canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
22 septembre 1992
sur le recours interjeté par la Société GII Gestion et Investissements Immobiliers SA , dont le conseil est Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de Vevey , des 27 septembre et 15 octobre 1991, lui refusant les permis de construire deux bâtiments, respectivement à la rue du Torrent 3 et à la rue du Torrent 1.
Statuant dans sa séance du 27 mars 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
A. Chauvy, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. La Société GII Gestion et Investissements Immobiliers SA (ci-après : la société) est propriétaire des parcelles nos 371 (rue du Torrent 3) et 374 (rue du Torrent 1) du cadastre de la Commune de Vevey. Limités au nord-est par la rue du Torrent, ces bien-fonds sont entourés de parcelles bâties en contiguïté avec les bâtiments qu'ils supportent. Sur la parcelle no 371 s'élève le café-restaurant "Le National"; cette construction comprend au sud une terrasse, au milieu de laquelle s'élève un cèdre du Liban, classé selon plan adopté par le Conseil communal de Vevey le 27 avril 1973 et approuvé par le Conseil d'Etat le 22 juin 1973. Cet arbre est vieux d'une centaine d'années et culmine à une hauteur d'environ 15 mètres; le diamètre de son tronc est de l'ordre de 1 mètre et sa circonférence atteint 3,20 mètres (à 1 mètre du sol).
B. Les lieux en cause se situent dans le périmètre d'un plan d'extension partiel régissant le secteur compris entre les rues de la Madeleine, Jean-Jacques Rousseau, la Grand-Place et la rue du Torrent, approuvé par le Conseil d'Etat le 15 janvier 1963. Le secteur est pour le surplus régi par le règlement général sur les constructions (ci-après : RC), approuvé par le Conseil d'Etat le 19 décembre 1952, plus particulièrement par les règles de la zone I (habitation, commerce, administration, "Vieille Ville").
C. Le 29 janvier 1988, la société a requis de la municipalité, par l'intermédiaire des architectes Gérard et Daniel Wurlod, un permis d'implantation pour deux bâtiments à affectation mixte (commerces, bureaux et logements) à la rue du Torrent 1 et 3. L'enquête publique a suscité l'opposition de la Société d'Art public et du Service des bâtiments, Section des monuments historiques. Le 25 avril 1988, la municipalité a refusé le permis en se fondant sur l'art. 77 LATC. Elle envisageait d'établir un nouveau plan partiel d'affectation pour le secteur considéré. Ce plan, intitulé plan partiel d'affectation "Galeries du Rivage" et mis à l'enquête publique du 23 juin au 24 juillet 1989, soit dans le délai prescrit par l'art. 77 LATC, a suscité de nombreuses oppositions et n'a finalement pas été adopté par le Conseil communal.
D. La société ayant renouvelé sa demande, la municipalité lui a de nouveau refusé le permis d'implantation, en date du 5 septembre 1990, en raison de la volumétrie et de l'implantation des constructions projetées qui, selon elle, ne s'intégraient pas aux bâtiments existants; étaient également en cause les combles, dont l'affectation n'était pas précisée par les plans et qui pouvaient constituer un étage supplémentaire par rapport aux quatre niveaux (trois étages sur rez) autorisés par le plan d'extension évoqué ci-dessus (sous lettre B). Saisie d'un recours formé par la société contre cette décision municipale, la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la CCRC) l'a admis partiellement par prononcé du 8 juillet 1991. Elle a invité la municipalité à délivrer le permis d'implantation sollicité, sous réserve que "l'autorisation du Service du logement en matière de démolition d'une maison d'habitation soit accordée" et que "l'autorisation d'abattre l'arbre protégé soit accordé par la municipalité". Elle a en outre précisé que "le projet définitif ne comportera pas de combles habitables, ni de balcons de l'importance de ceux prévus et que les toitures seront réveillonnées". La Commune de Vevey a déféré cette décision au Tribunal fédéral par recours de droit public, soutenant principalement qu'en l'absence des autorisations spéciales précitées, la CCRC aurait dû refuser le permis sollicité, et non pas en conditionner l'octroi. Ce recours a été rejeté par arrêt du 3 décembre 1991.
E. Dans l'intervalle, la société a présenté deux demandes de permis de construire, le 10 juin 1991 (rue du Torrent 3) et le 5 août 1991 (rue du Torrent 1), pour des projets correspondant à ses précédentes demandes de permis d'implantation, sous quelques réserves qui seront examinées plus loin si nécessaire.
Le 12 juillet 1991, la société, se référant au prononcé de la CCRC du 8 juillet 1991, s'est adressée à la municipalité pour solliciter les autorisations spéciales manquantes, soit celle de démolir le bâtiment de la rue du Torrent 3 (café "Le National") et celle de déplacer le cèdre ou, subsidiairement, de l'abattre.
F. Renonçant à statuer sur la demande de démolition tant que le recours pendant devant le Tribunal fédéral contre le prononcé de la CCRC n'était pas tranché, la municipalité a en revanche, par décision du 22 août 1991, refusé l'autorisation de déplacer le cèdre ou de l'abattre.
G. La décision municipale du 22 août 1991 a été portée devant le Tribunal administratif par acte de recours du 3 septembre 1991. Une décision d'irrecevabilité, motivée par le défaut d'avance de frais et de dépôt d'un mémoire motivé dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée, rendue par le président de la section compétente du tribunal en date du 8 octobre 1991, a mis fin à cette procédure.
H. Quant aux demandes de permis de construire déposées les 10 juin et 5 août 1991, elles ont chacune fait l'objet d'une mise à l'enquête publique qui s'est déroulée du 5 au 24 juillet 1991 pour la première et du 3 au 23 septembre 1991 pour la seconde. Les deux projets se sont heurtés à de nombreuses oppositions, pour la plupart collectives; l'une d'entre elles émane de l'Association pour la sauvegarde de Corsier et environs.
Dans les deux affaires, les autorisations cantonales nécessaires, réunies par l'entremise de la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : la CAMAC), ont été délivrées, certaines d'entre elles étant assorties de conditions impératives (cf. lettres de la CAMAC des 4 septembre et 2 octobre 1991 à la Municipalité de Vevey). Il ressort en particulier de ces documents que dans les deux cas le Service du logement a délivré l'autorisation requise par la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation. Il sied encore de relever que la lettre du 2 octobre 1991, réunissant les autorisations concernant l'immeuble projeté à la rue du Torrent 1, fait état d'une opposition, formulée par le Service des bâtiments, Section monuments historiques, et fondée sur l'art. 86 LATC.
Par deux décisions, rendues respectivement les 27 septembre et 15 octobre 1991, la municipalité a refusé les permis de construire sollicités.
a) Dans la première, la municipalité fait principalement valoir le fait que l'autorisation d'abattage du cèdre, dont le maintien est incompatible avec la réalisation du projet, a été refusée par décision du 22 août 1991. Elle invoque en outre l'art. 77 LATC, vu l'imminence de l'élaboration d'un nouveau plan partiel d'affectation pour le secteur en cause. Elle critique encore le projet sous l'angle de sa volumétrie et de sa hauteur, au regard des art. 40 RC et 86 LATC. Elle relève enfin, sur les plans, l'absence d'une place de jeux, ce qui serait contraire à l'art. 60ter RC.
b) Dans la seconde, la municipalité met en évidence le lien existant entre les deux projets (l'accès aux étages du bâtiment de la rue du Torrent 1 se ferait par la rue du Torrent 3) et en déduit que le refus affectant le premier projet entraîne inévitablement une décision négative à l'encontre du second; elle relève à cet égard qu'entre-temps, le recours interjeté contre le refus d'autorisation d'abattage du cèdre a été déclaré irrecevable par le Tribunal administratif. Pour le reste, les motifs de refus sont les mêmes que ceux dirigés contre le bâtiment projeté à la rue du Torrent 3.
I. Les deux décisions précitées ont fait l'objet de recours, déposés respectivement les 14 et 23 octobre 1991, dans lesquels la société conclut à l'annulation des décisions municipales querellées et à l'octroi des permis de construire sollicités sur la base des plans mis à l'enquête publique, cet octroi comportant autorisation d'abattre le cèdre en question et de démolir les bâtiments existants. Dans son mémoire du 23 octobre 1991 validant les deux pourvois, la recourante reproche à la municipalité, sur le plan procédural, d'avoir violé le principe de la coordination en rendant une décision séparée, à savoir celle du 22 août 1991, sur la question de l'abattage de l'arbre, alors que de ce point dépend de manière décisive la possibilité de réaliser les projets litigieux; elle en déduit que la décision d'irrecevabilité qui a mis fin au recours interjeté le 3 septembre 1991 ne saurait avoir d'incidence sur le sort réservé aux projets litigieux dans le cadre de la procédure pendante et qu'il faut considérer les décisions attaquées comme de nouvelles décisions portant sur la question de l'abattage. Sur le fond, elle soutient que les conditions légales pour le déplacement ou l'abattage du cèdre sont réunies et que les deux projets sont parfaitement réglementaires.
