canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 19 février 1993
sur le recours interjeté par Raphaël RUSSO , dont le conseil est l'avocat Philippe-Edouard Journot, à Lausanne,
contre
les décisions du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des forêts et de la faune, et du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire , notifiées le 10 octobre 1991, lui refusant l'autorisation spéciale pour l'installation d'une cabane de jardin démontable pour matériel apicole, et contre la décision de la Municipalité d'Echandens refusant l'octroi du permis de construire y relatif.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
M. Sandoz, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
A. Raphaël Russo est propriétaire de la parcelle no 430 du cadastre de la Commune d'Echandens au lieu dit "Les Communailles". D'une surface totale de 1'849 mètres carrés, ce bien-fonds se situe dans une bande boisée. A l'est il est bordé par un chemin public. Exerçant une activité d'apiculteur à titre accessoire, Raphaël Russo a installé des ruches sur sa parcelle.
B. Les lieux sont colloqués en zone agricole, régie par la LAT, la LATC, ainsi que par les art. 114 et ss du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Commune d'Echandens, adopté par le Conseil communal le 25 septembre 1989 et approuvé par le Conseil d'Etat le 23 mars 1990. S'agissant d'une aire boisée, la parcelle est également soumise au régime forestier. Le bien-fonds est au surplus frappé d'une limite des constructions (législation sur les routes).
C Agissant pour le compte de Raphaël Russo, Jean-W. Nicole, géomètre, a sollicité, le 23 mai 1991, l'autorisation d'installer, sur la parcelle no 430, un cabanon de jardin démontable d'une surface d'environ 5 mètres carrés pour matériel apicole, en dérogation à l'art. 12a de la loi forestière vaudoise. Le projet a été mis à l'enquête publique le 2 juillet 1991 et a suscité une opposition.
Le 30 septembre 1991, la Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué à la municipalité les préavis et décisions des différents services cantonaux appelés à se prononcer sur le projet : le Service de l'aménagement du territoire a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise selon les art. 22, 24 LAT et 81 LATC (autorisation "hors zone"); le Service des forêts et de la faune a également refusé de délivrer les autorisations spéciales requises selon les art. 12 et 12a de la loi forestière vaudoise.
Le 10 octobre 1991, la municipalité a notifié au géomètre représentant Raphaël Russo la synthèse CAMAC comprenant les décisions négatives et a refusé de délivrer le permis sollicité.
D. Contre ces décisions, Raphaël Russo a interjeté recours le 17 octobre 1991; il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'octroi du permis de construire. Ses arguments seront repris plus loin dans la mesure utile.
La municipalité a produit ses déterminations le 2 décembre 1991; elle conclut, avec dépens, au rejet du recours. Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé le 2 décembre 1991 et le Service des forêts et de la faune le 6 janvier 1992; ils concluent au rejet du recours. Leur argumentation sera reprise plus loin dans la mesure nécessaire.
Le 20 février 1992, le Service des forêts et de la faune a transmis au tribunal des pièces ayant trait à un changement de nature effectué en 1991 par le Service du cadastre et du registre foncier concernant la parcelle du recourant. Il ressort de ces pièces que sur la surface totale de 1'849 mètres carrés en nature bois, 667 mètres carrés ont été décadastrés en nature de place-jardin; le Service des forêts n'avait pas été consulté. Cette opération a été inscrite au Registre foncier de Morges le 24 octobre 1991. Interpellé à ce sujet par le tribunal, le Service du cadastre s'est borné à produire quelques photocopies concernant le changement de nature effectué.
Le Tribunal administratif a tenu séance le 20 mars 1992 à Echandens en présence des parties. Le recourant s'est présenté personnellement, assisté de l'avocat Philippe-Edouard Journot; le Service de l'aménagement du territoire était représenté par Luc Bardet et François Zürcher; pour le Service des forêts et de la faune se sont présentés Anne-France Eichelberger et Ulrich Straehler; la municipalité était représentée par Erwin Burri, syndic, et Guy Richard, conseiller municipal, assistés de l'avocat Alexandre Bonnard. Le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés. L'inspection locale a permis de constater que le nombre de ruches installées sur la parcelle du recourant est de onze et qu'elles sont entourées d'une clôture en treillis. Se trouvent par ailleurs sur cette parcelle deux coffres, l'un comportant du matériel d'apiculture, l'autre du matériel de jardin.
Délibérant à huis clos, le tribunal a arrêté sa décision le même jour.
Considère en droit :
a) L'art. 28 de l'ordonnance concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts, du 1er octobre 1965 (OFor, RS 921.01) définit les constructions admissibles en forêt. Selon cette disposition, les constructions qui ne servent pas à des fins forestières sont en principe interdites (al. 1). On peut cependant construire des cabanes forestières nécessaires au traitement de la forêt dans les forêts publiques; dans les forêts privées, des cabanes forestières simples ne peuvent être bâties que si la forêt présente une certaine surface (fixée par les cantons) et que s'il existe un besoin forestier réel (al. 2). Pour d'autres petites constructions temporaires, telles que refuge de chasse, rucher ou roulotte, l'autorisation des services cantonaux compétents et du propriétaire foncier est nécessaire (al. 3). L'art. 12 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 reprend le principe de l'interdiction des constructions en forêt; cette disposition est complétée par les articles 12 et suivants du règlement d'application du 16 mai 1980 de la loi forestière vaudoise.
Selon l'art. 29 al. 1 de l'OFor, les constructions à proximité de la forêt qui en compromettent la conservation sont interdites. Il ressort de l'alinéa 2 de la disposition réglementaire susmentionnée que les cantons édicteront des prescriptions sur la distance qui doit séparer les constructions de la lisière de la forêt. L'art. 12a de la loi forestière vaudoise prescrit qu'aucune construction ne sera établie à moins de dix mètres d'une lisière. Le département peut toutefois accorder des dérogations en faveur de constructions dont l'implantation à moins de 10 mètres d'une lisière répond à un besoin prépondérant, c'est-à-dire des constructions qui ne peuvent être édifiées ailleurs qu'à l'endroit prévu, si l'intérêt à leur réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière et si aucun motif de police ou d'esthétique ne s'y oppose.
b) Le recourant soutient que la cabane litigieuse se situerait dans la zone des 10 mètres à la lisière de forêt et que les conditions d'une dérogation à l'art. 12a de la loi forestière vaudoise seraient remplies. Le Service des forêts et de la faune pour sa part a rejeté la demande en se basant sur les art. 12 et 12a de la loi forestière vaudoise; il paraît s'opposer au changement de nature effectué par le Service du cadastre sur la parcelle du recourant.
Point n'est besoin de trancher, à titre préjudiciel, la question de savoir si le cabanon litigieux se situerait en forêt ou dans la bande des 10 mètres à la lisière; en effet dans les deux cas l'ouvrage projeté serait contraire à la législation forestière. D'abord, le cabanon litigieux n'entre pas dans la liste des constructions autorisées en forêt, précisée aux art. 28 al. 2 et 3 OFor, 12 et 13 du règlement d'application de la loi forestière vaudoise, et constituerait dès lors une construction interdite en forêt au sens des art. 28 al. 1 OFor et 12 de la loi forestière vaudoise. Ensuite, examinée sous l'angle de l'art. 12a de la loi forestière vaudoise, l'implantation du cabanon en lisière de forêt serait également illicite, les conditions d'une dérogation n'étant pas remplies. Compte tenu de la distance minime exigée par la réglementation vaudoise, il est en effet impératif d'observer la plus grande rigueur dans l'octroi des dérogations, faute de quoi on risquerait de vider de tout son sens la disposition en cause; de simples intérêts privés ne sont en principe pas suffisants pour l'emporter sur la protection de l'aire forestière. En l'espèce, la construction litigieuse n'est pas indispensable à l'activité d'apiculteur du recourant. Celui-ci ne disposant que de quelques ruches, son matériel apicole peut trouver facilement place dans le coffre d'une voiture. L'intérêt à la réalisation du projet ne l'emporte dès lors pas sur la protection de l'aire forestière : il s'agit d'un intérêt privé de pure convenance. Au surplus, la taille de la construction n'est pas pertinente au regard de la législation forestière, celle-ci ne prévoyant pas de dérogation à la distance minimale en fonction de l'ampleur du projet.
Le projet étant contraire à la législation forestière, c'est à juste titre que le Service des forêts et de la faune a refusé d'accorder l'autorisation spéciale. En ce qui concerne la clôture en treillis installée par le recourant, cet aménagement ne fait pas partie de la présente procédure.
a) La parcelle du recourant est classée en zone agricole. Selon l'art. 16 LAT, cette zone comprend les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules y sont admises les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol, à la condition qu'elles soient adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation agricole (ATF 116 Ib 134 consid. 3a; 115 Ib 297 consid. 2a; 114 Ib 133 consid. 3). L'art. 52 LATC reprend en substance ces exigences.
Le recourant exerce l'activité d'apiculteur à titre accessoire; le bâtiment qu'il se propose d'ériger sur sa parcelle n'est donc pas, en soi, conforme à la zone et ne peut pas être autorisé sur la base de l'art. 22 LAT.
b) En dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation, à condition que l'implantation de ces constructions et installations hors de la zone à bâtir soit imposée par leur destination et qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 LAT; art. 81 al. 2 LATC).
Le fait qu'une exploitation du sol spécifique telle que l'apiculture soit imposée par sa destination hors de la zone à bâtir ne signifie pas pour autant que toutes les constructions et installations qui y sont liées doivent être autorisées. Il faut en plus un besoin particulier fondé sur des raisons techniques ou économiques qui commanderait l'implantation de ces constructions et installations à l'endroit prévu et selon les dimensions projetées. L'existence d'un besoin lié à l'exploitation se détermine selon des critères objectifs et on ne saurait tenir compte des projets ou des désirs subjectifs des requérants, pas plus que de leurs commodités ou de leurs agréments (ATF du 7 mai 1987 non publié cité par Ch. Bandli in Bulletin OFAT, 1987 no 4, p. 14, résumé en français p. 31, et références). Etant destiné à l'entreposage de matériel, le cabanon litigieux trouverait parfaitement place en zone à bâtir; aucune nécessité d'exploitation n'impose une proximité immédiate avec les ruchers, ceci d'autant moins que ledit matériel peut être facilement transporté dans le coffre d'une voiture. Les motifs invoqués relèvent donc de la pure convenance personnelle et ne sont pas déterminants au sens de l'art. 24 LAT et 81 LATC. Dans la mesure où le recourant aurait prévu de procéder à l'extraction de miel sur place, il sied de préciser que ce genre de travaux n'est pas lié à l'exploitation du sol et peut se faire ailleurs qu'en zone agricole (ATF non publié précité). Au surplus, il y a lieu de craindre que le recourant ne dépose dans le cabanon projeté, outre le matériel apicole, le matériel de jardin qui se trouve actuellement dans un des coffres situés sur sa parcelle; il existe en tout cas un risque que le cabanon litigieux soit "dénaturé" (zweckentfremdet) à moyen terme.
Vu ce qui précède, l'implantation du cabanon litigieux serait contraire aux règles régissant la zone agricole et la décision du Service de l'aménagement du territoire doit être confirmée.
Cela étant, point n'est besoin d'examiner le projet sous l'angle de la réglementation communale.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'300.-- (mille trois cents francs) est mis à la charge du recourant Raphaël Russo.
III. Le recourant Raphaël Russo est le débiteur de la Commune d'Echandens de la somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 19 février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).