ac-1991-0211•Municipal order to cut hedge upheld under roads law
ac-1991-0211Tribunal cantonal8 oct. 1992Dismissed
Extrait par Omnilex
Jutta Von Strombeck appealed a Saint-Oyens municipal order requiring her to cut back a hedge bordering a communal road. The tribunal held that the hedge was not a protected classified hedge, that the applicable law was the one in force at the time of decision, and that the hedge exceeded the two-meter maximum set by the roads regulations where visibility was not an issue. It further held that the rule could not be avoided as chicanous or because it was allegedly applied inconsistently, and that no wildlife authorization was needed because the works amounted to maintenance. The appeal was dismissed, the municipal decision upheld, and costs of CHF 1,000 imposed on the appellant.
Arts. 39 LR and 9 al. 3 lit. b RR; continuing factual situations and applicable law; abstract police rules on traffic safety. For a durable and evolving situation, the applicable law is that in force when the deciding authority rules, absent acquired-rights protection or transitional provisions. A hedge functioning as a boundary fence along a road may be subjected to the height limit fixed by the roads regulations even if no concrete visibility problem is established, because the provision protects traffic safety abstractly. There is no entitlement to escape a lawful police rule by invoking unequal application where the authority intends to enforce it consistently. Where the ordered trimming constitutes mere maintenance, no separate nature-conservation authorization is required.
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
8 octobre 1992
sur le recours interjeté par Jutta VON STROMBECK , dont le conseil est l'avocat Jacques Michod, à Lausanne,
contre
la décision de la MUNICIPALITE DE SAINT-OYENS du 21 octobre 1991, lui impartissant un délai pour rabattre la hauteur d'une haie.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
G. Matthey, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
Greffier : A.-M Steiner, sbt
constate en fait :
A. Jutta Von Strombeck est propriétaire, sur le territoire de la Commune de Saint-Oyens, d'une parcelle construite, au lieu dit "Pré Rouge". Le bien-fonds est bordé au sud-ouest par une route communale; une haie de noisetier, plantée en limite de propriété, longe cette voie publique. Les lieux sont colloqués en zone du village.
B. Par lettre recommandée du 25 septembre 1991, la municipalité a imparti à la recourante un délai au 31 octobre 1991 pour rabattre sa haie (qui atteignait à cette époque une hauteur estimée entre quatre et cinq mètres) à une hauteur de deux mètres; elle invoquait la loi sur les routes. Le 9 octobre 1991, l'autorité communale a informé la recourante par lettre recommandée qu'elle entendait maintenir sa décision. Par courrier daté du 21 octobre 1991 et envoyé sous pli simple, la municipalité a une nouvelle fois exprimé sa volonté de maintenir l'ordre imparti. Aucune de ces trois lettres n'indiquait les voie et délais de recours.
C. Contre cette décision, Jutta Von Strombeck a interjeté recours le 1er novembre 1991, complété le 11 novembre 1991, invoquant notamment le classement de la haie litigieuse et relevant qu'elle aurait taillé dite haie en automne 1991, ramenant sa hauteur à 3,50 mètres. Elle conclut avec suite de frais et dépens à l'admission du recours et à l'annulation de la décision municipale. Dans le délai imparti à cet effet, la recourante a versé un montant de Fr. 1000.- à titre d'avance de frais.
L'effet suspensif a été accordé au pourvoi par décision du 12 novembre 1991.
La municipalité a procédé le 28 novembre 1991 et le 12 décembre 1991.
Le Service des eaux et de la protection de l'environnement, Section Protection de la nature, a produit ses déterminations en date du 28 novembre 1991, complétées le 23 janvier 1992; le Conservateur de la faune a déposé ses observations le 18 mars 1992.
D. Le Tribunal administratif a tenu séance le 2 avril 1992 à Saint-Oyens en présence de la recourante Jutta Von Strombeck, assistée de l'avocat Jacques Michod. Pour la municipalité se sont présentés Jean Aebi, syndic et Hans Felder, conseiller municipal. Le tribunal a fait une visite des lieux en présence des parties et intéressés. Il a constaté sur place que la haie litigieuse n'entrave pas la visibilité sous l'angle de la sécurité routière.
Ne s'estimant pas suffisamment renseigné, le tribunal a interpellé le Service des routes et des autoroutes dans le but de compléter l'instruction. Ledit service a déposé ses observations en date du 9 juin 1992. Les arguments des parties et autorités intéressées seront repris plus loin dans la mesure utile.
Considère en droit :
La municipalité a cru pendant longtemps que la haie litigieuse était classée, mais elle a rectifié cette constatation de fait inexacte en cours de procédure. La haie de la recourante ne figure en effet pas au plan de classement communal des arbres adopté par le Conseil général le 15 mai 1973 et approuvé par le Conseil d'Etat le 1er juin 1973. Les dispositions ayant trait aux haies vives classées ne sont dès lors pas applicables (art. 5 et 6 LPNMS, 15 RPNMS).
a) Se pose dès lors la question du droit applicable en l'espèce. Il faut à cet égard partir du principe selon lequel s'appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont en cause, les normes en vigueur au moment où ces faits se produisent. Or, en l'espèce, le point de fait déterminant est constitué par une situation durable et évolutive, à savoir la présence d'une haie et la hauteur de celle-ci. Dans ce type de cas, il convient d'appliquer le droit en vigueur au moment où l'autorité statue (on réservera les hypothèses dans lesquelles on reconnaît généralement à l'administré la "garantie des situations acquises", par exemple s'agissant de bâtiments devenus non réglementaires ensuite de l'introduction de nouvelles règles - l'art. 38 RR en est l'application - ainsi que l'existence de dispositions transitoires), même s'il s'agit d'une autorité de recours. Cela se justifie tout d'abord par le fait que l'administré n'a, en règle générale, pas droit au maintien de la législation existante; en outre, sous l'angle du principe de l'économie de la procédure, on remarquera que l'autorité de première instance pourrait en tout temps - la situation de fait perdurant - rendre une nouvelle décision en application du nouveau droit (v. sur ces questions André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, 152 ss; Pierre Moor, Droit administratif I, 144 ss; ATF 107 Ib 81, 133 et 191).
b) L'art. 39 LR prévoit que les aménagements extérieurs, tels que mur, clôture et haie, précisément, doivent faire l'objet d'une autorisation lorsqu'ils sont de nature à nuire à la sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité; au surplus, le règlement d'application fixe les distances et hauteurs à observer. C'est précisément l'objet, s'agissant tout au moins des murs et clôtures, de l'art. 9 du règlement précité; les haies, toutefois, sont régies par l'art. 9 exclusivement en matière de hauteurs (al. 3 et 4), l'art. 18 RR prescrivant la distance à observer (v. aussi art. 22 RR; dans ce sens, Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, no 1408). En tous les cas, l'art. 9 al. 3 RR vient clairement s'appliquer aux haies qui revêtent la fonction d'une clôture, spécialement entre les fonds privés et la route, ce qui est le cas en l'espèce; et cette disposition conserve sa validité pour autant qu'elle soit conforme à la nouvelle loi sur les routes.
c) En l'espèce, il est constant que la haie litigieuse ne soulève pas de problème de visibilité, notamment pour l'accès de la propriété de la recourante sur la route communale qui la borde. L'art. 9 al. 3 lit. b RR limite dans cette hypothèse la hauteur de la haie à 2 mètres, calculés par rapport à l'axe de la chaussée. Cette hauteur n'est pas respectée en l'espèce, de sorte que le recours devrait être rejeté.
La recourante a soutenu, mais à tort, que cette haie était protégée; il n'y a pas lieu d'y revenir, sinon pour souligner qu'une telle circonstance empêcherait l'autorité concernée de procéder à une application automatique de la règle susmentionnée et l'obligerait à statuer sur la base d'une pesée de l'ensemble des circonstances et des intérêts en jeu, comme cela résulte de l'art. 99 al. 2 LPNMS (dans le même sens, Piotet, op. cit., no 1371).
d) La recourante fait implicitement valoir une application chicanière de la règle de l'art. 9 al. 3 RR. Le moyen doit être écarté dans la mesure où le seul fait qu'une règle ne soit pas appliquée à d'autres ne permet pas à l'administré de prétendre y échapper lui aussi; cela se traduit parfois par la formule suivant laquelle il n'y a pas, en règle générale, d'égalité dans l'illégalité. Tel ne peut, à tout le moins, pas être le cas lorsque l'autorité concernée manifeste l'intention d'appliquer la règle litigieuse à l'avenir. On observera au surplus que l'art. 9 a. 3 lit. b RR, qui intervient en l'absence de problèmes de visibilité, tend malgré tout à prévenir des dangers pour la sécurité du trafic; comme l'a relevé le Service des routes et des autoroutes, cette disposition vise notamment à éviter qu'une ombre portée sur la chaussée n'aggrave le risque d'accidents en période hivernale, en facilitant la création de verglas, à empêcher l'intrusion de branches dans le gabarit d'espace libre de la route et leur chute sur la chaussée, à assurer une bonne visibilité de la signalisation routière verticale, généralement placée à 2,50 mètres de hauteur. Or, en présence d'une règle du droit de police, qui cherche à prévenir des dangers de manière abstraite, l'autorité d'exécution est tenue de l'appliquer pleinement, conformément à son sens, et non pas seulement si sa décision prévient un danger concret et que cela soit établi (ATF 108 IV 74, 103 Ib 231, 237); seul le grief selon lequel la disposition appliquée tend à combattre un risque négligeable peut être accueilli pour autant que son bien-fondé soit objectivement démontré (v. sur l'ensemble du problème, Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, 179 s. et références).
En l'espèce, force est d'admettre que les dangers évoqués par le Service des routes et des autoroutes existent bel et bien et que la règle de l'art. 9 al. 3 lit. b RR tend à les prévenir de manière abstraite. Elle doit donc être appliquée au cas d'espèce, quand bien même une solution plus souple - mais non autorisée par le règlement - pourrait assurer le même résultat.
a) On peut tout d'abord se demander si la haie de noisetiers de la recourante constitue bien une haie vive au sens de ces dispositions. Dans un arrêt du 13 janvier 1988 (R9 817/87, cons. III a), le Conseil d'Etat, chargé d'appliquer en l'espèce l'art. 5 et 6 LPNMS, ainsi que les dispositions communales d'application, avait jugé qu'une haie de thuyas - qui n'est pas une essence indigène - ne constituait pas une haie vive (la solution est différente s'agissant de l'application du code rural et foncier; sur ce point, v. Piotet, op. cit., no 1476) susceptible de protection sur la base de la LPNMS. La protection ne doit en effet pas s'étendre aux haies composées d'une essence unique et non indigène de surcroît. Le Tribunal administratif n'entend pas s'écarter de cette jurisprudence, la solution devant d'ailleurs être la même dans le cadre de la loi sur la faune.
b) La question de l'application de cette jurisprudence dans le cas d'espèce peut cependant rester ouverte en l'espèce. En effet, les travaux d'écimage exigés par la décision attaquée entrent clairement dans la notion d'entretien. Cela est d'autant plus vrai que le tribunal a la conviction, sur la base de l'avis de son assesseur spécialisé, que le rabattage prévu aura des effets bénéfiques sur la valeur biologique de la haie de la recourante.
Un émolument, arrêté à Fr. 1'000.--, doit dès lors être mis à la charge de la recourante, dont les conclusions en dépens doivent en outre être rejetées (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 21 octobre 1991 par la Municipalité de Saint-Oyens est maintenue.
III. Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante Jutta Von Strombeck.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 8 octobre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Extrait par Omnilex
Whether the hedge was protected under nature-conservation rules so that road rules could not apply automatically.
The hedge was not shown to be a protected classified hedge; the special protection rules did not apply.
The hedge did not appear on the communal tree-classification plan, so Arts. 5 and 6 LPNMS and Art. 15 RPNMS were inapplicable.
Which law governed after the roads statute was replaced during the appeal.
The law in force when the authority decides applies because the situation is continuing and evolving.
For durable factual situations such as hedge height, the decisive law is that in force at the time of decision, absent acquired-rights protection or transitional provisions.
Whether the hedge exceeded the permissible height under the roads regulations.
Yes; in the absence of visibility problems, the hedge could not exceed two meters measured from the road axis.
Art. 39 LR and Art. 9 al. 3 lit. b RR applied to a hedge functioning as a boundary fence; the measured height was not respected.
Whether the order was chicanous or an unlawful unequal application of the rule.
No; a police rule preventing abstract traffic dangers must be fully applied, and no right to unequal treatment in illegality exists.
The rule also serves abstract safety purposes such as avoiding glare/shadow, branches in the clearance profile, and obscured signage; these risks justified enforcement.
Whether an authorization from the wildlife authority was required for the ordered trimming.
No; the required trimming was maintenance, not a modification requiring authorization.
The works fell within maintenance, and the court considered the cutting beneficial for the hedge's biological value.
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