canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
5 juin 1992
sur le recours interjeté par Daniel BLANC , à Buchillon, dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard, Grand-Chêne 5, 1002 Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports rendue le 26 septembre 1991 et notifiée le 8 novembre 1991 par la Municipalité de Buchillon, lui refusant l'autorisation spéciale de construire une maison d'habitation en zone agricole.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
P. Blondel, assesseur
B. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Marié et père de deux enfants, Daniel Blanc est agriculteur de profession et tire la totalité de ses revenus de l'agriculture. Il exploite un domaine d'environ 50 hectares consacré à la culture de céréales panifiables, d'orge, de colza, de pommes de terre et de maïs et dispose de quelque 8 hectares de prairies artificielles et naturelles. Il est propriétaire de la parcelle no 370 du cadastre de la commune de Buchillon. Il est copropriétaire en société simple avec Jean Chiavazza, des parcelles nos 369 et 192, sises sur la commune de Buchillon, la première lui étant toutefois promise-vendue. Son père est également propriétaire de deux parcelles sur la commune de Saint-Prex qu'il loue à son fils Daniel. Le reste du domaine se compose de quatorze parcelles agricoles réparties sur le territoire des communes de Buchillon, d'Etoy et de Saint-Prex, et affermées au recourant pour des durées variables, auxquelles il convient d'ajouter une surface d'environ vingt hectares faisant l'objet d'un bail à ferme oral de durée indéterminée.
Le père du recourant, Eugène Blanc, puis le recourant lui-même, ont longtemps tenu du bétail, comptant jusqu'à une trentaine de têtes en avril 1980. Daniel Blanc y a toutefois progressivement renoncé et ne possède à l'heure actuelle plus que cinq têtes de bétail, dont la prise en charge est confiée à une exploitante de Yens. Il est cependant toujours au bénéfice d'un contingent laitier de 74'012 kilos pour 32 têtes de bétail, délivré le 1er mai 1980 et repris de son père, correspondant à une surface déterminante de 47 hectares. Le frère du recourant est également titulaire d'un contingent de 32'000 kilos qui pourrait s'ajouter à l'exploitation si le recourant entendait reprendre du bétail à l'avenir. Interrogé sur ce point à l'audience, ce dernier a affirmé son intention de tenir à nouveau du bétail dans trois ou quatre ans selon notamment l'évolution de la conjoncture agricole. Il a précisé que le hangar pourrait alors facilement être aménagé en écurie.
Daniel Blanc loge actuellement avec sa famille à Buchillon, dans la ferme de Chanivaz sur le domaine du même nom que son père avait pris à bail en 1957; il a toutefois reçu son congé pour le 1er juin 1992, date à laquelle la ferme et ses communs seront démolis. Suite aux déboires financiers du précédent propriétaire, le domaine de Chanivaz a été racheté par M. Girardet, exploitant; ce dernier a passé un contrat de droit privé avec la Confédération suisse et la Ligue suisse pour la protection de la nature fixant les modalités d'exploitation du domaine. Il s'est notamment vu imposer la démolition du centre d'exploitation qui y était érigé en raison de sa situation dans une zone de protection des eaux, moyennant le droit de construire en remploi un nouveau centre d'exploitation; celui-ci est aujourd'hui réalisé et se compose d'une maison de maître, d'une maison indépendante pour les employés et d'un imposant hangar flanqué de deux couverts à machines.
B. Le territoire de la commune de Buchillon est régi par le règlement d'affectation communal (ci-après RAC) adopté par le Conseil communal le 29 novembre 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 28 mars 1990. A teneur du plan général d'affectation qui lui est lié, les parcelles nos 369 et 370 sont classées en zone agricole B, alors que la parcelle no 192 est classée dans la zone intermédiaire des Croix-Blanches soumise à péréquation à développer par plan d'extension partiel. Daniel Blanc n'est au surplus propriétaire d'aucune parcelle en zone immédiatement constructible.
C. Dès qu'il a su qu'il devait quitter le domaine de Chanivaz, Daniel Blanc a entrepris les démarches nécessaires à la construction d'un hangar agricole pour les besoins de son exploitation et d'une maison d'habitation pour y loger sa famille sur sa parcelle no 370.
a) Daniel Blanc a retiré un premier projet intégrant les deux constructions. Il a présenté un nouveau projet portant uniquement sur la construction d'un hangar agricole pour lequel il a obtenu l'autorisation spéciale du Département des travaux publics. La Municipalité de Buchillon a levé les oppositions formées à l'encontre de ce projet et délivré le permis de construire. Le hangar est achevé et le permis d'utiliser a été délivré le 30 janvier 1992.
D'une surface de 546 mètres carrés, le hangar du recourant s'implante dans le vallon de l'Aubonne au bas d'un talus qui présente une pente de 25 %, à cheval sur les parcelles nos 369 et 370. Il abrite actuellement les machines nécessaires à l'exploitation et est alimenté en eau et en électricité. L'ensemble que forment ces deux parcelles contiguës est délimité à l'ouest par la parcelle no 251, propriété de Danielle Siegenthaler, et un chemin public, au nord-ouest, par une servitude de passage reliant le chemin public à deux ouvrages militaires sis sur la parcelle 370, et par l'Aubonne qui le borde à l'est; une haie de thuyas forme la limite de propriété sud. Le reste de la parcelle est cultivé et plusieurs arbres fruitiers ont été plantés en limite sud. On accède au hangar par un chemin carrossable débouchant du chemin public et longeant la limite de propriété ouest.
b) Daniel Blanc a déposé le 7 juin 1991, par l'intermédiaire du bureau d'architecture et d'urbanisme Dambach - Dubreuil SA, à Morges, une demande de permis de construire tendant à l'édification d'une villa familiale sur la parcelle agricole no 370. Le projet qui lui était joint prévoyait la construction d'un logement de cinq pièces d'une surface de 125,5 mètres carrés dans la portion de talus qui sépare le chemin public du hangar existant au sud-ouest.
Ouverte du 3 au 22 juillet 1991, l'enquête publique a suscité l'opposition de trois propriétaires domiciliés à Buchillon, dont en particulier François Perrelet et Urs Lindt. La Municipalité de Buchillon a transmis la demande aux services de l'Etat de Vaud avec son préavis favorable.
Le 26 septembre 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Centrale des autorisations en matière d'autorisation de construire, a procédé à la notification unique des diverses décisions cantonales que le projet impliquait. Le Service de l'aménagement du territoire a pour sa part refusé de délivrer l'autorisation préalable nécessaire aux constructions prévues hors zones à bâtir au motif que le projet d'habitation en zone agricole n'était justifié par aucun besoin de gardiennage ou autre nécessité concrète imposant un logement en zone agricole. Il précisait en outre que le requérant était copropriétaire d'une parcelle en zone intermédiaire dont l'affectation est à l'étude et que ses besoins en logement devraient être concrétisés dans ce contexte.
Par courrier du 8 novembre 1991, la municipalité a informé Daniel Blanc que, suite à la décision de l'autorité cantonale, elle se voyait contrainte de refuser le permis de construire sollicité.
D. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard, Daniel Blanc a recouru contre la décision du département en concluant à son annulation. Dans le délai imparti à cet effet, il a versé l'avance de frais requise par Fr. 1'000.--.
Les opposants Lindt et Perrelet ont déposé leurs observations, par l'intermédiaire de leur conseil l'avocat Benoît Bovay, et conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Le département s'est déterminé en date du 20 décembre 1991 en concluant également au rejet du pourvoi.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 1er avril 1992 en présence du recourant assisté de son conseil l'avocat Alexandre Bonnard et accompagné de son père et de l'architecte Denis Dubreuil. Il a également entendu MM. Luc Bardet et François Zürcher, respectivement conseiller technique et juriste, pour le département, M. Jean Gnaegi, assisté de l'avocat Jacques Matile, pour la Municipalité de Buchillon, et M. François Perrelet en qualité d'opposant. Le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés.
Le conseil du recourant a produit la copie d'un article émanant de M. Jacques Janin, directeur de la Chambre vaudoise d'agriculture, et paru dans le supplément à la FAO du 6 décembre 1991, aux termes duquel il faut s'attendre dans les prochaines années à l'abandon progressif des cultures céréalières au profit des prairies et de la garde du bétail.
Le Tribunal administratif a délibéré le même jour à huis clos et communiqué le dispositif de l'arrêt aux parties le 8 avril 1992.
Considère en droit :
Lorsqu'une construction est projetée en dehors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). Si tel n'est pas le cas, il faut alors se demander si elle peut être autorisée à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 316 consid. 3, JT 1989 I 454).
La conformité à la vocation de la zone se détermine exclusivement selon la destination de la zone en question et selon l'adéquation des constructions et installations à cette destination. Aux termes de l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. Des constructions agricoles sont conformes à la destination de la zone lorsque le sol, en tant que facteur de production, est indispensable à l'exploitation à laquelle elles doivent servir; lorsque des produits agricoles peuvent être obtenus indépendamment du sol, il n'y a pas d'utilisation agricole au sens de l'art. 16 LAT (ATF 112 Ib 273 consid. 3, JT 1988 I 453; Etude DFJP/OFAT note 9 ad art. 16 LAT). En droit vaudois, l'art. 52 LATC précise que seules peuvent être autorisées en zone agricole les constructions nécessaires aux activités qui sont en relation étroite avec la culture du sol. Par voie réglementaire, les communes peuvent permettre, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte au site et aux exploitations existantes, les constructions et installations relatives à des activités assimilables à l'agriculture (horticulture, cultures maraîchères) ou dont l'activité est en rapport étroit avec l'exploitation du sol. Il en va de même des constructions servant à l'habitation de l'exploitant, de sa famille et de son personnel, si l'exploitation constitue la partie prépondérante de leur activité professionnelle et si les maisons d'habitation en sont un accessoire nécessaire. Sur le plan communal enfin, l'art. 34 RAC, auquel renvoie l'art. 38 RAC, reprend en substance le contenu de l'art. 52 LATC et autorise en particulier l'implantation en zone agricole B de l'habitation pour l'exploitant, sa famille et son personnel, pour autant que ces bâtiments forment un ensemble architectural avec les bâtiments existants.
b) L'autorisation de construire hors des zones à bâtir est accordée à la condition que le besoin du requérant d'habiter sur son domaine soit objectivement fondé. Il y a lieu à cet égard de se demander si l'exploitation rationnelle du domaine exige la présence constante de l'intéressé et partant le fait qu'il réside en zone agricole. Si la nécessité absolue pour un agriculteur d'habiter sur son domaine fait défaut, une autorisation de construire en zone agricole n'est pas conforme au caractère de cette zone. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'édification en zone agricole de constructions servant uniquement au logement ne se justifie que si ces dernières apparaissent indispensables au regard des besoins de l'exploitation. Le privilège d'habiter en zone agricole est réservé à un cercle de personnes relativement étroit, à savoir la population paysanne qui se consacre directement à la production agricole, aux auxiliaires et à leur famille et aux personnes âgées qui ont passé leurs années de vie active dans l'entreprise. Les constructions destinées au logement doivent en outre, compte tenu de leur situation et de leur configuration, se trouver dans une relation fonctionnelle directe avec l'entreprise agricole. La nécessité pour celle-ci d'une maison d'habitation dépend non seulement des besoins objectifs de l'entreprise, mais également de la distance séparant cette dernière de la zone à bâtir la plus proche (ATF 112 Ib 259, JT 1988 I 446; ATF 113 Ib 142 consid. 5a, JT 1989 I 454).
c) Daniel Blanc entre manifestement dans le cercle des personnes qui se consacrent directement à la production agricole; de même, la viabilité de l'exploitation du recourant n'est à juste titre pas mise en cause par le département (voir l'arrêt cité par Bandli, in "Bauen ausserhalb der Bauzonen", thèse 1989, p. 153, qui exige une surface agricole utile minimale de 10 hectares pour admettre la viabilité d'une exploitation agricole). Seul est contesté le besoin objectivement fondé pour le recourant d'habiter à proximité du hangar abritant ses machines.
Dans le cas particulier, la présence constante du recourant n'est dictée par aucun impératif lié à l'exploitation rationnelle de son domaine; actuellement, Daniel Blanc se consacre exclusivement à la culture de céréales panifiables, de colza, de maïs et de pommes de terre. Or, à la différence d'un domaine comportant du bétail laitier, qui requiert la présence de l'agriculteur sur son exploitation en raison des soins à donner aux animaux (arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 janvier 1989, Rod c/CCR et Borex, consid. 3b), un domaine dirigé essentiellement vers la culture céréalière n'exige pas une telle disponibilité de la part de l'intéressé, qui ne se trouve pas confronté à des situations si urgentes qu'il ne puisse pas se déplacer d'une zone d'habitation voisine à son hangar. Le recourant est certes toujours au bénéfice d'un contingent laitier, mais il ne possède à l'heure actuelle que cinq têtes de bétail, dont il confie l'exploitation à un tiers. Or, pour apprécier la conformité d'un projet de construction à la destination de la zone agricole, il convient de prendre en considération la situation actuelle de l'exploitation, sans égard à son développement ultérieur, sauf s'il est hautement vraisemblable dans un proche avenir (ATF 113 Ib 141 consid. 4c). Le recourant a certes manifesté son intention de reprendre du bétail, mais à moyenne échéance et selon l'évolution de la conjoncture économique agricole. A défaut d'assurances fermes sur une reprise du bétail laitier dans un proche avenir, on doit admettre que la bonne marche de l'exploitation ne nécessite pas en l'état actuel la présence constante du recourant aux abords immédiats du hangar. Enfin, le recourant n'établit pas que la surveillance constante des engins entreposés dans le hangar et des récoltes qui pourraient y être stockées imposerait la construction d'un logement sur place dans un but de gardiennage. Aussi, faute d'une présence permanente indispensable à la bonne marche de l'exploitation, la construction litigieuse n'est pas conforme à la destination de la zone agricole et ne saurait y être admise. Le Tribunal fédéral a cassé la pratique de la Commission cantonale de recours en matière de constructions consistant à autoriser le vigneron encaveur à construire une maison d'habitation en zone agricole alors même que sa présence sur place n'était requise que durant une période déterminée de l'année, soit pendant la période de vinification, faute pour celui-ci de pouvoir justifier d'une surveillance continue nécessitant la présence constante d'un employé (ATF non publié OFAT c/CCR et Trottet, du 16 décembre 1991).
d) Enfin, la proximité des villages de Buchillon, d'Allaman et d'Etoy, comportant nécessairement des zones d'habitation où le recourant est susceptible d'acheter ou de louer un logement, permet aussi de dénier que son projet soit conforme à l'affectation de la zone agricole (voir ATF 112 Ib 259, JT 1988 I 446, où l'exploitant, dont la présence sur son domaine sis à Burtigny n'avait également pas été jugée indispensable, était domicilié à Lausanne; ATF non publié Sippel c/CCR et Trélex, du 27 novembre 1987; ATF non publié Bissat c/CCR et Vich consid. 2b, du 26 mai 1988).
Le fait pour le recourant de ne pas être propriétaire de terrains immédiatement constructibles sur la commune de Buchillon et de n'avoir plus de logement assuré dès le 1er juin 1992 - qui représente l'argument essentiel du recours - ne constitue pas un critère objectif lié à l'exploitation du sol, mais un motif tenant à la personne du requérant qui ne saurait être pris en compte dans l'examen de la conformité de la villa litigieuse à la destination de la zone. Le recourant n'établit d'ailleurs pas avoir recherché en vain un logement en zone à bâtir à Buchillon ou dans un village alentour. Comme le relève à juste titre le département, le recourant n'est pas plus mal traité que le locataire exploitant une menuiserie en propriété qui, tout en ayant investi des fonds importants, recevrait son congé et devrait rechercher un autre logement pour lui et sa famille. L'admission du recours pour ce motif reviendrait à accorder le droit d'habiter en zone agricole pratiquement à tout exploitant qui retirerait l'essentiel de ses revenus de l'agriculture, en violation de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Aussi l'argument doit-il être écarté.
e) Le recourant et la municipalité soulignent le fait que la construction projetée s'implanterait sur un talus qui n'est pas exploitable rationnellement comme terre agricole et ne diminuerait de ce fait pas la surface agricole utile; cet élément ne constitue toutefois pas un critère pertinent pour déterminer le caractère conforme du terrain à la destination de la zone; la question pourrait tout au plus, se poser dans le cadre de l'art. 24 LAT, encore que, au regard de la jurisprudence (prononcé no 5339, Ecuyer c/DTP et les références citées), cet argument aurait de toute façon dû être écarté. Il n'appartient en effet nullement au tribunal de revoir l'aménagement du territoire communal, mais uniquement de vérifier la conformité du bâtiment contesté à la destination de la zone. La procédure d'autorisation de construire ne doit pas créer des mesures d'affectation autonomes ni servir à éluder, sous prétexte de simplicité, les règles de procédure prévues aux art. 56 ss LATC pour la modification des plans d'affectation, en particulier les garanties du contrôle démocratique qu'elles assurent (ATF 115 Ib 148, JT 1991 I 450; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT; voir également ATF non publié OFAT c/Diserens et Ecoteaux, du 22 octobre 1990).
f) La municipalité, qui soutient le constructeur dans la présente cause, se plaint enfin de l'inégalité de traitement qu'engendrerait le maintien de la décision attaquée entre les deux agriculteurs que compte le village. Elle se réfère en particulier à l'autorisation accordée au propriétaire du domaine de Chanivaz (M. Girardet) qui a obtenu du département l'autorisation de construire en remploi une maison de maître, une maison d'habitation pour le personnel comportant deux appartements et six studios, et un imposant hangar flanqué de deux couverts de même implantation et longueur. Le recourant a pour sa part cité sept autres cas en comparaison desquels le refus qui lui a été opposé consacrerait une violation du principe d'égalité.
Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 111 Ia 258 consid. 4 et les arrêts cités). Toutefois, toujours selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 108 Ia 213/214, 102 Ib 364, 98 Ib 241). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 115 Ia 83, 112 Ib 387 consid. 6, 110 II 401).
Le représentant du département a justifié l'octroi d'une autorisation à M. Girardet par le fait que la ferme existante et ses annexes étaient situées dans une zone de protection des eaux et que leur démolition était imposée par la Confédération moyennant l'assurance pour l'exploitant de pouvoir reconstruire en remploi; sans cette obligation, le département n'aurait jamais délivré l'autorisation requise, mais exigé la rénovation de la ferme existante et de ses annexes. Quant aux autres cas cités par le recourant, l'autorisation a été délivrée soit parce que le requérant exploitait du bétail au moment de la requête, soit parce qu'il a bénéficié du régime particulier propre aux vignerons encaveurs qui n'a pas été admis par le Tribunal fédéral (cf arrêt non publié OFAT c/CCR et Trottet, cité plus haut).
Que ces explications soient convaincantes ou non importe en définitive peu. En effet, à supposer que dans les cas cités par le recourant la situation se présentât de façon identique à la sienne, il faudrait alors y voir le résultat d'une mauvaise application du droit contraire à la volonté des autorités cantonales affirmée à l'audience d'appliquer strictement les dispositions en cause. Le recourant ne peut dès lors être mis au bénéfice d'un prétendu avantage accordé à des tiers.
g) En conclusion, la construction d'une villa familiale hors des zones à bâtir ne saurait, en l'état actuel, être autorisée au regard de l'art. 22 al. 2 LAT. Le recourant sera toutefois libre de renouveler sa demande si comme il en a émis l'intention, il est amené à élever du bétail et à l'accueillir dans le hangar existant.
La première condition est réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques ou d'exploitation ou en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un endroit situé en dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément (ATF 113 Ib 141, JT 1989 I 454; Etude DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24 LAT). Or, la construction d'habitations indépendantes hors des zones à bâtir ne remplit manifestement pas les conditions d'une implantation imposée par leur destination (ATF 115 Ib 295, JT 1991 I 452; 113 Ib 142 consid. 5a, JT 1989 I 454). L'autorisation de construire ne saurait pas non plus être accordée à titre dérogatoire. La préoccupation de la commune d'assurer à un des deux derniers agriculteurs que compte le village et à sa famille un logement à proximité de la parcelle qui doit être considérée comme le centre de son exploitation relève d'une intention louable, mais le problème ne peut être résolu par la voie de dérogation de l'art. 24 LAT.
Cela étant, la décision attaquée doit être maintenue sans qu'il soit besoin d'examiner si, comme le prétendent les opposants, l'aire forestière a à tort été prise en compte dans le calcul du coefficient d'occupation du sol et ne le respecterait de ce fait pas.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Daniel Blanc.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
jt/Lausanne, le 5 juin 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
En tant qu'il applique l'article 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 34 LAT; art. 106 OJF).