de pointe; cette circonstance ne permettait pas d'autoriser la construction d'un local-bureau impliquant une augmentation de trafic potentielle, même modeste.
La route cantonale 762c était classée dans la catégorie des routes principales de 3e classe sous l'empire de la loi sur les routes du 25 mai 1964. Au regard de la nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991 (ci-après LR), elle répond à la qualification de route principale de 2e classe au sens de l'art. 5 lit. b, éventuellement de route secondaire à fort trafic au sens de l'art. 5 lit. c. Selon le dernier recensement de la circulation de 1990, le trafic journalier moyen sur cette voie varie entre 2150 et 2'800 véhicules. On constate une augmentation importante du trafic lorsque le tronçon de l'autoroute jusqu'à Chexbres est encombré. Le voyer estime que l'on peut s'attendre à une augmentation du trafic avec la création de la N1. Si une modification de l'accès n'est pas apportée par les propriétaires riverains, le voyer s'est déclaré prêt à faire application de l'art. 32 al.4 LR, qui permet à l'autorité de prendre les mesures nécessaires dans le but d'améliorer la visibilité de l'accès d'un fonds riverain, ou de l'art. 33 al.2 LR qui permet d'ordonner l'amélioration, le déplacement ou le changement de niveau des accès privés, lorsque la sécurité l'exige.
C. La société Taxa SA projette la démolition du bâtiment ECA no 655 et son remplacement par un bâtiment, d'une surface de l'ordre de 104 mètres carrés, accolé à celui portant le no ECA 654, auquel il serait relié par un couloir interne; l'ouvrage serait destiné à accueillir des vestiaires, des locaux d'archives et un local d'exposition. Cette implantation impliquerait la suppression des quatre places de stationnement existantes, qui seraient remplacées par quatre nouvelles places de stationnement, dans le prolongement du bâtiment projeté. Le local d'exposition permettra de présenter les pièces vendues par la société aux professionnels. Selon la société constructrice, il ne s'agit pas d'une activité nouvelle, puisque des démonstrations sont déjà effectuées actuellement; l'aménagement projeté permettra toutefois de rendre plus aisée cette tâche qui est appelée à se développer.
Soumis à l'enquête publique du 20 décembre 1991 au 20 janvier 1992, ce projet a été examiné par les autorités cantonales concernées, dont les décisions ont été transmises à la municipalité par la Centrale des autorisations en date du 30 janvier 1992. Les autorisations spéciales requises ont été accordées sous certaines conditions; en revanche, le voyer a formé opposition, tant que l'accès sur la RC 762c ne serait pas amélioré. Le voyer se réfère au prononcé de la CCRC no 7033 précité.
En date du 4 février 1992, la municipalité a informé la société constructrice de sa décision de refuser l'octroi du permis de construire.
D. La société Taxa SA a interjeté recours contre cette décision le 6 février 1992. Concluant à l'admission du recours, elle fait valoir que le bâtiment projeté ne vise qu'à remplacer celui existant devenu insalubre, sans entraîner un accroissement de l'activité de l'entreprise susceptible d'engendrer une augmentation du trafic; elle conteste au surplus le caractère dangereux de l'accès à la route cantonale.
Dans ses déterminations du 13 mars 1992, la municipalité a conclu au rejet du recours. Ses arguments seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Le Service des routes et des autoroutes a également conclu au rejet du recours, par détermination du 16 mars 1992. Il soutient que, quand bien même la construction nouvelle ne viserait qu'à remplacer un bâtiment existant devenu insalubre, son exploitation aurait indubitablement pour effet une augmentation du volume des activités et, à plus ou moins long terme, une augmentation du trafic sur un chemin qui ne satisfait pas aux exigences de l'art. 104 al. 3 LATC.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance le 14 mai 1992 en présence des parties et intéressés.
Il a procédé à une inspection des lieux.
Considère en droit :
a) Selon les art. 22 al. 2 lit. b LAT et 104 al. 3 LATC, l'autorité compétente ne peut délivrer une autorisation de construire que si le terrain est équipé. Les éléments dont le bien-fonds doit être équipé sont définis par le droit fédéral à l'art. 19 LAT; l'une de ces exigences porte sur les voies d'accès, qui doivent être "adaptées à l'utilisation prévue" du bien-fonds. Selon la doctrine, par voie d'accès il faut entendre non seulement le strict raccordement du bien-fonds à la voie publique, mais encore la route de desserte vouée à l'usage commun (Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 1987, no 14 ad art. 7/8; Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, 1985, no 8a ad § 156; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, note 12 ad art. 19 LAT). Cette définition résulte également d'une jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur de la LAT (ZBL 1979 (80), 221); elle a été reprise par la CCRC, dans sa jurisprudence récente (RDAF 1992, 211).
b) Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne définissent ce qu'il faut entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation prévue du bien-fonds. Cette notion a essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (voir prononcés CCRC nos 3431, 21 juin 1978, P. Gilloud-Perret et crt c/ Ollon; 4382, 17 février 1982, M. Huguet et crt c/ Ollon). Ne répond pas à cette exigence un accès qui créerait un débouché dangereux sur la voie publique aussi bien pour les usagers privés que pour le trafic en général (RDAF 1977, 184).
Selon le Service des routes et des autoroutes, la jonction avec la route cantonale est dangereuse tant pour les véhicules sortant sur la gauche et se dirigeant vers le village de Forel, que pour ceux provenant de cette direction. Le fait de ne pouvoir accéder à angle droit sur la route cantonale implique en effet une manoeuvre importante pour les véhicules usuels, celle-ci étant encore plus difficile pour des camions, alors que la route cantonale est surchargée aux heures de pointe, ce qui accroît les risques. Au surplus, il faut s'attendre à une augmentation du trafic avec la création de la N1. La CCRC a admis le caractère dangereux du débouché en cause dans son prononcé no 7033, du 22 août 1991, considérant qu'il n'offre pas les garanties suffisantes de sécurité et de commodité du trafic pour les quelque trente camions liés aux activités présentes dans le secteur. La société recourante conteste cette affirmation, faisant valoir que bien que l'accès ne soit pas aisé, aucun accident ne s'est produit.
Se fondant sur l'avis de son assesseur spécialisé, le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation retenue par la CCRC. Au demeurant, l'inspection locale a permis de convaincre le tribunal du risque que présente le débouché actuel.
c) Dans son prononcé précité, la CCRC a considéré que l'insuffisance de l'accès condamnait tous travaux entraînant une augmentation du trafic, fût-elle minime, ce d'autant plus que l'on ne pouvait espérer une amélioration de la voie privée dans un proche avenir. La question se pose dans les mêmes termes en l'espèce, dans la mesure où l'on peut admettre que les travaux en cause n'entraîneront pas une augmentation de trafic immédiate, mais que tel pourrait être le cas, avec le développement souhaité de l'entreprise.
aa) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, l'exigence d'équipement du bien-fonds est applicable tant en cas de construction nouvelle qu'en cas de transformation. Le droit cantonal ne peut introduire d'exception à cette règle sur la base de l'art. 24 LAT (FF 1978 I 1032); la doctrine considère qu'à plus forte raison il ne peut le faire sur la base de l'art. 23 LAT, qui fonde la compétence cantonale en matière de dérogations à l'intérieur de la zone à bâtir ( DFJP/OFAT, op. cit., no 3 ad art. 23 LAT; Dilger, Raumplanungsrecht, 1982, no 66 ad § 10; A Bonnard, L'équipement, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, publication CEDIDAC, 1990, p. 100).
Les règles en matière d'équipement remplissent une fonction de police, dans la mesure où elles doivent assurer que les particuliers puissent accéder à leur propriété en toute sécurité ou sans créer une situation dangereuse, et permettre en outre aux véhicules utilitaires des services du feu ou sanitaires d'accéder librement (DFJP/OFAT, op. cit. no 12 ad. art. 19 LAT). Le fait que le permis de construire soit subordonné à l'exigence d'un équipement suffisant également pour des travaux entrepris sur des constructions et installations existantes signifie qu'une adaptation des voies d'accès est nécessaire si celles-ci ne sont pas conformes aux normes en vigueur (Martin Pfisterer, Die Anwendung neuer Bauvorschriften auf bestehende Bauten und Anlagen, insbesondere die Besitzstandsgarantie, thèse 1979, p. 215). Tel est en particulier le cas lorsque les conditions d'accès sont devenues dangereuses, en raison de l'évolution du trafic.
De formulation absolue, le principe de l'obligation de bénéficier d'un équipement suffisant pour l'octroi d'un permis de construire est tempéré par celui de la proportionnalité. L'équipement doit être conforme à l'affectation (FF 1978 I 1032) et aux circonstances locales déterminantes (DFJP/OFAT, op. cit., no 9 et 13 ad. art. 19 LAT), ce qui signifie que les conditions d'équipement ne sont pas les mêmes selon le caractère de la zone et l'usage particulier du bien-fonds, voire du bâtiment en cause. Lorsque des travaux n'ont aucune incidence sur le volume du trafic, qu'il s'agisse d'une construction nouvelle ou d'un agrandissement, il est en principe disproportionné d'exiger une adaptation d'un équipement routier insuffisant. Il convient de réserver l'hypothèse dans laquelle l'insécurité serait telle que l'urgence commanderait de subordonner l'octroi du permis de construire à la disparition de la situation dangereuse, même en l'absence de toute augmentation de trafic due aux travaux projetés; dans un tel cas l'autorité cantonale pourrait même intervenir en tout temps, indépendamment d'une procédure de permis de construire, pour exiger les mesures nécessaires, sur la base des art. 32 et 33 LR. En revanche, lorsque les travaux entraîneront une augmentation prévisible de la circulation, le permis de construire ne peut être accordé si l'accès est insuffisant pour absorber le volume du trafic, particulièrement si cette surcharge élève les risques d'accidents.
bb) Dans le cas particulier, mais cela n'est pas décisif, le projet répond sans doute à la qualification d'agrandissement. En eux-mêmes, ces travaux n'entraînent pas une augmentation immédiate du trafic existant, constitué des allées et venues des 7 à 8 personnes travaillant en permanence sur les lieux, auxquelles s'ajoute la tournée en principe hebdomadaire des monteurs, celle des fournisseurs, et les visites de clients. Le local d'exposition projeté est cependant appelé à développer ces visites, même si ce n'est pas dans un avenir proche.
d) Dans ces conditions, les données de l'espèce ne diffèrent guère de celles qui prévalaient dans la cause relative à la société Huggler SA. A défaut d'amélioration de l'accès existant dans un délai proche de l'achèvement de la construction (art. 104 al.3 LATC), le permis de construire doit être refusé.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) est mis à la charge de la recourante Taxa SA.
fo/Lausanne, le 2 février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :