canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 8 juin 1993
sur le recours interjeté par Elsbeth et Rodolphe SCHELBERT , Hôtel Fleur du Lac, 70, route de Lausanne, à Morges
contre
la décision du Service des eaux et de la protection de l'environnement du 11 novembre 1991 leur refusant l'autorisation de prolonger un débarcadère.
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. A. Zumsteg, juge
G. Matthey, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
constate en fait :
A. Elsbeth et Rodolphe Schelbert sont propriétaires de l'hôtel Fleur du Lac, 70, route de Lausanne, à Morges. Le 26 août 1988, ils ont obtenu du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports l'autorisation d'utiliser le domaine public pour la construction d'un ponton et la pose de trois corps-morts avec bouées d'amarrage en face de leur établissement, situé à proximité immédiate du rivage dont il n'est séparé que par le quai Igor Strawinski. Il s'agissait en fait de prolonger d'une vingtaine de mètres vers le large le débarcadère existant, pour pallier l'ensablement progressif de la baie de Morges et permettre d'accoster à des bateaux de 2 mètres de tirant d'eau. Perpendiculaire au rivage, l'ouvrage réalisé est long d'environ 35 mètres (à partir du quai) et large de 1,40 mètre. Il comporte à son extrémité une plate-forme de 4,20 mètres sur 1,40 mètre, parallèle à la rive. Le premier débarcadère, qui a été entièrement conservé, comporte également une plate-forme parallèle à la rive de 12 mètres sur 2.
B. Le 15 juillet 1991, les époux Schelbert ont demandé à la Commission d'impôt et recette du district de Morges que la taxe annuelle perçue pour l'installation susmentionnée soit supprimée. A l'appui de cette démarche, ils relevaient entre autres que l'ensablement de la baie devant l'hôtel Fleur du Lac avait "pris des formes alarmantes", que la profondeur au bout de leur débarcadère se situait actuellement à 1,95 mètre alors qu'elle était, à niveau d'eau équivalent, de 2,60 mètres environ il y a trois ans, et qu'à basses eaux, leur débarcadère devenait inutilisable pour un grand nombre de bateaux. Transmise au Service des eaux et de la protection de l'environnement, cette demande s'est heurtée à une fin de non recevoir. S'agissant plus particulièrement de l'ensablement de la baie de Morges, ledit service relevait qu'il s'agissait là d'un problème chronique auquel il n'était pas en mesure de remédier, mais qu'il était loisible aux requérants de déposer une demande officielle pour effectuer un dragage permettant de maintenir l'accès à leur ponton.
Par lettre du 26 juillet 1991, les époux Schelbert ont pris note que la taxe annuelle ne pouvait pas être supprimée; au sujet du dragage, ils ont répondu qu'ils avaient déjà utilisé cette possibilité il y a quelques années, mais que les courants, qui avaient été modifiés lors de la construction du parc de Vertou, avaient remplis la zone draguée en moins d'une année. Ils demandaient dès lors l'autorisation de principe de rallonger leur débarcadère d'une vingtaine de mètres, afin de le rendre à nouveau utilisable comme lors de sa construction.
Ils ont réitéré cette demande le 26 août 1991, en se réservant, en cas de réponse affirmative, de soumettre une demande officielle accompagnée des plans nécessaires.
Le 8 octobre 1991, ils sont encore intervenus pour demander que l'Etat procède à un dragage afin de garantir l'accès à leur débarcadère par des bateaux ayant un tirant d'eau de 2 mètres. Ils exposaient à nouveau que la construction du parc de Vertou avait changé les courants et que de la boue et du sable étaient amenés dans la baie par la Morges et par la petite rivière du Bief, accélérant le phénomène d'ensablement qui avait conduit, quelques années auparavant, à agrandir le ponton. Selon eux l'accroissement de l'ensablement serait de l'ordre de 10 à 15 cm par an près des rives et d'environ 20 à 25 cm au bout du débarcadère. Ils insistaient sur l'importance touristique de ce dernier pour l'ensemble de la région de Morges.
C. Il ne ressort pas du dossier produit par le Service des eaux et de la protection de l'environnement que celui-ci ait répondu à cette dernière demande. En revanche, par lettre du 11 novembre 1991, il a refusé aux époux Schelbert l'autorisation de prolonger une nouvelle fois leur ponton d'une vingtaine de mètres vers le large.
D. Les époux Schelbert ont recouru contre cette décision le 19 novembre 1991. Ils ont effectué dans le délai imparti une avance de frais de Fr. 1'000.--.
Dans sa réponse du 20 décembre 1991, le Service des eaux et de la protection de l'environnement conclut au rejet du recours.
Le Service des forêts et de la faune, Conservation de la faune, a déposé des observations sur le recours le 7 janvier 1992.
La Municipalité de Morges n'a pas déposé d'observations dans le délai qui lui était imparti pour ce faire.
Considérant en droit :
Déposé dans les dix jours suivant la notification de la décision attaquée, et d'emblée motivé conformément à l'art. 31 al. 2 LJPA, le recours est recevable en la forme. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Dans le canton de Vaud les lacs, rivages et grèves appartiennent au domaine public (art. 138 al. 1er ch. 2 LVCC). Leur utilisation, que ce soit comme force motrice ou pour d'autres usages, requiert une concession ou tout au moins, pour les installations provisoires ou de très faible importance, une autorisation qui est alors délivrée à bien plaire et révocable en tout temps (art. 4 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendants du domaine public - RSV 7.2 A - ci-après : LDP). En particulier la construction de ports, jetées et enrochements exige une concession du Conseil d'Etat (art. 26 LDP); sont réservées les petites constructions nautiques (au nombre desquelles peuvent être rangés notamment des pontons ou des bouées d'amarrage) que le département est compétent pour autoriser (art. 83 al. 2 du règlement du 17 juillet 1953 d'application de la LDP - RSV 7.2 C). Avec l'accord du Conseil d'Etat, cette compétence a été déléguée au chef du Service des eaux et de la protection de l'environnement (art. 67 LOCE; décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990).
Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat (v. ACE du 24 juin 1988, R6 783/88), reprise dans un récent arrêt du Tribunal administratif (GE 92/022, du 15 juin 1992), le droit cantonal ne reconnaît pas aux particuliers un droit subjectif à se voir attribuer un point d'amarrage sur le lac; l'Etat n'est nullement tenu de délivrer une telle autorisation d'usage accru du domaine public, et l'administration dispose ainsi d'un pouvoir discrétionnaire, limité seulement par l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement.
La jurisprudence du Tribunal fédéral est plus nuancée. Elle admet notamment que celui qui demande à faire un usage commun accru du domaine public pour l'exercice d'une profession puisse invoquer la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 108 Ia 135; 101 Ia 473; v. aussi Grisel, Traité de droit administratif, p. 555). L'autorité appelée à statuer sur une demande d'autorisation d'usage accru du domaine public doit procéder à une pesée consciencieuse des intérêts en présence, en tenant compte des diverses finalités du domaine public; elle prendra également en considération les libertés publiques en jeu, ainsi que les principes constitutionnels de l'intérêt public, de l'interdiction de l'arbitraire, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité (v. Grisel, op. cit., p. 556; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, p. 304). Cela dit, l'autorité jouit d'une grande liberté d'appréciation (Moor, op. cit., p. 305), dont le Tribunal administratif ne peut sanctionner que l'excès ou l'abus (art. 36 LJPA; arrêt AC R6 931/90 du 20 mai 1992).
Ces arguments sont pertinents. La collectivité publique doit veiller en premier lieu à préserver l'usage commun du domaine public, avec lequel l'ouvrage projeté entre en conflit. Elle doit aussi tenir compte des autres intérêts publics en cause, tels que la protection de la nature et du paysage. Selon les recourants eux-mêmes, en tirant une ligne entre l'extrémité de l'ouvrage projeté et la pointe la plus avancée du parc de Vertou, on délimite une surface d'eau d'environ 4500 mètres carrés. Il est indéniable que la navigation - même si les recourants la prétendent peu importante - et la pêche se trouveront affectées dans ce secteur. L'impact sur le paysage d'un ouvrage avançant dans le lac perpendiculairement au rivage sur plus de 50 mètres n'est pas non plus négligeable. Il s'ensuit que l'agrandissement en question ne peut pas être assimilé à une installation de très faible importance au sens de l'art. 4 al. 2 LDP et faire l'objet d'une simple autorisation à bien plaire, au terme d'une procédure simplifiée.
La demande présentée le 26 juillet 1991 se réfère implicitement au dossier constitué lors du précédent agrandissement du ponton. Elle ne comporte aucune coupe, ni aucun relevé du fond lacustre dans le secteur concerné. Elle ne fournit non plus aucune indication sur le phénomène d'ensablement de la baie de Morges, en particulier sur son origine, son ampleur et son évolution prévisible. Il est ainsi impossible de savoir si l'ouvrage projeté pourrait durablement remplir sa fonction, ce qui constitue pourtant la condition primordiale de son édification. Les doutes que l'on peut avoir à ce sujet sont renforcés par les mesures altimétriques effectuées en mars 1988 par le bureau Gueissaz et Binner SA, géomètres officiels. Elles montrent en effet qu'à 60 mètres au large du premier ponton, la profondeur n'était que de 1,87 mètre (niveau de l'eau : 371,62 mètres) et de 1,72 mètre à 40 mètres, là où se terminerait la nouvelle extension sollicitée. Si l'ensablement s'est encore accru depuis lors, comme l'affirment les recourants, il est évident qu'une seconde prolongation du ponton ne résoudra pas le problème, ni même une troisième, vu la faible pente du fond à cet endroit (2%).
On ne peut dès lors pas reprocher à l'autorité intimée d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation sollicitée. Les doutes que suscite l'utilité de l'ouvrage face aux inconvénients évidents qu'il présente, suffisent à justifier un refus d'entrer en matière, en l'état actuel du dossier tout au moins.
On observera en outre qu'il appartenait aux recourants de lever ces doutes, et non à l'autorité intimée d'entreprendre d'office des investigations plus approfondies, s'agissant d'un projet de nature privée auquel ni l'Etat, ni apparemment non plus la Commune de Morges (qui ne s'est pas exprimée sur le recours), ne sont intéressés.
Le tribunal n'entend pas entrer en matière sur ce moyen. Le droit cantonal ne reconnaît en effet la qualité pour recourir qu'à celui qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable (art. 37 LJPA), ce qui exclut la recevabilité d'un recours interjeté pour la seule sauvegarde d'intérêts généraux, même si les recourants y ont également un intérêt de fait. C'est aux autorités qu'il appartient de prendre les mesures utiles au bien public. Comme le relève l'autorité intimée, si le ponton des recourants devait revêtir un intérêt général du point de vue touristique, il appartiendrait à la commune de présenter une demande dûment motivée en vue de son agrandissement.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des recourants Elsbeth et Rodolphe Schelbert.
fo/Lausanne, le 8 juin 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge :