canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 18 janvier 1994
sur le recours interjeté par Rodolphe REGEZ et la JEUNESSE DU PISSOT , dont le conseil est l'avocat Jean Anex, à Lausanne
contre
la décision du Service des forêts et de la faune , des 4 septembre/11 octobre 1991, leur refusant l'autorisation de reconstruire après incendie un refuge sis sur le territoire de la Commune de Villeneuve .
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
A. La Commune de Rennaz est propriétaire à Villeneuve (au lieu-dit "Le Mont d'Arvel") d'une parcelle de 849'942 mètres carrés, cadastrée sous no 2237; entièrement en nature de bois, ce bien-fonds est soumis au régime forestier. Les lieux sont classés en zone agricole et alpestre, que régissent les art. 117 et ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) légalisé le 11 août 1982.
B. Il y a plusieurs dizaines d'années, un groupement appelé "Jeunesse du Pissot" a édifié sur la parcelle no 2237, sans autorisation, un refuge occupant environ 50 mètres carrés au sol et fait de madriers posés sur un soubassement en maçon-nerie; cet ouvrage, qui n'a jamais été cadastré, a été utilisé par la "Jeunesse du Pissot" comme lieu de réunions occasionnelles et, une fois ou l'autre, par des ouvriers chargés de remettre en état le lit du cours d'eau tout proche.
C. L'ouvrage ayant été presque entièrement détruit le 6 décembre 1989 par un incendie, la Municipalité de Villeneuve a soumis au Service cantonal de l'aménagement du territoire, pour le compte de Rodolphe Regez (membre de la "Jeunesse du Pissot"), le principe d'une reconstruction; le 17 janvier 1991, le Service de l'aménagement du territoire a répondu qu'il était d'accord d'entrer en matière. Une enquête publique a dès lors été ouverte, du 23 juillet au 12 août 1991 : tous les services cantonaux concernés se sont prononcés favorablement, à l'exception du Service des forêts et de la faune, qui a refusé son autorisation spéciale. Ce dont la Municipalité de Villeneuve a pris connaissance à réception de la synthèse de la CAMAC, du 4 septembre 1991; le 11 octobre 1991, la Municipalité de Villeneuve a informé Rodolphe Regez de la décision du Service des forêts et de la faune en ajoutant que, dans ces conditions, force lui était de refuser le permis de construire sollicité.
D. Rodolphe Regez et la "Jeunesse du Pissot" ont recouru contre la décision du Service des forêts et de la faune, par acte du 18 octobre 1991 complété d'abord par un mémoire du 1er novembre 1991 puis par d'autres écritures complémentaires. Le Service des forêts et de la faune propose le rejet du pourvoi. Le Service de l'aménagement du territoire conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Quant aux Municipalités de Villeneuve et de Rennaz, elles se déclarent toutes deux favorables à la réalisation du projet litigieux.
Le tribunal a statué par voie de circulation, sans audition des parties.
Considérant en droit :
Vu le sort du pourvoi, ces questions peuvent toutefois demeurer ouvertes.
a) Aux termes de l'art. 117 RPE, dans la zone agricole et alpestre peuvent être édifiées les constructions nécessaires à la bonne marche des exploitations agricoles existantes, les fermes de colonisation ainsi que les installations d'utilité publique favorisant le but assigné à la zone agricole, ne portant pas atteinte au site et dont l'emplacement est imposé par leur destination prépondérante; l'habitation pour l'exploitant, sa famille et son personnel est autorisée pour autant qu'elle forme un ensemble architectural avec les autres bâtiments de l'exploitation. Au-delà d'une formulation quelque peu inhabituelle, nul doute qu'une telle destination est grosso modo conforme au droit fédéral (voir art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire : LAT) comme au droit cantonal (voir art. 52 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions : LATC).
Or, il n'est pas besoin d'une analyse approfondie pour se convaincre que l'ouvrage en cause, exclusivement voué aux quelques réunions d'un groupement purement privé, ne serait pas conforme à la destination de la zone; d'ailleurs, les recourants eux-mêmes en conviennent. Les travaux projetés ne pouvaient donc pas être admis à forme de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT : par voie de conséquence, seule demeurait ouverte la voie de l'autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24 LAT.
b) Disposition d'application de l'art. 24 al. 2 LAT, l'art. 81 al. 4 LATC autorise la rénovation de constructions non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
aa) Quand bien même les avis ne concordent pas absolument sur ce point, on peut tenir pour établi à satisfaction de droit que l'ouvrage incendié en 1989 avait été édifié dans les années 50. Les recourants voudraient tirer de ce temps écoulé un prétendu droit acquis à sa pérennité; et, partant, à sa reconstruction.
Tant la jurisprudence (voir notamment ATF 107 Ia 121) que la doctrine (voir notamment Claude Rouiller, "La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat", Rapports et communications de la Société suisse des juristes, fascicule no 3/1987) ont certes posé le principe que, passé un délai de péremption de trente ans, l'autorité est déchue du droit d'ordonner la démolition d'un bâtiment contraire au droit. Toutefois, si le principe de la bonne foi et celui de la sécurité du droit peuvent justifier, après trente ans, le maintien d'un état illicite, le tribunal n'est en revanche pas disposé à étendre la protection des situations acquises jusqu'à permettre la reconstitution ab ovo d'un ouvrage contraire au droit après sa suppression, même involontaire.
bb) Personne ne conteste que, à l'époque, l'ouvrage en cause avait été érigé sans autorisation aucune; autrement dit, si avant sa disparition il violait l'ordre juridique, c'est parce qu'il avait été édifié au m¿ris des exigences du droit positif, et non pas seulement en raison d'une modification ultérieure de celui-ci. Or, il serait contraire à la lettre comme à l'esprit de l'art. 24 al. 2 LAT d'admettre que ce régime privilégié, conçu pour les ouvrages devenus contraires à la destination de la zone, profite également aux constructions édifiées en marge de la loi. En droit cantonal, ce sont d'ailleurs les mêmes principes qui prévalent lorsqu'il s'agit d'appliquer l'art. 80 LATC : cette disposition - qui à certaines conditions autorise la transformation, l'agrandissement voire la reconstruction des constructions contraires au droit
cc) Pour ces raisons, l'art. 24 al. 2 LAT apparaît ici inapplicable dans son principe même. Aussi est-il vain d'examiner si la qualification juridique des travaux projetés correspond bien à celle de reconstruction au sens du droit fédéral (voir notamment ATF 113 Ib 317) ou à celle de construction nouvelle; tout au plus une comparaison des croquis de l'ouvrage antérieur et des plans du projet en cause suggère-t-elle plutôt, à première vue, une construction nouvelle.
c) Reste à examiner si le projet pouvait être autorisé sur la base de l'art. 24 al. 1er LAT. En vertu de cette disposition, il faut que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b); ces conditions sont cumulatives (voir notamment ATF 108 Ib 363).
aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la destination de la construction lorsque des motifs objectifs d'ordre technique, économique ou découlant de la configuration du sol justifient absolument la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (voir notamment ATF 112 Ib 407, 113 Ib 141) ou lorsque le projet est exclu dans la zone à bâtir (voir notamment ATF 111 Ib 208, 112 Ib 50); des motifs strictement personnels ou financiers ne suffisent pas (voir notamment ATF 117 Ib 267, 118 Ib 19). A la lumière de ces principes, que le Tribunal fédéral applique de façon extrêmement stricte, il ne fait aucun doute que l'édification à cet endroit d'un refuge destiné aux réunions occasionnelles d'un groupement purement privé n'obéirait qu'à des motifs de pure convenance personnelle : en d'autres termes, la condition posée par l'art. 24 al. 1er lit. a LAT ne serait pas remplie.
bb) A cela s'ajoute que, comme on le verra au considérant 3 ci-après, l'ouvrage prévu contreviendrait à la législation sur la police des forêts : c'est dire qu'un intérêt prépondérant s'opposerait à sa réalisation. Soit dit en passant, cette constatation illustre à quel point le service de l'aménagement du territoire et celui des forêts et de la faune ont regrettablement mal coordonné leur action dans le cas particulier.
cc) Ainsi l'art. 24 al. 1er LAT n'entre-t-il pas davantage en considération ici.
d) En conclusion, l'autorisation spéciale hors zone délivrée par le Service de l'aménagement du territoire se révèle mal fondée. Toutefois, on le répète, son annulation d'office est exclue, pour les raisons exposées en préambule du présent considérant.
a) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) est entrée en vigueur en date du 1er janvier 1993. A teneur de l'art. 56 LFo, les procédures pendantes lors de l'entrée en vigueur de la loi sont régies par le nouveau droit (voir ATF du 17 janvier 1993, Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage c/ Commune de Sumvitg et Conseil d'Etat du canton des Grisons, non publié).
b) La définition du défrichement n'a pas été modifiée par rapport à l'ancienne législation forestière. Par défrichement, on entend tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier (art. 4 LFo), qu'il y ait ou non modification du sol lui-même (message du Conseil fédéral, FF 1988 III p. 175). Les surfaces non boisées d'un bien-fonds forestier - tels que les vides, les surfaces occupées par des routes forestières, ou encore les constructions ou installations forestières - étant assimilées aux forêts (art. 2 al. 2 lit. b LFo), il importe peu que l'utilisation du sol forestier à des fins non forestières soit ou non liée à la suppression d'un boisement (voir Peter M. Keller, Rechtliche Aspekte der neuen Waldgesetz-gebung, in PJA/93, p. 144 et ss). Seules les petites constructions et installations non forestières bénéficient d'un traitement privilégié en ce sens qu'elles ne sont pas assimilées à un défrichement, comme le précise l'art. 4 lit. a de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo); mais cette notion est extrêmement restrictive (par exemple : places de repos, foyers, sentiers à but sportif ou pédagogique, conduite ou réseau d'antennes enterrées, ne portant pas atteinte à la structure du peuplement; message du Conseil fédéral précité, p. 175).
Ainsi, nonobstant sa surface restreinte, le refuge projeté n'entre pas dans cette catégorie : il est dès lors pleinement assujetti à une autorisation de défrichement. Et le fait qu'il s'implanterait sur les fondations du bâtiment incendié, sans modification du sol ni suppression de plantations, importe peu au regard de la définition du défrichement sus-rappelée.
c) L'art. 5 al. 1er LFo pose le principe de l'interdiction de défricher. Toutefois, la suite du texte de la disposition précitée est libellée ainsi :
"Une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à condition que :
a. l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu;
b. l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire;
c. le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement.
Ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières.
Les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées."
Ces conditions sont cumulatives. Autrement dit, il suffit que l'une d'elles fasse défaut pour que l'autorisation de défrichement doive être refusée (message du Conseil fédéral précité, p. 157).
aa) Pour l'essentiel, l'art. 5 LFo reprend les conditions posées sous l'empire de l'ancienne législation forestière. La jurisprudence rendue en application de l'ancien droit conserve donc sa valeur.
Ainsi le Tribunal fédéral se montre-t-il rigoureux s'agissant de l'exigence d'un intérêt important primant l'intérêt au maintien de l'aire forestière (voir notamment ATF 112 Ib 201), qu'il s'agisse d'un projet purement privé (voir notamment ATF 108 Ib 377) ou même d'intérêt public (voir notamment ATF 112 Ib 558, 113 Ib 411, ATF non publié du 17 janvier 1993 précité). En revanche, le Tribunal fédéral admet que la condition de localisation imposée ne doit pas être comprise au sens strict du droit de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 1er lit. a LAT) en ce sens qu'il suffit d'examiner si, en présence de plusieurs variantes, les raisons motivant le choix de l'une d'entre elles priment l'intérêt à la conservation de la forêt (voir notamment ATF 117 Ib 325); l'admission de la localisation imposée implique néanmoins un examen préalable et approfondi des autres variantes (voir notamment ATF non publié du 17 janvier 1993, précité), envisageant également toutes les conséquences de la réalisation du projet (voir notamment ATF 117 Ib 328).
bb) Le tribunal n'est en vérité guère renseigné sur les activités précises de la "Jeunesse du Pissot". Les recourants n'exposent pas non plus les raisons pour lesquelles ce groupement aurait impérativement besoin d'un refuge sis en forêt; tout au plus explique-t-on que l'ancienne bâtisse était utilisée une ou deux fois par an, l'espace d'un après-midi ou d'une journée. De toute évidence, il s'agit là d'un intérêt purement privé, de surcroît d'une importance très réduite; du moins ne saurait-il être question de le faire prévaloir sur l'intérêt public à la conservation de la forêt (voir art. 5 al. 2 préambule LFo).
Par surabondance, il n'est nullement démontré que l'ouvrage considéré ne pourrait être réalisé qu'à l'endroit prévu (voir art. 5 al. 2 lit. a LFo). En réalité, l'implantation retenue est ici exclusivement dictée par la localisation de l'ancien refuge, condition nécessaire - sinon suffisante - à la qualification juridique de reconstruction au sens de l'art. 24 al. 2 LAT. On l'a vu au considérant 2, une autorisation spéciale hors zone a certes été délivrée à ce titre; mais peu importe. En effet, on ne voit pas pourquoi ce lieu de réunions épisodiques devrait être construit où que ce soit en forêt.
cc) A eux seuls, ces motifs suffisent à refuser l'autorisation de défrichement sollicitée. Point n'est donc besoin d'examiner les autres conditions que postule l'octroi d'une dérogation.
d) En conclusion, la décision négative du Service des forêts et de la faune se révèle pleinement fondée; elle doit être confirmée. Par voie de conséquence, le recours doit être rejeté, en tant que recevable.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté, en tant que recevable.
II. La décision du Service des forêts et de la faune est confirmée.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants Rodolphe Regez et Jeunesse du Pissot, solidai-rement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 18 janvier 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).