Les deux causes ont été jointes par décision présidentielle du 25 octobre 1991.
La municipalité a déposé ses déterminations par mémoire de son conseil du 13 décembre 1991; elle conclut au rejet du recours. Auparavant, l'Association pour la sauvegarde de Corsier et environs avait également déposé des observations allant dans le même sens (lettre du 22 novembre 1991).
J. Le Tribunal administratif a tenu audience le 27 mars 1992, à Vevey, en présence des parties. Il a procédé à cette occasion à une inspection locale.
La municipalité a produit diverses pièces, dont une expertise relative au cèdre. Elle a en outre précisé que l'ouverture d'une enquête publique en vue d'adopter un nouveau plan partiel d'affectation pour le secteur en cause devrait débuter incessamment, ajoutant que ce plan préservera le cèdre en question. De son côté, la société a fait enregistrer au procès-verbal une déclaration selon laquelle elle s'engageait, au cas où elle obtiendrait l'autorisation d'abattre le cèdre litigieux et de réaliser son projet, "à financer la plantation de deux à trois cèdres du Liban, d'une valeur entre Fr. 15'000.- et Fr. 25'000.-, après l'abattage du cèdre existant".
Me Matile a plaidé pour la recourante; Me Chiffelle pour la municipalité.
K. Le tribunal a arrêté le dispositif de son jugement le jour même et l'a communiqué aux parties le 6 avril 1992.
Considérant en droit :
Le maintien de l'arbre abritant la terrasse du "National" aurait pour effet d'empêcher la réalisation aussi bien du bâtiment projeté à la rue du Torrent 3 (voir à ce sujet le plan de situation relatif à ce projet) que de celui envisagé à la rue du Torrent 1, puisque l'accès à l'édifice qui serait érigé sur la parcelle no 374 se ferait par le bien-fonds no 371 (rue du Torrent 3). Cela ne ressort qu'imparfaitement des plans mis à l'enquête, mais la recourante l'a admis expressément tant dans ses écritures qu'à l'audience finale. Il s'ensuit que la question de l'abattage de l'arbre doit être examinée en premier lieu.
La recourante tente de remettre en cause, dans la présente procédure, la décision de la municipalité du 22 août 1991 refusant l'abattage du cèdre en soutenant que, saisie d'une demande de permis de construire impliquant l'abattage d'un arbre et la démolition de plusieurs constructions, la municipalité aurait dû trancher tous les problèmes litigieux par le biais d'une seule décision, sans égard au fait que des requêtes séparées lui ont été adressées. Elle en déduit que la décision précitée ne réglant que la question de l'abattage de l'arbre viole le principe de la coordination et qu'en conséquence, elle ne lie pas le Tribunal administratif dans le cadre de la procédure pendante.
Le tribunal ne saurait se rallier à cette argumentation. La décision du 22 août 1991 (refus d'abattage du cèdre) est définitivement entrée en force suite à la décision présidentielle du 8 octobre 1991 déclarant irrecevable le recours interjeté le 3 septembre 1991 par la société. Seul un motif de nullité, et non d'annulabilité, pourrait faire échec à son caractère définitif. Selon la jurisprudence et la doctrine, une décision administrative n'est absolument nulle qu'à des conditions très strictes. L'annulabilité des décisions viciées est la règle, leur nullité l'exception (v. à ce sujet notamment André Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, 1984, p. 421 et références citées). Ainsi le Tribunal fédéral ne retient la nullité qu'à trois conditions cumulatives : a) le vice affectant la décision en cause est spécialement grave; b) il est manifeste ou du moins facilement reconnaissable; c) la mise à néant de la décision ne porte pas une atteinte intolérable à la sécurité des relations juridiques (ATF 104 Ia 176 s.; Grisel, op. cit., p. 422). A titre d'exemple, peuvent entraîner la nullité d'une décision l'incompétence à raison du lieu ou de la matière, mais à certaines conditions seulement, des vices de forme graves, tel l'omission de notifier une décision, enfin certains défauts importants affectant la formation de la décision ou son contenu (décision insensée, incompréhensible ou ambiguë au point d'être inexécutable; Grisel, op. cit., p. 423 ss). En l'espèce, il est indéniable que le vice dont se prévaut la recourante (violation du principe de la coordination) n'entre pas dans la catégorie de ceux pouvant constituer un motif de nullité absolue. La décision attaquée apparaît régulière, puisqu'elle émane d'une autorité compétente qui s'est prononcée en application des dispositions légales pertinentes (art. 6 LPNMS et 15 RPNMS). A supposer que cette décision ait été viciée en raison d'une violation du principe de la coordination - ce qui paraît pour le moins discutable, comme on le verra ci-après - on ne saurait prétendre que ce vice était manifeste ou du moins aisément reconnaissable. Partant cette décision aurait été, le cas échéant, annulable et non pas nulle de plein droit, et le grief soulevé par la recourante, pour pouvoir être examiné, aurait dû être invoqué dans le cadre d'un recours validé dans le délai légal de 20 jours (art. 31 al. 2 LJPA) et assorti du dépôt d'une avance de frais dans le délai imparti à cet effet. Ces conditions n'ayant pas été remplies, ce qui a entraîné la décision d'irrecevabilité rendue le 8 août 1991, force est de constater que la décision municipale refusant l'abattage du cèdre sis sur la parcelle no 371 est définitive.
Cela étant, il apparaît que l'une des conditions indispensables à l'octroi des permis de construire sollicités, soit l'autorisation d'abattage du cèdre protégé, fait défaut. Pour ce seul motif, les recours doivent être rejetés. Seule une demande de réexamen dirigée contre la décision municipale du 22 août 1991 serait susceptible de modifier cette situation. Toutefois, au vu de la jurisprudence stricte relative aux conditions de réexamen d'une décision (v. à ce sujet notamment Grisel, op. cit., p. 947 ss et les références citées), ainsi que de la volonté du législatif veveysan de protéger le cèdre litigieux par le biais d'un plan partiel d'affectation (cf. ci-dessus, lettre J), les chances de succès d'une telle démarche paraissent, à première vue, ténues.
Quoi qu'il en soit, le principe de la coordination ne s'impose que s'il existe entre les dispositions de droit matériel concernées un rapport suffisamment étroit pour qu'elles ne puissent être appliquées séparément et de manière indépendante les unes des autres (v. ATF 116 Ib p. 57). Ce n'était pas le cas ici, où l'application correcte de l'art. 6 LPNMS n'exigeait pas l'examen simultané des problèmes d'aménagement du territoire et de police des constructions soulevés par les demandes de permis de construire.
Il n'apparaît pas nécessaire de trancher la question de savoir si les deux demandes de permis de construire soumises à la municipalité respectent le permis d'implantation délivré conditionnellement le 8 juillet 1991 par la CCRC. En effet, sous réserve d'un très éventuel réexamen de la décision du 22 août 1991, la condition paralysant les effets de ce permis n'apparaît plus susceptible d'être levée, vu le caractère définitif de la décision précitée. De plus, la municipalité s'apprête à mettre à l'enquête un nouveau plan partiel d'affectation protégeant définitivement le cèdre en question; cela va sans nul doute obliger la société constructrice à modifier ses projets de manière importante.
Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante qui succombe un émolument de justice arrêté à Fr. 2'000.-.
Suivant la pratique du tribunal en la matière (v. AC 91/005, du 9.9.1991; AC 7504, du 10.12.1991; AC 7458/7466, du 24.1.1992; ATF du 30.1.1992 dans la cause Commune de Lausanne c/ Tribunal administratif du Canton de Vaud), l'octroi de dépens à la Commune de Vevey ne se justifie pas dans la mesure où elle dispose d'une infrastructure suffisamment développée pour assurer la défense de ses intérêts sans l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours sont rejetés.
II. Un émolument de justice de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de la recourante, GII Gestion et Investissements Immobiliers SA.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
jt/Lausanne, le 22 septembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :