canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 27 mai 1992
sur le recours interjeté par Gilbert Cujean , à Eclépens, dont le conseil est l'avocat stagiaire Jean-Marc Reymond, à 1003 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité d'Eclépens, du 29 août 1991, écartant son opposition, dans le cadre de l'enquête complémentaire du 23 juillet au 12 août 1991, concernant un projet de transformation d'une ferme par la Commune d'Eclépens, et autorisant le projet.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
A. Chauvy, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait :
A. La Commune d'Eclépens est propriétaire sur son territoire, au lieu dit "Au Village", d'une parcelle cadastrée sous le n° 45. Ce bien-fonds s'étend sur une surface de 2'544 m2 et supporte une ancienne ferme composée de trois corps de bâtiment contigus, dont celui du centre constituait l'immeuble d'habitation, ainsi qu'une porcherie désaffectée.
Colloqués en zone du village, les lieux sont plus particulièrement soumis aux art. 6 à 23 du Réglement communal sur le plan d'extension et la police des constructions d'Eclépens, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 octobre 1981 (RPE).
B. Le 1er juin 1990, le Conseil général a adopté un préavis municipal ayant trait à la transformation et au changement d'affectation des immeubles situés sur cette parcelle. Le projet qui lui a été soumis prévoyait, pour l'essentiel, la création d'un bureau de poste, l'aménagement de locaux pour l'administration communale ainsi que de logements d'une deux ou trois pièces. En outre, il était recommandé de placer la chaufferie à gaz dans les combles du bâtiment central (ancien immeuble d'habitation).
La mise à l'enquête publique a eu lieu du 13 novembre au 3 décembre 1990 et n'a suscité aucune opposition. La demande de permis, datée du 6 novembre 1990, mentionnait que le chauffage des bâtiments transformés se feraient au moyen du gaz et le permis de construire sollicité a été délivré le 31 janvier 1991.
C. La Commune d'Eclépens a mis à l'enquête complémentaire du 23 juillet au 12 août 1991, dans le cadre de la transformation projetée, l'installation d'une citerne à mazout d'une capacité de 10'000 litres et de trois citernes de ménage d'une capacité de 1'500 litres chacune afin d'assurer le chauffage des bâtiments non plus par le biais du gaz mais par celui du mazout. L'avis d'enquête (P-056-059-01-09-E), publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 23 juillet 1991 désignait la nature des travaux de la manière suivante:
"Habitation collective, Construction d'utilité publique, Transformation, Changement d'affectation."
Cette procédure complémentaire a suscité le dépôt d'une opposition de la part de Gilbert Cujean. En substance, ce dernier fait grief à la municipalité de s'être écarté du projet initialement prévu et accepté par le Conseil général, il fait valoir à cet égard que le nouveau choix de la municipalité quant au moyen de chauffage de la ferme communale lui crée un préjudice personnel dans la mesure où lui-même a investi une somme importante afin de prolonger le réseau de distribution du gaz, somme qu'il aurait avancée en vue d'une convention entre la commune et la société de distribution. Par ailleurs, il invoque une irrégularité liée à la forme de la publication de l'avis de mise à l'enquête publique dans la FAO du 23 juillet 1991.
Par décision du 29 août 1991, la municipalité a délivré l'autorisation sollicitée par la commune et écarté l'opposition de Gilbert Cujean, considérant que celle-ci ne s'appuie sur aucune disposition légale ou réglementaire en vigueur. Elle précise à l'intention de l'opposant que sa décision initiale, de raccorder l'immeuble concerné au réseau du gaz, était subordonnée à la conclusion d'une convention "dont le but s'est révélé aller à l'encontre de son soutien à l'étude d'un réseau de chauffage collectif".
D. Par acte du 11 septembre 1991, Gilbert Cujean s'est pourvu contre cette décision. Ses arguments, développés dans un mémoire daté du 23 septembre 1991, portent essentiellement sur la forme de l'avis de mise à l'enquête publique. Selon le recourant, les termes utilisés ne sont pas suffisamment précis pour répondre aux exigences de la loi et sont de nature à induire les administrés en erreur. Il conclut, pour cette raison, à la nullité de la procédure. Le détail de son argumentation sera repris plus loin dans la mesure utile.
Par décision présidentielle du 12 septembre 1991, l'effet suspensif a été accordé provisoirement au pourvoi.
Dans le délai qui lui était imparti à cet effet, le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de Fr. 1'000.-.
La municipalité s'est déterminée en faveur du rejet du recours.
E. Le Tribunal a délibéré à huis clos le 24 janvier 1992 et a communiqué le dispositif du présent arrêt aux parties par courrier du 27 janvier 1992.
et considère en droit :
a) Aux termes de l'art. 72 b al. 1 et 2 RATC ( introduit par le règlement du 27 août 1990, R 1990 p. 408), l'enquête complémentaire est définie de la manière suivante:
"L'enquête complémentaire ne peut intervenir qu'entre la délivrance du permis de construire et celle du permis d'habiter ou d'exploiter, mais au plus tard, dans les trois ans suivant l'enquête principale.
Elle ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours."
Cette disposition récente reprend les principes dégagés par la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de construction selon laquelle l'importance de la modification apportée au projet initial est le critère à utiliser pour décider de l'opportunité d'une enquête complémentaire ( CCRC n° 5551, du 28 mars 1988, Fidecarro c/ Arzier-Le Muids; CCRC n° 4449, du 22 juin 1984, Brönimann c/ Pully).
Ainsi, une modification de minime importance peut-elle faire l'objet d'une dispense d'enquête lorsqu'elle remplit les conditions de l'art. 111 LATC (Cf. not. RDAF 1984 p. 505; RDAF 1983 p. 66), alors qu'à l'opposé, un changement trop important ne constitue plus une modification du projet, mais bien un projet différent devant faire l'objet d'une nouvelle enquête publique (Bovay "Le permis de construire en droit vaudois" p. 230).
Cette distinction est d'importance puisque dans le cadre d'une enquête complémentaire, les éventuelles oppositions ou recours ne pourront porter que sur les modifications soumises à autorisation, mais non remettre en cause l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis de construire devenu définitif et exécutoire (CCRC n° 5142, du 18 décembre 1986, B. D'Acremont c/ Blonay)
b) En l'espèce, l'objet de l'enquête litigieuse consiste en la construction d'un ensemble de quatre citernes à mazout, destinées à alimenter en énergie le système de chauffage d'immeubles en cours de transformation. Le projet initial prévoyait un chauffage au gaz, mais pour des raisons d'opportunité, ce choix a été remis en question postérieurement à l'octroi du permis de construire initial.
A juste titre, la municipalité a considéré que l'aménagement de quatre citernes à mazout, non prévu à l'origine, devait être autorisé avant les travaux. Il ne s'agit pas, en effet, de remplacer des citernes existantes par de nouvelles de capacités supérieures (RDAF 1972 p. 278), mais d'un ouvrage nouveau modifiant sensiblement l'aspect du sol ( art 111 LATC). Toutefois, la modification apportée au projet autorisé à la suite de la première mise à l'enquête n'est pas suffisamment importante pour remettre en question tous les éléments d'origine. Au contraire, le permis de construire délivré le 31 janvier 1991 conserve sa validité sur tous les points à l'exception de celui du mode de chauffage, et l'aménagement des citernes litigieuses ne constitue qu'une adjonction de faible importance au regard de l'ensemble des transformations envisagées. Une enquête complémentaire s'imposait donc.
c) Selon l'art. 109 LATC, l'avis d'enquête publié dans la Feuille des avis officiels indique de façon précise le propriétaire, l'auteur du projet au sens de l'art. 106, le lieu d'exécution des travaux projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les dérogations éventuelles demandées. En ce qui concerne l'enquête complémentaire, l'art 72 b al. 3 RATC exige que les éléments nouveaux ou modifiés devront être clairement mis en évidence dans les documents produits. En outre, l'art. 72 a al. 1 RATC prévoit que chaque demande publiée dans la Feuille des avis officiels portera un numéro de référence, comportant un préfixe, soit un C dans le cas d'une enquête complémentaire.
Ce sont toutefois des prescriptions d'ordre et la jurisprudence de la Commission, qui garde en l'espèce toute sa valeur, a souligné que la dénomination utilisée dans l'avis d'enquête pour caractériser les travaux doit être aussi précise que possible; cette dénomination peut être considérée comme suffisante lorsqu'elle est propre à attirer l'attention des tiers intéressés par le projet et à les inciter à consulter le dossier (RDAF 1978 p. 416). De plus, dans la mesure où la désignation du projet a été mal faite, elle n'entraîne pas l'annulation du permis si les tiers n'ont pas été empêchés de faire opposition, voire de recourir (CCRC n° 3856, du 3 février 1981, Sauvez Lavaux et crts c/ Lutry c. B).
En l'occurrence, il apparaît, au vu de la nature des travaux incriminés et de l'art. 72 a al. 1 RATC, que la lettre "C" (enquête complémentaire) aurait dû être utilisée en lieu et place de la lettre "P" (demande de permis)lors de la publication de l'avis d'enquête. Toutefois, cette dénomination était de nature à attirer l'attention des tiers intéressés. En effet, à la seule lecture de l'avis querellé, il peut être compris que la municipalité met à l'enquête un nouveau projet et non pas une modification mineure du projet d'origine. Dans la mesure où le cercle des intéressés à un changement de peu d'importance de l'un des éléments de l'ouvrage le sera a fortiori si la municipalité a décidé de revoir entièrement son projet, l'irrégularité constatée ne peut en aucun cas mener à l'annulation de la procédure. Par ailleurs, le dossier mis à disposition pour consultation était de nature à dissiper tous les doutes naissant de la lecture de l'avis d'enquête. Il en est de même des termes relativement vagues et généraux utilisés pour qualifier la nature des travaux. Au demeurant, ainsi qu'il l'a admis lui-même, le recourant n'a subi aucun préjudice et a pu faire valoir ses droits à l'encontre du projet litigieux.
d) Le recourant reproche encore à la municipalité d'avoir pris la décision de modifier le projet initial sans avoir, au préalable, consulté le Conseil général. En d'autres termes, il considère que la municipalité a outrepassé sa compétence et éludé celle du Conseil général. Le Tribunal de céans relève toutefois qu'il ne lui appartient pas de trancher d'éventuels problèmes de compétence entre autorités communales. En effet, en cas de conflit entre le Conseil général et la municipalité, un recours est ouvert devant le Conseil d'Etat qui reste seul compétent en la matière (art. 3 LJPA et art. 90 al. 3 Cst vaudoise). Quoi qu'il en soit, il appartient aux autorités communales de régler les litiges relatifs à leurs compétences respectives, le Conseil d'Etat n'intervenant qu'en cas de véritable conflit de compétence (ACE R9 790-87 B. Ri c/ Lutry). En sa qualité de membre du Conseil général, le recourant a la faculté d'interpeller la municipalité, par voie de motion, au sujet de la modification du choix du système de chauffage prévu dans le projet initial. Il appartiendra alors au Conseil général de ratifier ou non l'option choisie par l'exécutif communal. Ce n'est que dans le cas où le litige subsiste entre le conseil et la municipalité que surgirait un véritable conflit de compétence, ouvrant la voie du recours de l'art. 90 al. 3 de la Constitution vaudoise devant le Conseil d'Etat (ACE R9 790-87 précité), ce aux seules autorités communales concernées.
e) Le recours invoque en outre, mais de manière peu claire, une violation du principe de la bonne foi. Dans la mesure où le grief se rapporte à la procédure d'enquête, il a déjà été tranché plus haut. Il peut cependant avoir trait aussi à l'hypothèse d'une promesse de la municipalité envers l'intéressé, qui n'aurait pas été respectée. Au demeurant, il ne résulte pas du dossier - et le recourant ne l'allègue d'ailleurs pas directement - que la municipalité aurait pris à son égard l'engagement de raccorder le secteur au réseau du gaz; il est d'ailleurs douteux qu'une telle promesse puisse relever de sa compétence, compte tenu des implications financières qui en découleraient. Quoi qu'il en soit, le tribunal constate que la municipalité avait certes choisi, dans une première option, un raccordement au réseau du gaz et un chauffage au gaz de la ferme communale, cela sans se lier à l'égard du recourant. Elle était donc habilitée à abandonner cette solution, pour donner la préférence à un réseau de chauffage à distance en voie de création et, s'agissant de la ferme communale, au chauffage au mazout, à titre transitoire en tout cas.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision municipale du 29 août 1991 est maintenue.
III. Un émolument de Fr. 1'000.- (mille francs), est mis à la charge du recourant Gilbert Cujean.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 mai 1992/jt
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :