canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
7 septembre 1992
sur le recours interjeté par Nicolas TARDIN , au Mont-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jean Heim, Rue de la Grotte 6, 1003 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne , du 24 octobre 1991, lui impartissant un délai au 30 novembre 1991 pour rendre les locaux de sa villa conformes aux plans d'enquête ou déposer un nouveau dossier de plans pour enquête publique complémentaire.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
J. Widmer, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Nicolas et Florence Tardin sont propriétaires de la parcelle no 816 du cadastre du Mont-sur-Lausanne. Ce bien-fonds s'inscrit entre le chemin de Bellevue, qui le borde à l'ouest, et le chemin du Bois de l'Hôpital, qui le longe à l'est. Pour le surplus, il est délimité au nord par la parcelle no 903, propriété de M. René Gendre, et au sud par la parcelle no 817, propriété de M. Alfred Bader.
Les époux Tardin ont fractionné leur parcelle en deux lots et conservé pour leurs besoins une surface de 1'000 m2 donnant sur le chemin de Bellevue. Ils ont aliéné le solde du bien-fonds aux époux Mathys qui y ont érigé une villa familiale.
B. Les lieux en cause font partie de la zone de villas, que régissent plus particulièrement les art. 45 et ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), adopté par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne le 22 mars 1983 et approuvé par le Conseil d'Etat le 26 octobre 1983.
C. Nicolas et Florence Tardin ont déposé le 3 mai 1990 une demande de permis de construire une villa unifamiliale de neuf pièces avec abri de protection civile sur leur parcelle no 816. Le projet joint à la demande prévoit une construction principale d'une longueur de 19,60 mètres sur 6,20 mètres de largeur garnie de deux frontons en façades est et ouest, ainsi qu'un garage de 5,80 mètres sur 6,20 mètres séparé de la construction principale par un couloir d'un mètre et par l'emprise d'un escalier extérieur donnant accès à l'étage à une chambre de jeux. Cette dernière occupe toute la largeur du bâtiment avec une fenêtre donnant sur le nord et une porte s'ouvrant sur les escaliers et le toit du garage. Une galerie sans affectation spéciale à laquelle on accède par un escalier tournant occupe une partie de la surface correspondante dans les combles. La construction principale est reliée au garage au niveau de l'étage par une dalle en béton qui prolonge le toit plat du garage.
Ouverte du 29 mai au 18 juin 1990, l'enquête publique a suscité trois oppositions, dont celle de René Gendre qui se plaignait du défaut d'intégration au quartier de la construction et en particulier "du toit plat de la dépendance ou garage qui ne s'harmonise pas avec la construction principale". Par décisions du 29 juin 1990, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne a levé les oppositions et délivré le permis de construire sollicité. Faute de recours, ces décisions sont entrées en force et Nicolas Tardin a procédé à la construction de la villa projetée.
D. a) Dans le courant de l'été 1991, plusieurs voisins, dont René Gendre, se sont inquiétés auprès de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne de la présence d'une balustrade sur le toit du garage et de l'utilisation de cette surface comme terrasse. La municipalité leur a répondu par la lettre suivante :
"Après vérification au dossier, nous sommes en mesure de confirmer que la possibilité d'accès à la toiture figurait sur les plans d'enquête. La barrière a été demandée lors de la visite effectuée par notre Service technique, préalablement à l'octroi du permis d'habiter (mesure de sécurité). Rappelons que l'art. 14 de notre Règlement communal sur les constructions, d'octobre 1983, permet à la Municipalité d'autoriser un toit plat ou aménagé en terrasse."
b) Les époux Tardin ont effectué divers travaux intérieurs visant à créer un logement indépendant de deux pièces dans la chambre de jeux à l'étage de la villa et dans la galerie des combles qui lui était liée.
Une fois les travaux achevés, ils ont fait paraître dans le journal 24-Heures du jeudi 8 août 1991 l'annonce suivante : " Le Mont, logement de 2 pièces semi-meublé dans maison neuve (lits, armoires, table et chaises), duplex, environ 40 m2, cuisine équipée, lave-linge, sèche-linge, terrasse 30 m2, parcage extérieur, Fr. 980.- + charges."
Agissant par l'intermédiaire de son conseil l'avocat Robert Liron, René Gendre est intervenu les 24 juillet 1991 et 11 octobre 1991 auprès de la municipalité afin qu'elle ordonne aux époux Tardin de soumettre à enquête publique les aménagements ainsi réalisés.
c) Par pli recommandé du 24 octobre 1991, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne a notifié aux époux Tardin la décision prise lors de sa séance du 21 octobre 1991, dont la teneur est la suivante :
"A plusieurs reprises déjà, nous avons dû justifier la conformité de la terrasse aménagée sur les garages annexes, entourée d'une barrière exigée par mesure de sécurité.
Ce jour, nous sommes interpellés par Me Liron, avocat, agissant au nom d'un propriétaire voisin, non satisfait des explications fournies, d'autant plus que vous avez mis en location un logement de 2 pièces semi-meublé, logement qui se trouve être à la fois superposé et juxtaposé, non conforme aux dispositions de l'art. 49 de notre Règlement communal en la matière.
Dès lors, après réexamen de l'ensemble du dossier, nous devons vous informer de la décision de la Municipalité, du lundi 21 octobre 1991, d'exiger soit :
une parfaite remise en état de l'ouvrage strictement conforme aux plans déposés à l'enquête publique, ou
le dépôt d'un dossier comportant précisément les modifications intervenues pour l'ouverture d'une procédure d'enquête publique complémentaire.
Pour ce faire, nous vous fixons un délai au 30 novembre 1991 .
Nous devons souligner qu'au terme d'une enquête complémentaire, et devant une opposition ayant pour objet la création d'un 2me logement, nous serions dans l'obligation de refuser le permis de construire, s'agissant de 2 logements superposés et juxtaposés, construits sur une parcelle d'une superficie inférieure à 1'400 mètres carrés (art. 49 précité).
De plus, dans la situation actuelle, nous ne pouvons vous délivrer le permis d'habiter, ce qui a pour conséquence que les parties litigieuses de l'ouvrage ne peuvent être occupées (art. 128 LATC)."
Agissant par l'intermédiaire de son conseil l'avocat Jean Heim, Nicolas Tardin a recouru le 1er novembre 1991 contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation. Les moyens qu'il invoque à l'appui du recours seront repris plus loin dans la mesure utile. Dans le délai imparti à cet effet, il a effectué l'avance de frais requise par Fr. 1'000.--.
Dans leurs déterminations des 23 décembre 1991 et 6 février 1992, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne et l'opposant Gendre concluent au rejet du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance au Mont-sur-Lausanne le 25 mai 1992 en présence du recourant assisté de l'avocat Jean Heim, de l'opposant René Gendre assisté de l'avocat Robert Liron, et des représentants de la Commune du Mont-sur-Lausanne assistés de l'avocat Francis Michon. Le tribunal a procédé à une visite des lieux. Tentée, la conciliation a échoué.
Les plans modifiés produits par le recourant laissent apparaître la création d'un logement indépendant sur deux niveaux. Le premier niveau correspond à la chambre de jeux sise à l'étage de la villa et abrite une cuisinette et le coin "salle à manger". La chambre à coucher et les sanitaires occupent le second niveau sur une surface équivalente dans les combles en anticipation sur la chambre à coucher et la salle de bain attenante à la chambre de jeux; on y accède par un escalier tournant sis dans l'angle sud-est du premier niveau.
En droit :
a) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner le caractère légal du projet compte tenu des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales et, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect des dispositions légales des plans et des règlements applicables au projet (prononcé n° 6736, Ramseier et crts c/Blonay, du 20 novembre 1990).
A teneur de l'art. 111 LATC, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter.
L'art. 72b al. 2 RATC précise en outre que l'enquête complémentaire ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours (al. 2). Introduite le 27 août 1990 (R 1990 p. 408), cette disposition reprend les principes dégagés par la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions selon laquelle l'importance de la modification apportée au projet initial est le critère à utiliser pour décider de la nécessité d'une enquête complémentaire (prononcés n° 5551, du 28 mars 1988, Fidecarro c/Arzier-Le Muids, n° 4449, du 22 juin 1984, Brönimann c/Pully).
Ainsi, une modification de minime importance peut-elle faire l'objet d'une dispense d'enquête lorsqu'elle remplit les conditions de l'art. 111 LATC (Cf. not. RDAF 1984 p. 505; RDAF 1983 p. 66), alors qu'à l'opposé, un changement trop important ne constitue plus une modification du projet, mais bien un projet différent devant faire l'objet d'une nouvelle enquête publique (Bovay, "Le permis de construire en droit vaudois", p. 230).
Cette distinction est d'importance puisque dans le cadre d'une enquête complémentaire, les oppositions ou recours éventuels ne pourront porter que sur les modifications soumises à autorisation, mais non remettre en cause l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis de construire devenu définitif et exécutoire (prononcé n° 5142, du 18 décembre 1986, B. D'Acremont c/ Blonay; arrêt AC 91/124, G. Cujean c/Eclépens, du 27 mai 1992).
b) En ce qui concerne la transformation en second logement de la chambre de jeux et de la galerie des combles dans l'espace qui lui est lié, il est vrai qu'il s'agit de travaux strictement intérieurs qui ne modifient pas l'aspect extérieur de la construction ou sa destination. La création d'une cuisinette dans le local intitulé chambre de jeux dans les plans d'enquête et de sanitaires à l'étage supérieur entraîne en revanche une augmentation du volume des eaux à traiter; de plus, le logement supplémentaire prend place en partie dans les combles de la villa et les plans modifiés versés au dossier ne permettent pas de se rendre compte avec certitude de la réglementarité de la chambre à coucher sise dans les combles quant à son volume (art. 25 RATC) et quant à son hauteur (art. 27 RATC); enfin, la création d'un logement indépendant supplémentaire dans le volume existant peut entraîner également des exigences annexes au permis de construire nouvelles telles que l'aménagement d'une place de parc supplémentaire; elle peut également avoir des effets sur le nombre de véhicules et des nuisances qui en résultent susceptibles de toucher les intérêts des propriétaires les voisins. Eu égard aux buts attachés à l'enquête publique, il apparaît nécessaire de soumettre le logement supplémentaire litigieux à une enquête publique complémentaire.
c) S'agissant de l'aménagement de la toiture du garage en terrasse, le recourant et la municipalité estiment que cette affectation pouvait se déduire des plans initiaux mis à l'enquête et que l'opposant Gendre est dès lors à tard pour le contester.
Le recourant a construit une marche supplémentaire qui ne figurait pas sur les plans initiaux et qui facilite l'accès à la terrasse depuis le second logement; la balustrade n'était pas mentionnée sur les plans et n'a été exigée qu'après coup par la municipalité. Dans ces conditions, on doit admettre que l'utilisation du toit du garage comme terrasse ne découlait pas explicitement des plans d'enquête. Dans la mesure où cet aménagement est effectivement de nature à porter préjudice aux voisins et qu'il n'était pas clairement déductible des plans, c'est à juste titre que l'opposant Gendre a demandé qu'il fasse l'objet d'une enquête publique.
d) Vu ce qui précède, la décision attaquée doit être confirmée en tant qu'elle vise à soumettre le second logement à une enquête publique complémentaire. Elle doit être complétée en ce sens que la mise à l'enquête devra également porter sur l'affectation du toit du garage à l'usage de terrasse.
La municipalité a d'ores et déjà avisé le recourant qu'elle considérait le second logement comme non réglementaire et qu'elle refuserait de délivrer le permis de construire à l'issue de la mise à l'enquête complémentaire. L'opposant Gendre a pour sa part annoncé qu'il s'opposerait à l'aménagement de la terrasse sur le toit du garage en cas d'approbation municipale sur ce point. Dans ces conditions, le tribunal estime, pour des raisons d'économie de la procédure, également nécessaire de se prononcer sur la conformité des aménagements litigieux à la réglementation en vigueur.
a) Selon l'art. 45 RPE, propres à la zone de villas, cette zone est destinée aux villas ou maisons familiales comportant deux logements au plus. L'art. 46 RPE rend l'ordre non contigu obligatoire. L'art. 47 al. 1 RPE prohibe la construction de villas mitoyennes; toutefois, une villa dont les deux logements sont disposés côte à côte et non superposés est autorisée. Chacun d'eux peut avoir sa propre entrée. Ils doivent être construits simultanément. L'art. 49 RPE précise enfin que toute construction de villa est interdite sur une parcelle d'une superficie inférieure à 1000 m2 pour une villa à 1 logement ou à 2 logements superposés (lit. a) et à 1400 m2 pour une villa à 2 logements juxtaposés (lit. b).
Les art. 45 et 49 RPE autorisent expressément l'implantation de villas familiales comportant deux logements sur les parcelles de 1'000 mètres carrés, ces deux logements devant, dans ce cas, être superposés, mais non juxtaposés.
La municipalité voit une violation de ces dispositions dans le fait que le second logement et à la fois juxtaposé et superposé au logement principal des époux Tardin.
En exigeant une surface plus importante pour deux villas jumelées que pour une villa d'un seul logement ou de deux logements superposés, le législateur a voulu avant tout éviter une utilisation trop intensive du sol par l'emprise de deux constructions affectées à deux propriétaires distincts sur un terrain trop limité dans sa surface. Pour répondre à l'exigence posée à l'art. 49 RPE et au but recherché par cette norme, il faut et il suffit que le logement du rez-de-chaussée soit affecté au logement du même occupant. On doit en conséquence admettre que le second logement puisse être partiellement juxtaposé au niveau de l'étage ou des combles pour autant qu'aucune pièce habitable ne communique directement le sol, ce qui est le cas en l'espèce.
Dans ces conditions, le logement indépendant créé dans les surfaces de l'étage et des combles peut être admis alors même qu'il se superpose en partie avec le logement du recourant. Le recours doit donc être admis sur ce point.
b) Reste à examiner la question de la terrasse aménagée sur la toiture du garage.
ba) L'art. 39 RATC, relatif aux dépendances de peu d'importance, prévoit ce qui suit :
"A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites : mur de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Sont réservées les dispositions du Code rural et de la loi vaudoise d'introduction au Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings."
Usant de la faculté que lui réserve l'art. 39 al. 1 RATC, la Commune du Mont-sur-Lausanne a adopté l'art. 14 RPE, dont la teneur est la suivante :
"Art. 14. - Sauf dans les zones industrielle et artisanale, il est fait abstraction, dans le calcul de la surface bâtie, d'une seule dépendance par parcelle, de 36 m2 au plus, sur un seul niveau, dont la hauteur n'excède pas 2,50 m à la corniche et 5m au faîte, et dont la pente de la toiture ne dépasse pas 70 %.
La surface constructible non utilisée pour le bâtiment principal ne peut pas être ajoutée aux 36 m2 autorisés pour la dépendance.
La Municipalité peut en outre autoriser, conformément à l'article 22 RCAT, la construction d'une telle dépendance dans les espaces réglementaires entre bâtiments, ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines.
Cette dépendance, dont l'aspect doit s'harmoniser avec celui du bâtiment principal, ne peut servir ni à l'habitation ni à l'exercice d'une activité professionnelle.
Sur cette dépendance, la Municipalité peut autoriser un toit plat, en fonction de l'environnement, ou un toit aménagé en terrasse; elle peut exiger, pour des raisons d'esthétique, que la terrasse soit recouverte en tout ou partie de terre végétale."
bb) L'opposant Gendre ne saurait remettre en cause le statut de dépendance du garage dès lors que le permis de construire a été délivré à l'issue d'une procédure d'enquête au cours de laquelle celui-ci a pu faire valoir ses objections sur ce point. En revanche, en tant que les plans d'enquête ne permettaient pas aux tiers intéressés de se rendre compte avec une clarté suffisante de l'utilisation de la toiture du garage comme terrasse, il convient d'examiner la réglementarité de cet aménagement.
bc) L'art. 14 al. 5 RPE permet à la municipalité d'autoriser l'aménagement de terrasses sur la toiture des dépendances. Même si son utilisation est nécessairement épisodique parce que liée à la belle saison, une terrasse sur le toit d'une dépendance impliquerait une affectation à caractère habitable dans les espaces réglementaires, que prohiberait notamment l'art. 39 al. 2 RATC (voir en ce sens prononcé CCRC no 6281, 30 octobre 1989, Mermoud c/Cossonay). Se pose dès lors la question de savoir si les règlements communaux peuvent prévoir des dispositions qui définissent la dépendance de manière plus large que l'art. 39 RATC.
Les restrictions auxquelles l'art. 39 al. 1 RATC soumet les dépendances sont applicables en l'absence de dispositions communales contraires. Lorsque les règlements communaux prévoient des dispositions définissant la dépendance de manière différente, celles-ci prennent le pas sur les dispositions de l'art. 39 RATC, qu'elles soient plus ou moins restrictives que la réglementation cantonale. Cette dernière reste toutefois applicable à titre de droit cantonal supplétif pour toutes les hypothèses qui ne sont pas prévues par le règlement communal. Le règlement communal du Mont-sur-Lausanne, qui prévoit expressément l'aménagement des toits des dépendances en terrasse, prime sur l'art. 39 al. 1 RATC. L'utilisation du toit plat du garage comme terrasse est donc réglementaire dans son principe.
La construction de dépendances dans les espaces réglementaires constitue une dérogation aux prescriptions fixant la distance à respecter entre bâtiments et limite de propriété ou entre bâtiments sis sur une même parcelle; l'exigence posée à l'art. 39 al. 4 RATC, selon laquelle de telles constructions ne peuvent être autorisées que si elles n'entraînent pas un préjudice excessif pour les voisins, est donc applicable. Cette solution résulte aussi de l'art. 85 al. 1 in fine LATC, qui soumet l'octroi de dérogations de minime importance à la condition qu'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs (voir également Augustin Macheret, "La dérogation en droit public de la construction. Règle ou exception ?", in Mélanges Grisel, p. 564, selon lequel une dérogation ne doit pas créer d'inconvénients graves pour les voisins).
En l'occurrence, la visite des lieux a permis de constater qu'actuellement, une personne debout ou assise sur la moitié nord de la terrasse bénéficie d'une vue plongeante sur la propriété voisine de René Gendre, soit sur la terrasse qui s'étend devant la façade est de la villa, sur la pelouse qui la précède et sur la piscine qui a été installée en bordure de propriété sud. La végétation actuelle, sous la forme d'une haie de noisetiers côté recourant et d'une haie d'arbres à tige moyenne côté opposant, ne permet pas encore de former un écran suffisant pour abriter la propriété Gendre des regards des usagers de la terrasse. En l'état actuel, on doit donc admettre l'existence d'une gêne excessive pour le voisin Gendre, consistant dans la perte d'une certaine intimité qui va au-delà de la tolérance que l'on est en droit d'exiger des propriétaires de villas dans leurs rapports de voisinage. La terrasse empiète d'ailleurs de trois mètres sur les espaces réglementaires entre bâtiments et limite de propriété, qui sont aussi destinés à protéger les intérêts des voisins (Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, p. 101).
bd) L'existence d'un préjudice pour le voisin Gendre étant admise, se pose la question du maintien de l'aménagement litigieux. A cet égard, il est conforme au principe de la proportionnalité d'examiner s'il existe une solution intermédiaire tenant compte de l'intérêt du voisin à protéger son intimité et de l'intérêt du recourant à aménager la toiture du garage en terrasse comme le permet le règlement communal. En l'espèce, la gêne se manifeste principalement lorsqu'une personne est assise ou debout sur la moitié nord de la terrasse; le tribunal juge donc nécessaire de réduire la surface utilisable de la terrasse de trois mètres depuis le bord nord de celle-ci, de manière que cet aménagement respecte la distance de six mètres par rapport à la limite de propriété (art. 48 RPE). Réalisables sans frais excessifs, ces mesures permettront de réduire les inconvénients pour le voisinage sans pour autant condamner l'usage de l'entier de la terrasse. Le recourant pourrait même aménager une séparation visuelle (arbuste ou pergola) au nord de la terrasse ainsi réduite pour améliorer à la fois l'intimité de ses locataires et celle de l'opposant Gendre. Moyennant ces dispositions et sous réserve d'oppositions éventuelles d'autres voisins à l'issue de l'enquête complémentaire, l'aménagement de la toiture du garage en terrasse peut être admis.
be) Les conclusions de l'opposant Gendre n'est donc que partiellement accueillie.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 24 octobre 1991 par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne est annulée. Le dossier lui est renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant Nicolas Tardin.
IV. Une somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est allouée à la Commune du Mont-sur-Lausanne à titre de dépens à la charge du recourant Nicolas Tardin.
V. Une somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est allouée à l'opposant René Gendre à titre de dépens à la charge du recourant Nicolas Tardin.
fo/Lausanne, le 7 septembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :