canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
8 juillet 1992
sur le recours interjeté par Jean-Claude MUELLER , à Chevroux, dont le conseil est l'avocat Francis Michon, Petit-Chêne 18, Case postale 3300, 1002 Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, du 23 septembre 1991, lui refusant l'autorisation de construire un hangar en zone agricole.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
M. Sandoz, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. a) Jean-Claude Muller exploite avec l'aide occasionnelle de son fils un domaine de 15 hectares, dont douze en propriété, constitué de plusieurs parcelles dispersées sur le territoire de la commune de Chevroux. Il cultive principalement du blé, de l'orge, des betteraves fourragères, du colza, du maïs et des pommes de terre, et dispose d'environ cinq hectares de prairies permanentes et artificielles destinées au pacage des quelque dix têtes de bétail qu'il détient actuellement.
Le centre d'exploitation formé d'un bâtiment d'habitation et de locaux à destination spécifiquement agricole s'implante entre deux bâtiments au milieu du village de Chevroux-Dessus. La partie habitable comprend un logement de quatre pièces-cuisine et divers locaux de services répartis sur le rez-de-chaussée et l'étage. Le rural comporte une fourragère accessible à une extrémité donnant sur l'écurie principale où l'on peut tenir douze vaches de ligne. Une deuxième écurie communique avec la première et abrite le jeune bétail. La partie supérieure du rural est occupée par un fenil. Ce bâtiment ne comporte pas de remise utilisable pour les machines ou les tracteurs. Un poulailler surmonté d'un bûcher s'inscrit enfin dans le prolongement du rural en limite de propriété ouest. Le recourant ne dispose que d'un dégagement très réduit tant à l'avant qu'à l'arrière du bâtiment et se voit contraint de louer des locaux dans le village et sur la commune voisine de Grandcour pour entreposer ses machines et stocker ses récoltes.
b) Jean-Claude Mueller possède au lieu dit "A la Motte", à la sortie est du village en direction de Grandcour, une parcelle classée en partie en zone du village en partie en zone agricole. Sur la surface classée en zone du village est érigée une ferme composée d'un petit logement sur deux niveaux qui n'est plus utilisé depuis plusieurs années et d'un rural composé d'une fourragère, d'une écurie et d'une petite remise qui servaient pour l'entreposage de machines agricoles et le stockage d'une partie de la récolte de pommes de terre. La Municipalité de Chevroux est intervenue à plusieurs reprises auprès du recourant afin de requérir l'assainissement de cette construction qui menaçait ruine avant de porter le litige devant le Préfet du district de Payerne. Jean-Claude Mueller s'est engagé à vendre l'immeuble et le préfet lui a imparti un délai au 15 avril 1991 pour procéder à cette transaction.
c) Jean-Claude Mueller est également propriétaire de deux parcelles classées en zone intermédiaire, sises du côté ouest de la route cantonale reliant Grandcour et Payerne au port de Chevroux, et d'une parcelle classée en partie en zone du village et en partie en zone agricole, sise en bordure est de la route cantonale.
A teneur de l'art. 45 règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) approuvé par le Conseil d'Etat le 12 septembre 1980, la zone intermédiaire est inconstructible; cependant, des plans d'extension partiels ou des plans de quartier peuvent y être établis, dans les limites fixées par l'art. 25 ter al. 1 LCAT et à la condition que la commune procède, dans la règle, par péréquation réelle.
B. Jean-Claude Mueller a déposé en date du 18 juillet 1991 une demande de permis de construire un hangar sur sa parcelle no 124 au lieu dit "En Couppe". L'ouvrage projeté, dont le coût est estimé à Fr. 100'000.--, s'implanterait entièrement en zone agricole à dix mètres de l'axe de la route reliant Chevroux à Forel (FR); il mesurerait en plan 21 mètres sur 12 mètres avec accès en façade sud-est par deux portes coulissantes. Les façades seraient pourvues d'un lambrissage en bois. La toiture présenterait deux pans de même longueur, avec une couverture en eternit de teinte brune, dotés d'une pente de 24° et disposant de six ouvertures de dimension réduite; le faîte culminerait à 7 mètres 40 du terrain naturel.
La parcelle sur laquelle s'implanterait le hangar est comprise dans le périmètre protégé de la Rive sud du lac de Neuchâtel, objet no 1208 de l'IFP, dont la route reliant Chevroux-Dessus à Forel constitue la limite sud. De même, elle est comprise dans le périmètre du plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 28 mai 1982 et qui fait l'objet d'un accord intercantonal entre les cantons de Fribourg et de Vaud.
La Municipalité de Chevroux a transmis la demande au Département des travaux publics avec son préavis favorable en date du 26 juillet 1991.
C. Le 23 septembre 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Centrale des autorisations en matière d'autorisation de construire, a procédé à la notification unique des diverses décisions cantonales dont le projet requérait la délivrance. Le Service de l'aménagement du territoire a pour sa part refusé de délivrer l'autorisation préalable nécessaire aux constructions hors zones à bâtir pour les motifs suivants :
"qu'aucun argument n'est invoqué en faveur de l'abandon-vente du hnagar existant.
que la répartition des parcelles cultivées ne peut pas être invoquée pour justifier le projet.
que le requérant dispose de terrains constructibles (à proximité du hangar à "vendre") et que rien n'empêche la reconstruction, l'agrandissement de ruraux dans ce secteur
que le projet s'implante dans un site vierge de toutes constructions."
D. Par acte du 24 septembre 1991, Jean-Claude Mueller a vendu aux époux Chevey pour le prix de Fr. 70'000.-- une fraction de 647 m2 de la parcelle no 260 classée en zone du village et supportant la ferme. A teneur de la clause 5 du contrat de vente, Jean-Claude Mueller s'est engagé à ne pas entreprendre de construction sur la surface d'environ 141 m2 qu'il conserve en zone village et a accordé aux acquéreurs un droit de préemption d'une durée de dix ans sur cette surface. Par acte du même jour, les époux Chevey se sont portés acquéreurs d'une fraction de 638 m2 de la parcelle voisine, propriété du fils du recourant Bernard Mueller, qu'ils ont réunie avec la parcelle acquise du père. Bernard Mueller conserve à cet endroit une surface de 564 mètres carrés classée en zone du village.
E. Par courrier du 2 octobre 1991, la Municipalité de Chevroux a informé Jean-Claude Mueller que, suite à la décision négative de l'autorité cantonale, elle se voyait contrainte de refuser le permis de construire sollicité.
F. L'Office de constructions agricoles OCA de l'Union suisse des paysans Cernier Centre a adressé au Tribunal administratif une lettre recommandée du 9 octobre 1991 dont la teneur est la suivante:
"Suite à votre lettre du 23 septembre 1991 adressée à la Municipalité de et à Chevroux et sur la base des indications et, respectivement, de la situation actuelle des constructions dans la zone de village où la remise agricole de M. Muller a été prévue, nous nous permettons d'apporter les considérations suivantes :
Ce hangar existant sur parcelle 288, sur la zone "En la Fin du Plan" a été vendu, car il ne correspondait plus aux besoins d'une exploitation agricole, tant par ses dimensions, son implantation, que par ses accès.
L'implantation prévue pour le nouveau hangar agricole tient compte de la traversée du village de Chevroux, de Payerne au Port, pose des problèmes pour l'exploitation agricole. Il est en effet important que le hangar soit situé du côté ouest de cet axe routier, afin d'éviter des traversées de routes désagréables tant pour la circulation que pour l'exploitation agricole.
La proposition contenue dans votre lettre, indiquant qu'une implantation est possible "En la fin du Plan" est contrariée par la présence d'une ligne à haute tension.
Quant à l'implantation du hangar dans la "zone villa", elle doit être abandonnée, dans l'attente de la remise du domaine au fils de M. Muller, ce qui contraindra le père à se construire une habitation pour lui-même et sa femme.
La zone "Au pré Nin" ne se prête pas à une construction, s'agissant d'une zone de vergers.
Votre remarque concernant l'implantation du projet dans un site vierge n'est plus actuelle, étant donné qu'un hangar à tabac se trouve à 50 m, et des hangars agricoles se trouvent dans la proximité de notre projet.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs, nos salutations distinguées"
Le recours a été enregistré le 10 octobre 1991 et l'avance de frais effectuée dans le délai imparti à cet effet par Fr. 1'000.--.
b) Jean-Claude Mueller a adressé à la même autorité sous pli simple une lettre du 10 octobre 1991 dont le contenu est le suivant :
"Je me permets de vous informer, par la présente, que je donne mandat au bureau d'architecture OCA, Office des constructions agricoles de l'USP, Cernier Centre, case postale 66, 2053 Cernier, de faire recours concernant la décision de l'Etat de Vaud de ne pas m'octroyer le permis de construire demandé."
c) Le recourant a encore produit un rapport d'expertise établi le 9 mars 1992 par la Chambre vaudoise d'agriculture relatif à l'appréciation des besoins en locaux de remisage et de stockage de son entreprise agricole. En tenant compte de la ferme existante au centre du village et de celle vendue aux époux Chevey, l'expert conclut à une surface de remisage disponible après aménagement de 74 mètres carrés. Il établit ensuite l'inventaire des machines agricoles et des besoins en surfaces de remisage, évalue l'adéquation du projet aux besoins et conclut comme suit :
"
Surface intérieure suite au hangar projeté 236 m2
emprise d'un passage central 38 m2
besoins selon chapitre 4 (machines) 341 m2
atelier mécanique (selon norme FAT) 12 m2
manco du projet (pour balance) 155 m2
totaux 391 m2 391 m2
On peut donc constater que la réalisation du bâtiment projeté ne suffirait même pas à couvrir le manco de surface, un déficit de 155 m2 devant être remarqué en considérant uniquement la problématique du remisage des machines, sans même prendre en compte le stockage des pommes de terre et d'autres agents de production ou récoltes. A titre d'information, on peut considérer que le stockage de 20 tonnes de pommes de terre nécessite une surface au sol d'environ 20 m2."
G. La Municipalité de Chevroux et le département intimé se sont déterminés sur le recours en date des 7 novembre 1991 et 27 janvier 1992. La section du tribunal chargée de statuer sur le recours a procédé en date du 16 mars 1992 à une visite des lieux en présence du recourant, assisté de son conseil l'avocat Francis Michon et accompagné de son fils Bernard Mueller, ainsi que des représentants de la Municipalité de Chevroux et du département intimé.
Cette mesure d'instruction a notamment permis au tribunal de constater qu'actuellement, un hangar à tabac dont le volume est deux fois plus important que le hangar projeté est implanté à quelques dizaines de mètres en direction du village de Chevroux de l'autre côté de la route menant à Forel.
Le tribunal a délibéré le même jour à huis clos et communiqué le dispositif de l'arrêt aux parties le 19 mars 1992.
En droit :
b) L'autorité intimée conteste en revanche que la déclaration de recours réponde aux exigences de motivation du recours posées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Selon cette disposition, le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et signé par le recourant ou son mandataire, remis à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour en connaître (al. 1). Il doit être validé par le dépôt à la même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée, d'un mémoire daté et signé et contenant un exposé sommaire des faits, les motifs du recours et les conclusions (al. 2). Ce mémoire est accompagné des pièces utiles, en particulier de la décision attaquée et de la procuration du mandataire. Les avocats et les agents d'affaire brevetés pratiquant dans le Canton de Vaud peuvent signer les recours sans procuration. Ils justifient de leur pouvoir s'ils en sont requis (al. 3).
La Commission cantonale de recours se montrait peu formaliste sur ce point estimant suffisant l'acte de recours dans lequel on pouvait de bonne foi dégager une intention de recourir chez son signataire. En l'espèce, le mémoire de recours adressé par l'OCA Cernier ne révèle pas formellement l'intention de recourir de son auteur. On peut toutefois se dispenser d'examiner si cette intention peut se dégager du texte même de l'acte de recours dès lors qu'elle ressort expressément de la procuration que le recourant a adressée au tribunal en date du 10 octobre 1991.
Il manque il est vrai au mémoire de recours des éléments formels tels que l'exposé sommaire des faits et les conclusions. Toutefois, on peut aisément dégager de la lettre de l'OCA les points qui sont contestés et les conclusions qu'il entend en tirer. C'est d'ailleurs en ce sens que le tribunal l'a entendu dès lors qu'il a renoncé à impartir au recourant un court délai pour régulariser sa procédure comme l'autorise expressément l'art. 35 LJPA lorsque le recours ne satisfait pas aux exigences de l'art. 31 LJPA. Dans ces conditions, ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que de déclarer le recours irrecevable pour le seul motif que le mémoire de recours ne contenait pas un exposé sommaire des faits et les conclusions.
c) L'autorité intimée reproche au recourant de n'avoir pas produit la procuration justifiant des pouvoirs de l'OCA en même temps que l'acte de recours.
La ratification a pour but principal de prouver que le mandataire agit en accord avec son client. La Commission cantonale de recours en matière de constructions a d'ailleurs admis une ratification des pouvoirs d'un membre d'une hoirie ayant agi seul après le délai légal (prononcé no 5194, 2 mars 1987, L. Sottas c/DTP). En l'espèce, la procuration du mandataire n'a pas été produite en même temps que le mémoire, mais adressée au tribunal le lendemain. S'agissant d'un mandataire non professionnel, le principe de la bonne foi exige que l'on soit plus souple dans les exigences formelles du recours à tout le moins lorsque celles-ci sont finalement respectées, mais selon une procédure différente de celle en principe aménagée par la loi. En l'espèce, le but attaché à l'exigence de la ratification est sauvegardé dès lors que la volonté de Jean-Claude Mueller de recourir contre la décision du département est clairement exprimée dans sa procuration. Dans ces conditions, il convient d'entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. Les constructions agricoles sont conformes à la destination de la zone lorsque le sol, en tant que facteur de production, est indispensable à l'exploitation à laquelle elles doivent servir; les bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges, silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de cette activité (DFJP/OFAT Etude relative à la LAT, ch. 18 et 19 ad art. 16 LAT; Schurmann, "Bau- und Planungsrecht", 2ème édition, p. 169 litt. a; ATF 114 Ib 133, consid. 3; 113 Ib 312, consid. b; 112 Ib 273, consid. 3; 108 Ib 135, consid. b). Pour apprécier la conformité d'un projet de construction à la destination de la zone, il convient de prendre en considération la situation actuelle de l'exploitation, et de ne tenir compte de son développement futur que s'il est hautement vraisemblable dans un proche avenir (ATF 113 Ib 141, consid. 4c; ATF du 23 mars 1989 en la cause W. Keller c/ CCRC, Etoy). Enfin, le besoin d'édifier une construction en dehors de la zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque la nouvelle exploitation agricole à créer n'assurerait pas une existence suffisante et ne serait pas rentable (ATF 103 Ib 112, consid. 2b; RDAF 1982 p. 47, consid. 2c; ATF du 23 mars 1989 précité, consid. 2). L'art. 83 al. 1 RATC est conforme à ces principes en prévoyant que l'autorisation sollicitée est accordée lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée (ATF du 23 mars 1989 précité).
b) Dans le cas particulier, il est indiscutable que la construction projetée, en tant qu'elle est destinée à abriter du matériel agricole et éventuellement une partie des récoltes du recourant, servirait directement la production du sol, ou à tout le moins des activités liées à son exploitation. De même, la viabilité de l'exploitation du recourant n'est à juste titre pas mise en cause par le département puisque celui-ci est à la tête d'un domaine de 15 hectares, dont douze en propriété (voir l'arrêt cité par Bandli, in "Bauen ausserhalb der Bauzonen", thèse 1989, p. 153, qui exige une surface agricole utile minimale de 10 hectares pour admettre la viabilité d'une exploitation agricole). L'autorité intimée reconnaît également que la création d'un hangar répond à un besoin objectivement fondé et inhérent à l'exploitation agricole du domaine; l'inspection locale a en effet mis en évidence l'exiguïté du centre d'exploitation existant qui prohibe toute extension des bâtiments existants et contraint le recourant à louer différents locaux, dont deux sur le territoire de la commune de Grandcour, pour abriter les machines nécessaires à l'exploitation de son domaine et pour stocker ses récoltes; l'expertise versée au dossier a également démontré un besoin en volume supplémentaire pour mener à bien les diverses activités exercées sur le domaine que le hangar projeté ne suffirait pas à satisfaire. Le Service de l'aménagement du territoire estime en revanche que l'implantation du hangar en zone agricole ne se justifie pas dans la mesure où le recourant dispose de terrains en zone constructible susceptibles d'accueillir le hangar projeté.
La Commission cantonale de recours en matière de constructions a jugé que la zone agricole n'était pas par essence inconstructible et que la construction de hangars en zone agricole était conforme à l'affectation de cette zone (prononcé no 5147, 19 décembre 1986, J.-J. Bornet c/DTP). On ne saurait dès lors subordonner l'admission d'une construction agricole qui se rapporte directement à la culture du sol ou qui en facilite l'exploitation à l'épuisement préalable des possibilités d'implantation en zone à bâtir. Il convient donc d'examiner si l'implantation du hangar projeté sur la parcelle no 124 est adaptée aux besoins objectifs de l'exploitation. Pour résoudre cette question, il sied de procéder à une pesée des avantages et des inconvénients propres à chaque implantation.
b) Le Service de l'aménagement du territoire invoque notamment le fait que le recourant est propriétaire de deux parcelles en zone intermédiaire susceptibles d'accueillir à moyen terme le hangar litigieux.
La LAT distingue trois catégories de zones, à savoir les zones à bâtir (art. 15), les zones agricoles (art. 16) et les zones à protéger (art. 17). L'art. 18 LAT précise que le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (al. 1) et qu'il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée (al. 2). L'art. 25 ter al. 3 LCAT prévoyait la possibilité pour les communes de créer des zones dites intermédiaires, avec une réglementation identique à celle de l'art. 56 sexies (territoire agricole) ou plus restrictive, dont l'affectation ultérieure devra, dans la règle, être subordonnée à la condition que la commune procède par péréquation réelle (al. 3).
Usant de la faculté que lui réservait cette disposition, la Commune de Chevroux a adopté un chapitre VIII réservé aux zones intermédiaires, dont la teneur est la suivante :
Art. 44 Les zones intermédiaires s'étendent aux terrains dont l'affectation sera définie ultérieurement.
Art. 45 En tant que telles, ces zones sont inconstructibles; cependant, des plans d'extension partiels ou des plans de quartier peuvent y être établis, dans les limites fixées par l'art. 25 ter, al. 1 LCAT, et à la condition que la commune procède, dans la règle, par péréquation réelle.
Le législateur communal a ainsi soumis la zone intermédiaire à une réglementation plus restrictive que ne l'exigeait l'art. 25 ter al. 3 LCAT, en prescrivant à l'art. 45 RPE que cette zone est en principe inconstructible. Cette réglementation est conforme à l'art. 51 LATC actuellement en vigueur, selon lequel les zones intermédiaires sont inconstructibles, sauf disposition du règlement communal qui autoriserait, dans la mesure où l'affectation future n'en serait pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles (al. 2).
Dans la mesure où le législateur communal n'a pas prévu de faire bénéficier les constructions agricoles nouvelles d'une exception au principe de l'inconstructibilité des zones intermédiaires, le hangar ne saurait être implanté dans cette zone que si ce dernier était imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (voir en ce sens, RDAF 1985, p. 500).
Inconstructible en l'état, la zone intermédiaire pourrait cependant être bâtie aux conditions énoncées à l'art. 45 in fine RPE, moyennant l'établissement d'un plan d'extension partiel ou d'un plan de quartier. Aucun plan spécial d'affectation n'est actuellement en force ou en voie d'élaboration dans les secteurs où le recourant possède des terrains en zone intermédiaire. L'exiguïté des locaux est telle que l'on ne peut raisonnablement exiger du recourant qu'il attende l'issue de la procédure de planification pour réaliser le hangar dont la réalisation, on l'a vu, correspond à un besoin pressant objectivement fondé. L'existence de deux parcelles en zone intermédiaire susceptibles de par leur dimension d'accueillir le hangar litigieux ne saurait en conséquence constituer un obstacle à l'implantation de celui-ci en zone agricole.
c) Jean-Claude Mueller est également propriétaire de deux terrains classés en zone du village sis du côté est de la route cantonale reliant le port de Chevroux à Grandcour.
Aux termes de l'art. 5 RPE, la zone du village est destinée à l'habitation, à l'exercice des activités en rapport avec la culture du sol, au commerce et à l'artisanat, à condition que celui-ci ne soit pas incommodant pour le voisinage. L'implantation d'un hangar en zone du village est donc conforme à la destination de la zone. La surface disponible serait également suffisante à l'implantation du hangar litigieux, que ce soit sur la parcelle propriété du fils du recourant ou sur la parcelle sise au lieu dit "En la fin du Plan".
Pour s'opposer à cette solution, le recourant invoque principalement les problèmes liés au passage des convois agricoles à travers la route cantonale reliant Payerne au Port de Chevroux particulièrement fréquentée en été lors de la période des moissons. Il est vrai que les parcelles du recourant se répartissent de part et d'autre de la route cantonale et que celui-ci devra immanquablement traverser la route cantonale avec ses machines quelle que soit l'implantation choisie. Toutefois, l'implantation du hangar litigieux sur le même côté de la route que le centre d'exploitation permet une liaison directe entre les deux centres vitaux de l'exploitation et répond à un souci majeur de sécurité qui milite en faveur de la solution proposée. De ce point de vue, l'implantation litigieuse présente un avantage décisif par rapport à l'inconvénient qu'elle présente lié à la diminution de la surface agricole.
d) Enfin, l'équipement de la parcelle est assuré par une dévestiture suffisante. Le hangar ne disposera d'aucune installation génératrice d'eaux usées; enfin, conformément au préavis municipal, les eaux de toiture seront évacuées côté lac, par une canalisation. On doit admettre que la parcelle est équipée pour la construction projetée.
Rien ne s'oppose sous l'angle de l'art. 22 LAT à l'implantation du hangar sur la parcelle no 204.
Pour déterminer ce que l'on entend par "exigences majeures de l'aménagement du territoire", il convient de se référer aux buts et aux principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1er et 3 LAT). L'autorité compétente devra ainsi prendre en considération toutes les exigences majeures de l'aménagement du territoire qui se rapportent au cas d'espèce (JAB 1982, p. 444-450; P. Dilger, Raumplanungsrecht der Schweiz, par. 10, ch. 90, p. 256). Entrent en particulier dans le cadre de cette disposition, la protection des terres agricoles et celle des sites naturels et du paysage fait partie des exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 1er al. 2 lit. a et 3 al. 2 lit. a et d LAT).
a) La parcelle est notamment comprise dans le périmètre protégé de la rive sud du lac de Neuchâtel, objet no 1208 de l'IFP. L'inscription de ce site à l'IFP a une portée pour toutes les autorités fédérales, cantonales et communales dans l'exercice d'une tâche fédérale. S'il se révèle que l'accomplissement d'une tâche de la Confédération pourrait porter atteinte à un objet inscrit dans un inventaire fédéral, le service compétent doit demander à temps une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage ou de la Commission fédérale des monuments historiques, qui indiquera pourquoi et comment l'objet devrait être conservé intact ou en tout cas ménagé le plus possible (art. 7 LPN). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'octroi d'une autorisation spéciale fondée sur l'art. 24 LAT constitue une tâche fédérale, en particulier lorsqu'il est prétendu qu'une telle autorisation ne tient pas compte des impératifs de la protection de la nature et du paysage, en violation de l'art. 24 sexies Cst. féd. et de s prescriptions de la LPN (ATF 112 Ib 70, JT 1988 I 497; ATF 114 Ib 81, JT 1990 I 517; ATF 114 Ib 269, JT 1990 I 513; ATF 115 Ib 472; prononcé no 6849, 7 mars 1991, von Wattenwyl c/DTPAT). En revanche, l'octroi d'une autorisation spéciale sur la base de l'art. 22 LAT constitue une tâche exclusivement cantonale. Aussi, est-ce à juste titre que le département n'a pas soumis le cas d'espèce à la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage. En revanche, l'inscription du site à l'inventaire a pour conséquence de prendre en considération d'une manière accrue dans la pesée des intérêts l'intérêt à la protection du site et du paysage.
En l'espèce, le hangar projeté s'inscrirait dans l'extrême limite du périmètre et ne toucherait pas l'objet protégé dans sa valeur fondamentale puisque selon la légende sont protégés les roselières et les prairies à litière, la forêt riveraine et la forêt de pente. L'inclusion de la zone agricole dans le périmètre protégé répond à une volonté de conserver aux abords du site protégé une zone non constructible et de diminuer ainsi les pressions sur celui-ci. De ce point de vue, la création d'un hangar conforme à la destination de la zone n'est pas susceptible de compromettre l'affectation agricole de la zone et la protection du site qui lui est liée.
Dans ces conditions, l'inscription de la parcelle no 204 dans un site protégé d'importance nationale ne fait pas obstacle à l'implantation du hangar à l'endroit litigieux.
b) La rive sud du lac de Neuchâtel est également régie par une planification directrice établie à l'échelle intercantonale et concrétisée par le plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Ce plan directeur a fait l'objet d'un accord intercantonal signé le 1er juin 1982 par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg et le 9 juin 1982 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. L'art. 1er de l'accord prévoit que les Conseils d'Etat du canton de Vaud et du canton de Fribourg s'engagent mutuellement, dans les limites de leurs attributions constitutionnelles et légales, à assurer la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat conformément au plan directeur et à la liste des mesures annexée à l'accord. Dans le secteur de la Commune de Chevroux, qui porte le numéro de référence 10, la liste des mesures prévoit ce qui suit :
"10.1. Zone naturelle
a. Protection, gestion et entretien des roselières et des prairies à litière, de la forêt riveraine et de la forêt de pente.
b. Définition d'un périmètre et d'un statut de réserve naturelle en accord avec les instances intéressées.
c. Réglementation de la navigation de plaisance, interdiction de pénétrer et d'accoster dans les roselières.
d. Suppression des passerelles et des amarrages sauvages, et regroupement des bateaux dans le port de Chevroux.
e. Transformation des baux à bien plaire en droits de superficie pour les 8 constructions sises sur le domaine de l'Etat, dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone à bâtir.
f. Interdiction de la circulation motorisée en direction de Gletterens.
10.2. Mesures d'encouragement en faveur de la commune pour l'étude des possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre:
a. Aménagement et balisage de sécurité de la plage.
b. Arborisation du parking.
c. Création d'équipements publics liés au port et à l'aire de délassement (plage).
d. Maintien et protection des roselières existantes.
e. Déplacement des 11 chalets de pêcheurs professionnels à proximité du lac, au Nord-Est du port selon entente avec la commune et dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone artisanale.
10.3. Maintien de la concordance entre le plan des zones et le plan directeur des rives en respectant les objectifs généraux de ce dernier."
La liste des mesures prévoit essentiellement des mesures de protection et d'aménagement de la zone lacustre et des forêts; en revanche, aucune mesure spécifique n'est envisagée pour la zone agricole et d'espaces verts dans laquelle est inclue la parcelle no 124 du recourant. On doit ainsi considérer que la construction du hangar litigieux ne contrevient à aucune mesure de protection ou d'aménagement prévue par le plan directeur et qu'elle peut dès lors être autorisée en dépit de son inscription dans le périmètre du plan.
c) L'étendue de la protection découlant de l'art. 3 al. 2 lit. d LAT s'étend également aux paysages dont la beauté ou les particularités n'ont rien d'exceptionnel, mais dont l'équilibre risque d'être compromis par l'implantation malencontreuse de constructions (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 29 ad art. 3, p. 96). Une construction ou une installation s'intègre au paysage si son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques, ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité.
Contrairement à ce que l'autorité intimée a tout d'abord prétendu, l'ouvrage litigieux ne s'implante pas dans un site vierge de toute construction puisqu'un hangar à tabac dont le volume serait deux fois plus important que le hangar projeté est implanté à quelques dizaines de mètres en direction du village de l'autre côté de la route menant à Forel. Le hangar projeté de par son implantation et ses dimensions n'est pas susceptible de rompre l'équilibre existant du site dans la mesure où il serait situé à la sortie du village à quelque dizaines de mètres du hangar à tabac précité. Enfin, l'exigence de la conformité au style des constructions existantes et à l'intégration dans le paysage est satisfaite dès lors que les façades extérieures seraient revêtues d'un lattage en bois analogues aux hangars à tabac en bois qui s'implantent dans les environs. La partie boisée s'équilibrerait parfaitement avec la partie en maçonnerie et les percements en toiture se feraient assez discrets; l'esthétique du projet qui n'est pas remise en cause ne fait ainsi pas obstacle à l'implantation du hangar sur la parcelle no 204.
De ce point de vue également, le hangar litigieux est conforme à la réglementation en vigueur.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, du 23 septembre 1991 est annulée.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Une somme de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est allouée à titre de dépens au recourant Jean-Claude Muller à charge du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports.
Lausanne, le 8 juillet 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :