canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 26 janvier 1994
sur le recours interjeté par la Société ENERGIE DE L'OUEST SUISSE S.A. , à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jean-Paul Maire, à 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 25 octobre 1991 refusant de lui délivrer une autorisation d'abattage.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, juge
G. Matthey, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait :
A. La Société Energie de l'Ouest Suisse S.A. (ci-après E.O.S.), est notamment propriétaire à Lausanne de la parcelle cadastrée sous n° 5868. Ce terrain légèrement déclive, qui supportait autrefois la clinique des Charmettes dans sa partie supérieure, surplombe au sud le chemin de Mornex dont il est séparé par un mur de soutènement. Une arborisation importante recouvre la partie inférieure du bien-fonds. Dans le but de permettre un élargissement futur de la chaussée, une bande étroite de terrain de 60 mètres carrés fait l'objet d'un pacte de promesse de vente et d'emption, inscrit au registre foncier le 26 juillet 1984 en faveur de la Commune de Lausanne.
Parmi les arbres existants en limite sud de propriété, s'élève un cèdre de l'Atlas de près de 30 mètres de haut. Sa couronne, d'un diamètre qui varie de 18 à 22 mètres, déborde largement sur le domaine public. Son âge est estimé à plus de 130 ans. Le diamètre du tronc principal est d'un peu plus de 160 centimètres à un mètre du sol.
Les lieux sont situés dans le périmètre du plan d'extension n° 585 formé par les terrains compris entre la rue du Petit-Chêne, le chemin de Mornex, le chemin privé des Charmettes et le chemin privé dit de Richemont, approuvé par le Conseil d'Etat le 26 juillet 1978. Ce plan figure notamment le cèdre précité comme arbre à conserver. Son implantation se situe en zone de verdure au sens des art. 16 et suivants du règlement du plan.
B. Le 22 février 1991, une branche de près de 60 centimètres de diamètre appartenant au cèdre précédemment décrit s'est abattue sur la chaussée occasionnant des dégâts à l'immeuble voisin sis de l'autre côté du chemin de Mornex. A la suite de cet incident, la société propriétaire a mandaté José Lardet, architecte paysagiste, pour qu'il estime l'état sanitaire de l'arbre et les mesures de sécurité à prendre. Dans son rapport du 11 juin 1991, l'expert a constaté que le cèdre avait déjà été sommairement élagué et haubané une dizaine d'années auparavant. Il a également relevé qu'un bon nombre de cicatrices, dues tant à des casses qu'à des coupes de branches, n'avaient pas été soignées en temps utile; d'où la présence de plaies non cicatrisées présentant des foyers de pourriture et d'infiltration d'eau dans le système "vivant" de l'arbre, susceptibles d'affaiblir sa résistance aux éléments naturels. Il a attribué l'accident du 22 février 1991 à la faiblesse de la structure du cèdre dont le haubanage s'est révélé inadapté. En outre, la construction du mur de soutènement du chemin de Mornex ayant endommagé le système radiculaire de l'arbre, des nécroses ont pu être observées dans les racines situées aux abords immédiats de l'ouvrage. Dans l'hypothèse ou la plantation devrait être maintenue, il a proposé diverses mesures destinées à assainir sa structure interne et externe. En raison du manque de garantie quant au résultat de ces opérations, il a toutefois conclu à ce que l'arbre soit abattu pour des motifs de sécurité. Ce rapport a été confirmé par un second avis d'expert du 18 juin 1991, émanant de l'entreprise Parcs et Jardins Jean Arm S.A.
Par courrier du 10 juillet 1991, E.O.S. a sollicité la municipalité de l'autoriser à abattre son cèdre en raison de son état sanitaire. Elle a joint à sa demande les deux rapports d'expert précités.
Par décision du 25 octobre 1991, la municipalité a refusé l'autorisation requise au motif que le cèdre pouvait être conservé moyennant que soient effectués les travaux de restauration préconisés par l'expert José Lardet. Elle ajoutait à cette occasion que la valeur de l'arbre en cause justifiait que tout soit mis en oeuvre pour assurer son maintien.
C. Le 8 novembre 1991, la Société E.O.S a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif; elle a conclu principalement à l'annulation de la décision attaquée ainsi qu'à l'octroi de l'autorisation d'abattage sollicitée et subsidiairement à ce que dite décision soit complétée en ce sens qu'il est dit dans quelle mesure la Commune de Lausanne participera aux frais et aux risques du maintien de l'arbre à conserver.
La recourante invoque l'art. 6 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et l'art. 15 al. 1 ch. 4 de son règlement d'application du 22 mars 1989 (RPNMS). Elle considère en substance qu'en raison de l'état sanitaire du cèdre, l'autorité municipale aurait dû autoriser son abattage en dépit des intérêts publics liés à sa conservation.
Pour des motifs de sécurité, elle a toutefois entrepris des démarches auprès de l'entreprise Lardet Paysagiste S.A. afin que soient prises les mesures indispensables à la sauvegarde du cèdre. Les travaux se sont achevés le 23 janvier 1992 selon lettre adressée à la recourante le 27 janvier 1992. Demeuraient réservées une analyse des nécroses du système radiculaire ainsi que la pose des haubans reportée à la belle saison.
Le 17 janvier 1992, la municipalité a produit ses déterminations et a conclu au rejet du recours. Elle relève notamment que l'accident du 22 février 1991 était dû en grande partie à un haubanage inadapté et que les dégâts de l'arbre étaient réparables, l'équilibre du végétal n'ayant par ailleurs pas été atteint. Elle estime en outre que l'état sanitaire de l'arbre n'exige pas un abattage pour des motifs de sécurité. Enfin elle met en évidence la haute valeur esthétique et sociale de la plantation pour tout le quartier.
Selon courrier du 17 juin 1992 adressé à la recourante, l'expertise sanitaire de l'arbre a révélé que les nécroses constatées dans les racines étaient dues à une décomposition naturelle des tissus organiques morts, sans agents pathogènes ou infectieux. Selon ce rapport, la décomposition continuera son cycle mais celui-ci pourra être stabilisé et ralenti par des mesures prophylactiques.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 23 juin 1992 en présence: pour la recourante, de MM. Techtermann et Ciana, assistés de leur conseil, l'avocat Jean-Paul Maire; pour la municipalité, de Christian de Torrenté, chef du Service de justice et d'Alain Dessarps du Services des parcs et promenades. Le tribunal a effectué un examen de l'objet du litige en présence des parties qui ont pu donner toutes les explications voulues.
Le tribunal a délibéré à huis clos le jour-même.
et considère en droit :
En application des dispositions précitées, le Conseil communal de Lausanne a adopté le 6 juin 1978 les art. 112 a à 112 m du règlement concernant le plan d'extension du 15 janvier 1943 (RPE). Ces adjonctions ont été approuvées par le Conseil d'Etat le 16 février 1979. Au sens de cette réglementation, tout arbre d'essence majeure est protégé ainsi que les cordons boisés, boqueteaux et haies vives (art. 112 h RPE). Selon l'art. 112 d RPE, il faut entendre par arbre d'essence majeure toute espèce ou variété à moyen ou grand développement pouvant atteindre une hauteur de 10 mètres et plus pour la plupart, ou présentant un caractère de longévité spécifique, ou ayant une valeur dendrologique reconnue.
Le cèdre de l'Atlas (Cedrus Atlantica) est une espèce originaire des chaînes de l'Atlas en Afrique du nord où il croît généralement à une altitude allant de 1'500 à plus de 2'000 mètres. Notre climat lui permet de se développer à une altitude plus basse. En Europe, il peut atteindre entre 20 et 30 mètres de hauteur et vivre plusieurs centaines d'années. Introduit dans nos contrées au milieu du XIXème siècle, il se caractérise, à l'instar des autres espèces de cèdre, par un tronc massif au port majestueux autour duquel se développe une large couronne. Sa haute valeur ornementale en fait un arbre apprécié dans les parcs ou le long des avenues (du Chatenet et Bauer-Bovet, Guide des arbres et arbustes exotiques dans nos parcs et jardins, Delachaux & Niestlé 1987). Il s'agit donc d'une essence majeure au sens de la réglementation communale dont la protection est assurée par la LPNMS. A cet égard, le spécimen du chemin de Mornex peut déjà être qualifié d'arbre protégé au sens de l'art. 5 LPNMS.
b) L'adoption d'un plan partiel d'affectation qui figure les arbres à conserver, ainsi que le fait le plan d'extension n° 585, ne confère pas aux spécimens ainsi désignés une protection distincte de celle instituée par la LPNMS (Cf. not. Tribunal administratif, arrêt AC 92/022, du 5 février 1993; contra Denis Piotet, "Le droit privé vaudois de la propriété foncière", Payot Lausanne 1991, p. 544). De telles règles ont en revanche des effets directs sur la planification puisqu'elles définissent des aires affectées à l'arborisation et donc matériellement inconstructibles (Tribunal administratif, arrêt AC 7593, du 3 septembre 1992, consid. 6). L'intégration de prescriptions relatives à la protection des arbres dans un plan ou un règlement d'affectation est expressément prévu par la loi sur l'aménagement du territoire et la police des constructions du 4 décembre 1985 (art. 47 lit e LATC). Elle permet notamment d'assurer la concordance des différentes tâches dont l'accomplissement a des effets directs ou indirects sur l'organisation du territoire (art. 2 LAT) et de respecter les principes généraux d'aménagement (art. 3 LAT). En droit cantonal, la concordance des dispositions et des décisions prises en application de la LATC ou de son règlement (RATC) avec les buts poursuivis par la LPNMS découle des art. 2 RPNMS, 26 LATC, 2 et 3 RATC. Au demeurant, l'art. 22 du règlement du plan d'extension n° 585 renvoie expressément à la LPNMS en ce qui concerne les conditions d'octroi d'une autorisation d'abattage ce qui confirme l'unité de la protection instaurée par le plan communal et la loi cantonale.
"1. La plantation prive un local d'habitation préexistant de son ensoleillement normal dans une mesure excessive;
La plantation nuit notablement à l'exploitation rationnelle d'un bien-fonds ou d'un domaine agricole;
Le voisin subit un préjudice grave du fait de la plantation;
Des impératifs l'imposent tels que l'état sanitaire d'un arbre, la sécurité du trafic, la stabilité des rives bordant un cours d'eau, la création d'une route ou la canalisation d'un ruisseau."
En dehors des cas prévus par l'art. 15 RPNMS, l'autorité peut encore ordonner l'abattage ou l'écimage de plantations ne respectant pas les distances prescrites par la législation sur les routes, alors même qu'elles sont classées ou protégées, si elles représentent un danger pour la circulation (art. 99 al. 2 LPNMS).
b) La municipalité est compétente pour statuer sur une demande d'autorisation d'abattage ainsi que sur les oppositions éventuelles (art. 21 RPNMS). En principe, elle peut lever la protection instituée par la loi si l'une des conditions énumérées à l'art. 15 RPNMS est réalisée, les motifs de sécurité du trafic demeurant réservés. Mais ces conditions ne sont pas exhaustives; l'autorité doit tenir compte de l'ensemble des circonstances et mettra en balance l'intérêt public à la conservation de l'objet protégé avec celui de l'administré à sa suppression. S'agissant d'un arbre classé au sens de l'art. 20 LPNMS, l'intérêt public est manifeste. Dans les autres cas, elle tiendra compte de la valeur esthétique, biologique et sociale de l'arbre ainsi que de son âge. Elle prendra également en considération la charge financière que représente pour son propriétaire le maintien de l'arbre et appréciera, en application du principe de la proportionnalité, s'il se justifie de la lui imposer par rapport à la valeur de la plantation. Lorsque l'état sanitaire d'un arbre protégé est mis en cause, elle évaluera tout particulièrement les risques de chute que sa conservation peut créer. L'abattage ou l'arrachage constitue cependant la mesure ultime et l'autorité ne l'autorise que si la taille et l'écimage ne permettent pas le maintien de la plantation au regard du motif invoqué par le particulier (art. 15 al. 2 RPNMS).
Saisi d'un recours contre le refus d'une autorisation d'abattage, le Tribunal administratif ne peut revoir la décision attaquée que sous l'angle de la légalité (art. 36 LJPA). Dès lors que l'autorité procède à une interprétation de notions juridiques indéterminées, elle dispose dans l'exercice de sa compétence, d'une latitude de jugement qui limite le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à la sanction de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation conféré par la loi (Tribunal administratif, arrêt AC 92/242, du 15 mars 1993; AC 7410/R6 946/91, du 1er septembre 1992). L'autorité excède ou abuse de son pouvoir d'appréciation lorsqu'elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, telles que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a).
c) Dans le cas particulier, la recourante estime que l'état sanitaire du cèdre litigieux est un motif d'abattage au sens de l'art. 15 RPNMS. Elle fonde sa demande sur les conclusions de deux expertises effectuées peu après la chute de l'une des branches charpentières sur le domaine public. Elle voit dans le maintien de l'arbre un danger pour la sécurité des usagers du chemin de Mornex et elle considère, dans ces conditions, qu'il se justifie de lever la protection instituée par la LPNMS.
Le bilan sanitaire du cèdre litigieux dressé à la suite de la chute de l'une de ses branches maîtresses sur la chaussée a mis en évidence un défaut de sa structure imputable en grande partie au manque d'entretien régulier et au milieu dans lequel il s'est développé. C'est ainsi que les experts consultés ont constaté un déséquilibre entre les divers éléments constitutifs de sa couronne et plus particulièrement entre le complexe tronc-branches charpentières et les branches secondaires. A cela s'ajoutait un haubanage inadéquat qui n'a pu préserver l'arbre des forces de torsion auxquelles il était soumis. Le délaissement de nombreuses plaies ouvertes a également affaibli la structure du bois et provoqué des infiltrations d'eau dans le métabolisme de l'arbre. Enfin, il est apparu que la présence du mur de soutènement à fleur des racines avait certainement endommagé le système radiculaire et provoqué la nécrose d'une partie des racines. En revanche, les experts ont observé que le bois ne présentait pas de traces de pourriture interne et que le tronc conservait un équilibre exempt de tout gîte.
Ces constatations amènent les deux experts consultés par la recourante à conclure que l'arbre examiné présente un risque potentiel de chute partielle ou totale et à proposer son abattage pour des motifs de sécurité. L'un d'eux ajoute que le spécimen atteint peu à peu le terme de son cycle végétatif et que son remplacement par une plantation nouvelle contribuerait au renouvellement de la population dendrologique du secteur. Le Service des parcs et promenades de la Ville de Lausanne considère de son côté que l'état de santé du cèdre ne justifie pas une mesure aussi drastique. Il relève tout d'abord que la chute de l'une de ses branches maîtresses aurait pu être évitée si le système de haubanage avait été adapté. Il ajoute que la fente principale constatée dans le tronc peut être facilement consolidée par la mise en place de tirants, que la couronne peut être rééquilibrée sans compromettre définitivement l'esthétique propre à l'espèce et que sous l'angle de la sécurité, l'arbre n'a pas subi d'aggravation fondamentale de son équilibre. Il conclut que le maintien du cèdre est possible moyennant des soins adéquats.
Sur la base des avis d'expert exprimés, l'autorité intimée a refusé l'abattage immédiat du cèdre. Elle a jugé que son état sanitaire ne constituait pas une menace pour la sécurité du trafic du chemin de Mornex ou pour le public en général. Elle fonde son appréciation sur la position de son service spécialisé selon laquelle, moyennant certains travaux de restauration, l'arbre litigieux pourrait être conservé avec un risque minime d'accident. Sur ce point, le tribunal observe que si les deux rapports d'expertise rédigés à la demande de la recourante concluent à l'abattage en raison du risque potentiel de chute que présente le cèdre litigieux, aucun d'entre eux n'a mis en évidence un risque concret et immédiat dû à l'état de santé des tissus de l'arbre ou encore à un déséquilibre du tronc et de sa couronne. Ses racines, bien que légèrement nécrosées du côté du mur de soutènement du chemin de Mornex constituent encore une assise suffisante. Les analyses auxquelles la recourante a procédé au cours de l'instruction ont montré que ce défaut n'était pas d'origine pathologique et que certaines mesures pouvaient stabiliser le mal. Le fût principal ne présente aucun gîte ce qui tend à confirmer la solidité de son assise. Il apparaît en outre qu'un élagage approprié allégera la couronne et diminuera le risque de chute de branches dans des proportions tout à fait acceptables si l'on tient également compte du fait qu'un haubanage approprié peut être mis en place. Enfin, le tissu du bois n'est pas pourri et les risques d'infection imputables aux nombreuses plaies ouvertes et non soignées peuvent être écartés par des soins adéquats. Il doit donc être admis que, moyennant la réalisation des travaux de restauration et d'assainissement proposés par l'expert Lardet, le cèdre litigieux peut être conservé en l'état. Sous cet angle, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé l'autorisation d'abattage.
Reste à examiner s'il se justifie d'exiger de la recourante qu'elle conserve sur son fonds un objet dont le maintien suppose tout de même des mesures de sauvegarde importantes et dont le coût a été estimé à près de Fr. 30'000.-. Pour cela, il convient de mettre en balance l'investissement consenti et la valeur objective et subjective que représente l'objet protégé pour la collectivité.
d) De manière générale, la préservation d'aires de verdure ou d'espaces arborisés au sein de l'espace bâti correspond à un intérêt public consacré notamment par l'art. 3 al. 3 lit. e LAT. Dans le cas particulier, l'intérêt au maintien du cèdre litigieux est important. Il s'agit en effet d'un spécimen âgé de plus de 130 ans dont la présence en surplomb du chemin de Mornex constitue indéniablement l'un des éléments visuels les plus marquants du quartier. Sa situation, l'emprise de sa couronne au-dessus de la chaussée apporte un cachet particulier à ce secteur de la ville dont le tissu urbain est par ailleurs extrêmement dense. Sa disparition serait ainsi durement ressentie par le public qui est fortement attaché à ces "monuments" de nature végétale dont le développement au coeur de la cité constitue un plaisir pour l'oeil du passant ainsi qu'un espace ombragé bienvenu lors de la belle saison. Même élagué, sa haute valeur ornementale demeure. En comparaison de la valeur de l'objet protégé, un investissement de l'ordre de Fr. 30'000.- n'apparaît donc pas disproportionné.
L'art. 29 al. 1 LPNMS prévoit, qu'en principe, l'entretien d'un objet classé incombe à son propriétaire. La protection d'un arbre en vertu d'un règlement communal ne confère pas à son propriétaire un droit à la prise en charge par la collectivité de tout ou partie des frais résultant de l'entretien. En revanche, rien ne s'oppose à ce que la commune accorde une subvention si elle juge la charge trop lourde pour le particulier (voir par analogie les art. 33 et 34 LPNMS). Cette question relève au premier chef de l'appréciation de l'autorité compétente. Il appartient donc à la société recourante de déposer une demande de subvention, demande qui au moment du dépôt du recours, apparaissait prématurée.
La question de la responsabilité du propriétaire en cas de dommage causé à autrui par le fait d'un arbre planté sur son fonds relève en premier lieu du droit civil (art. 679 CC) et du droit de voisinage consacré en droit vaudois par le code rural et foncier du 8 décembre 1987 aux art. 46 ss. Elle échappe donc en principe à la cognition du tribunal pour peu qu'elle revête un intérêt actuel et pratique ce dont on peut douter en l'état des choses. Quant à la responsabilité de la collectivité publique, elle ne pourrait se concevoir qu'en cas de maintien illicite de la protection ce qui serait le cas par hypothèse si l'arbre est dans un état sanitaire tel que l'intérêt public qui préside à sa protection ne peut en aucun cas apparaître prépondérant face aux risques qu'il fait courir aux propriétaires voisins ou aux usagers du domaine public lorsqu'il est situé à proximité de la chaussée (art. 4 de la loi sur la responsabilité de l'Etat des communes et de leurs agents). Encore faudrait-il pour cela qu'il existe un lien de causalité entre le maintien d'une plantation et la survenance de l'événement dommageable (Piotet op. cit. p. 550). En l'état, le cèdre litigieux peut être conservé sans que cela génère un danger concret de chute, la responsabilité de la commune ne saurait être engagée en cas d'accident. En revanche tel pourrait être le cas, sous réserve de circonstances particulières, si la recourante se voyait empêchée de prendre les mesures nécessaires à éviter un dommage rendu imminent au vu de l'évolution de l'état sanitaire du spécimen.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 25 octobre 1991 par la Municipalité de Lausanne est maintenue.
III. Un émolument de Fr. 500.- (cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 26 janvier 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.