canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
26 novembre 1992
sur le recours interjeté le 11 septembre 1991 par la Commune de SAINT-AUBIN (FR), représentée par Me Philippe Jaques, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire , du 12 août 1991, refusant d'autoriser la création d'une jonction à la RC 503e au lieu-dit "Les Longs Prés".
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
G. Dufour, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
a vu en fait :
A. La Commune de Saint-Aubin (FR) est régie par un plan d'aménagement local approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 24 janvier 1978. Ce plan a été modifié le 6 juin 1989 pour permettre la création d'une zone commerciale au sud-est de la localité, en bordure de la route Domdidier - Saint-Aubin, à proximité immédiate de la frontière avec la Commune d'Avenches. L'art. 14 ter du règlement communal d'urbanisme définit cette zone comme étant "réservée aux activités commerciales, ainsi qu'aux bureaux, dépôts et entrepôts liés au commerce, sans restriction particulière de nuisances". Un plan d'aménagement de détail, adopté par le Conseil communal (exécutif) de Saint-Aubin, définit les prescriptions particulières applicables; le règlement qui lui est lié prévoit notamment que la zone peut "accueillir un centre commercial, de petits commerces, un aqualand, un hôtel, une discothèque et une salle de spectacles." Au nord-ouest de cette zone, le projet d'un nouveau plan d'affectation des zones de la Commune de Saint-Aubin prévoit en outre d'affecter une vaste surface à des "activités du secteur secondaire et tertiaire de moyenne à grande importance". A proximité immédiate se trouve également le centre de recherches agricoles de Ciba-Geigy SA, qui occupe un vaste secteur régi par un plan de quartier industriel approuvé le 26 mai 1967.
Propriétaire du terrain dans la zone commerciale, la Commune de St-Aubin se propose d'y construire, par l'entremise de la Société ICS SA, à Morat, un complexe commercial et de loisirs occupant une surface de 6,5 hectares et comportant des locaux commerciaux (parking souterrain, grande surface, boutiques, magasins, etc.), des locaux d'accueil et culturels (salle de spectacles de 800 places, salles de réunion, discothèque de 150 places, restaurants d'environ 600 places, hôtel de 170 lits), une zone réservée aux loisirs de plein air (10'690 mètres carrés), des zones de circulation et de parking au sol (15'100 mètres carrés) et des zones de verdure (5'380 mètres carrés). Le nombre total de places de parc prévues est de 1'788, dont 800 en sous-sol, 830 en toiture et 158 en plein air.
B. Conjointement à son nouveau plan d'affectation, la Commune de Saint-Aubin a élaboré un plan directeur des circulations prévoyant la construction d'une route destinée à desservir la zone commerciale, ainsi que les futures zones dites "d'activités" voisines. Cette dévestiture relierait l'actuelle route Domdidier - Saint-Aubin à la route cantonale vaudoise No 503e, reliant Villars-sur-Glâne à Avenches, elle-même en cours de correction pour assurer sa jonction avec la RN 1. Dans l'une des variantes prévues, le tracé de la nouvelle route communale longerait la frontière cantonale avec la Commune d'Avenches, parallèlement à la Broye, et se raccorderait à la RC No 503 e sur le territoire de la Commune de Villars-le-Grand.
La direction des travaux publics du canton de Fribourg a donné le 17 septembre 1991 son accord de principe au projet d'implantation d'un centre commercial dans la zone réservée à cet effet, de même qu'à la voie de desserte projetée. On ignore en revanche si le plan d'aménagement de détail a été approuvé par le Conseil d'Etat fribourgeois et si le projet routier a dépassé le stade de l'approbation préalable. Le dossier produit par la Commune de Saint-Aubin ne fournit aucune indication à cet égard.
C. En mars 1990, le Conseil communal de Saint-Aubin, par l'intermédiaire du bureau d'ingénieurs Brugger-Clément-Collaud SA, a pris contact avec le Service vaudois des routes et des autoroutes afin d'étudier la jonction de sa nouvelle route à la RC 503 e. Après un premier examen du dossier, celui-ci demanda des renseignements complémentaires sur le futur centre commercial, qui lui furent fournis le 11 juillet 1990. Sans qu'il eût donné son accord préalable, la Commune de Villars-le-Grand mit à l'enquête publique, du 20 juillet au 20 août 1990, "le plan de la liaison entre la route cantonale Saint-Aubin - Domdidier et la route cantonale Villars-le-Grand - Avenches, en complément au plan d'aménagement de détail mis à l'enquête publique du 10 novembre au 10 décembre 1989 au lieu-dit "les Atte", à Saint-Aubin/FR".
Considérant cette enquête comme nulle, le Service des routes invita la Municipalité de Villars-le-Grand à lui soumettre le dossier pour approbation. Le 2 octobre 1990, il fit savoir à la Municipalité de Villars-le-Grand qu'il n'approuvait pas le projet, l'endroit choisi pour la jonction étant jugé trop près du pont de la Broye. Le 11 octobre 1990, il invitait en outre le bureau Brugger-Clément-Collaud SA à compléter son dossier et l'informait que le raccordement ne pourrait pas être conçu sous la forme d'un giratoire, tel que prévu dans les plans initiaux, mais qu'un raccordement dénivelé ne semblait pas exclu. Les discussions se poursuivirent et aboutirent à un nouveau projet mis à l'enquête publique par la Commune de Villars-le-Grand du 7 mai au 12 juin 1991. L'avis d'enquête précisait que celle-ci était ouverte "conformément aux dispositions légales et plus particulièrement à celles de l'art. 4, 3e al., de la loi sur les routes du 24 mai 1964". La manière de procéder avait été préalablement mise au point à l'occasion de deux séances entre des représentants du Service des routes et des autoroutes et des collaborateurs du bureau d'ingénieurs, les 4 et 5 avril 1991.
Ces séances faisaient suite à d'autres contacts, dont une séance du 6 mars 1991, à laquelle avaient participé, selon la recourante, le délégué vaudois à l'environnement, l'adjoint au chef du Service de l'aménagement du territoire, un géographe, l'ingénieur responsable de la conservation des forêts, le conservateur de la faune, un ingénieur du Service de lutte contre les nuisances, le conservateur de la nature et un conseiller juridique du Service de justice et législation. Aucun procès-verbal de cette séance ne figure toutefois dans les dossiers produits.
Le dossier d'enquête comportait un plan de situation 1:500, un plan des canalisations 1:500, un plan des emprises 1:500, un profil en long 1:500/50, un profil type 1:50 et 18 profils en travers 1:100.
L'ouvrage projeté relierait la route communale à la RC 503 e par deux bretelles, l'une au sud, en majeure partie sur le territoire de la Commune de Saint-Aubin, l'autre au nord, passant sous la route cantonale, sur le territoire de la Commune de Villars-le-Grand, puis empiétant sur des parcelles privées, dont une (No 415) propriété de Pierre-Albert Bovet.
D. Ce projet de jonction routière a été traité par les services du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) comme un projet de construction ordinaire, soumis à la procédure de permis de construire régie par les art. 103 ss LATC. Le 12 août 1991, le Service de l'aménagement du territoire a communiqué à la Municipalité de Villars-le-Grand la prise de position des services concernés. Il en résultait que le Service des routes et des autoroutes approuvait le projet, sous réserve d'un détail technique, et que le Service des eaux et de la protection de l'environnement préavisait favorablement, à condition qu'un accès soit prévu sur la digue de la rive gauche de la Broye. En revanche le Service de l'aménagement du territoire refusait l'autorisation spéciale exigée pour les constructions hors des zones à bâtir, considérant, en bref, que l'ouvrage était destiné à desservir un centre commercial dont l'implantation ne correspondait "ni au plan régional, ni aux principes de décentralisation concentrée (renforcement des centres régionaux tels qu'Avenches et Estavayer) contenus dans les plans directeurs cantonaux respectifs."
Cette décision a été communiquée par la Municipalité de Villars-le-Grand au Conseil communal de Saint-Aubin le 23 août 1991.
E. Dans le recours qu'ils ont formé le 4 septembre 1991, la Commune de Saint-Aubin et Pierre-Albert Bovet reprochent en substance au Service de l'aménagement du territoire de rendre une décision négative après que tous les autres services concernés du DTPAT ont donné leur accord au projet. Selon eux, le Service de l'aménagement du territoire abuse de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'ouvrage projeté ne correspondrait ni au plan régional, ni aux principes de décentralisation concentrée contenus dans les plans directeurs cantonaux respectifs. Il conclut à ce que la décision du Service de l'aménagement du territoire soit annulée et le DTPAT invité à délivrer l'autorisation spéciale à teneur de l'art. 81 al. 1 LATC.
Dans les observations succinctes qu'elle a formulées le 4 novembre 1991, la Municipalité de Villars-le-Grand n'a pas pris de conclusions formelles. Elle considère que la question est à débattre au niveau des cantons et que l'affaire dépasse ses compétences.
Dans ses observations du 7 novembre 1991, le Service des routes et des autoroutes met en cause la recevabilité du recours de Pierre-Albert Bovet. Sur le fond, il relève que "le refus du DTPAT est fondé, pour l'essentiel, sur des motifs relevant de l'aménagement du territoire". Il soutient en outre que "... aucune enquête conforme à la législation vaudoise sur les routes n'a eu lieu, ni aucune convention passée avec l'Etat de Vaud pour la concession d'utilisation du domaine public cantonal de la RC 503 e." Il conclut en conséquence au rejet des recours, dans la mesure où ils seraient recevables.
Dans sa réponse du 22 novembre 1991, le Service de l'aménagement du territoire met aussi en cause la qualité pour recourir de Pierre-Albert Bovet. Il conteste également celle de la Commune de Saint-Aubin. Sur le fond, il confirme son refus d'autorisation pour des motifs d'aménagement régional, le centre commercial projeté à Saint-Aubin allant selon lui à l'encontre d'une planification directrice cohérente. Il fait au surplus valoir que les incidences du projet sur la planification locale ne pouvaient être correctement étudiées que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation, ce qui excluait la délivrance d'une autorisation au sens de l'art. 24 LAT.
La Direction des travaux publics du canton de Fribourg s'est déterminée sur le recours le 31 octobre 1991. Elle s'étonne que le Service de l'aménagement du territoire ait soumis la création d'une jonction routière aux conditions d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT, alors que l'adoption d'un plan d'aménagement routier paraît être la procédure adéquate. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et appuie l'argumentation développée par les recourants.
Pierre-Albert Bovet a retiré son recours le 29 novembre 1991.
F. Au vu du dossier et des explications des parties, le juge instructeur a suggéré à ces dernières, le 27 janvier 1992, une suspension de procédure jusqu'à l'adoption du plan d'aménagement routier mis à l'enquête par la Commune de Villars-le-Grand du 7 mai au 12 juin 1991. La Commune de Saint-Aubin s'y est opposée, faisant valoir, en bref, que la procédure suivie conformément aux directives des services de l'Etat de Vaud satisfaisait aux exigences légales et que le droit à la protection de la bonne foi et la prohibition du formalisme excessif commandaient de ne pas contraindre la recourante à entreprendre une nouvelle procédure.
Le Service de l'aménagement du territoire s'est également opposé à une suspension, alléguant qu'une éventuelle procédure d'adoption d'un plan d'aménagement routier devrait être reprise ab initio, et qu'il y avait lieu de vider préalablement le présent litige.
Pour sa part la Direction des travaux publics du canton de Fribourg a réitéré son point de vue selon lequel le projet litigieux ne saurait être soumis à une autorisation spéciale selon l'art. 24 LAT; elle s'est prononcée par conséquent en faveur d'une suspension, en attendant que la procédure d'adoption du plan d'affectation routier mis à l'enquête par la Commune de Villars-le-Grand soit menée à terme.
G. Invité à plusieurs reprises à communiquer son dossier complet de la cause, le Service de l'aménagement du territoire n'a produit que le dossier des plans mis à l'enquête par la Commune de Villars-le-Grand du 7 mai au 12 juin 1991, ainsi que deux documents internes ayant servi de base à la décision attaquée. Il a affirmé ne détenir aucune autre pièce relative à cette affaire.
De son côté le Service des routes et des autoroutes a produit les mêmes plans, ainsi que ceux de l'avant-projet du 9 mars 1990, des extraits d'une étude de trafic du bureau Colombi, Schmutz et Dorthe, ainsi que des copies de la correspondance échangée avec la Municipalité de Villars-le-Grand et les mandataires de la Commune de Saint-Aubin.
Le dossier produit par la Municipalité de Villars-le-Grand se résume aux photocopies d'une feuille d'enquête, des oppositions de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature, de l'Association suisse des transports et de la Fondation WWF Suisse, ainsi que des lettres par lesquelles ces deux dernières institutions ont retiré leurs oppositions.
H. La Commune de Saint-Aubin a déposé un mémoire complémentaire le 23 mars 1992. Son argumentation sera reprise plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit :
b) La lettre du 29 novembre 1991 par laquelle le mandataire des recourants informait le tribunal que M. Pierre-Albert Bovet n'était plus partie au recours, a mis fin à la procédure en ce qui concerne ce dernier (art. 52 al. 1 LJPA).
c) Le Service de l'aménagement du territoire conteste à la Commune de Saint-Aubin la qualité pour recourir, pour les motifs que la décision attaquée concerne un immeuble sis sur le territoire d'une autre commune, qu'elle ne saurait se prévaloir d'intérêts généraux tels que l'apport de recettes fiscales ou le développement du commerce local et qu'elle n'expose pas quel autre intérêt spécial et direct elle pourrait avoir à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise.
Cette argumentation ne résiste pas à l'examen. Les travaux pour lesquels le Service de l'aménagement du territoire a refusé l'autorisation prévue par l'art. 24 LAT ne constituent qu'un élément d'un projet routier dont la Commune de Saint-Aubin est le maître d'oeuvre et qui est destiné à compléter l'équipement de ses zones à bâtir. A ce titre, elle est directement touchée par une décision qui fait obstacle à la réalisation de sa propre planification. L'art. 34 al. 2 LAT lui confère expressément la qualité pour recourir au Tribunal fédéral contre la décision qui sera prise par le tribunal de céans. Le droit de recourir doit lui être reconnu dans la même mesure sur le plan cantonal (art. 33 al. 3 LAT; ATF 108 Ib 92; 250; 104 Ib 248; 103 Ib 147).
La construction d'un tel ouvrage forme un tout, dont on ne saurait détacher artificiellement la partie sise sur le territoire de la commune vaudoise de Villars-le-Grand, pour la soumettre à une procédure ordinaire de permis de construire (art. 103 e ss. LATC), assortie d'une autorisation de construire hors des zones à bâtir (art. 24 LAT et 81 LATC). Le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs reprises que les constructions et installations ne peuvent être autorisées en application de l'art. 24 LAT si, en raison de leurs dimensions et de leurs incidences sur la planification locale, elles ne peuvent être correctement prises en compte que dans le cadre d'une procédure d'aménagement du territoire (ATF 116 Ib 54 c. 3a; 139 c. 4a; 115 Ib 513 c. 6a). Pour savoir quand un projet non conforme à la zone est, en raison de ses dimensions et de ses effets sur l'aménagement du territoire, si important qu'il ne peut être autorisé qu'après modification du plan d'affectation, il faut se fonder sur l'obligation légale d'établir des plans, sur les principes et les buts de l'aménagement, sur le plan directeur cantonal, de même que sur l'importance du projet à la lumière des règles de procédure contenues dans la LAT (ATF 115 Ib 54; 114 Ib 315 c. 3a).
L'un des objectifs essentiels de la planification est d'amener la Confédération, les cantons et les communes à coordonner celles de leurs activités qui ont un effet sur l'aménagement du territoire (art. 1er LAT). S'agissant d'un projet routier qui doit être examiné dans son ensemble (notamment sous l'angle de ses relations avec l'aménagement du territoire des communes concernées) et qui suscite de la part des autorités cantonales compétentes des appréciations divergentes quant à sa conformité à leurs plans directeurs respectifs, la nécessité d'une telle coordination n'est pas à démontrer en l'espèce. Elle ne peut s'opérer efficacement à l'occasion d'un examen unilatéral et limité des intérêts en présence, tel qu'il résulte in casu de l'application faite par le Service de l'aménagement du territoire de l'art. 24 LAT; elle exige au contraire de respecter le processus de planification. Les départements cantonaux concernés en conviennent d'ailleurs expressément.
Sous l'empire de la loi du 25 mai 1964 sur les routes (ci-après : aLR), encore en vigueur lors de la mise à l'enquête du projet litigieux, la planification et la réalisation du réseau routier étaient réglées par les art. 4, 10, 15 et 27 a LR et les art. 3 et 4 du règlement d'application du 24 décembre 1965 (RR). S'agissant plus particulièrement des routes communales, la planification de leur réseau était du ressort des municipalités, sous réserve de l'approbation du Conseil d'Etat, l'alinéa 3 de l'art. 4 aLR précisant que "Chaque construction, suppression et changement de tracé de route doit être précédé d'une enquête publique de 30 jours." Les projets de construction devaient pour leur part être approuvés par le DTPAT, après une enquête publique de 20 jours (art. 27 al. 3 aLR et 4 RR), ce qui paraissait en contradiction avec l'art. 4 al. 3 précité, à moins de considérer que celui-ci, malgré ses termes, s'appliquait uniquement aux plans directeurs et non aux projets d'exécution (v. exposé des motifs et projet de loi sur les routes, BGC automne 1991, p. 744). En application de l'art. 67 de la loi d'organisation du Conseil d'Etat, la compétence du département en la matière était déléguée au chef du Service des routes (décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990), dont la décision était susceptible, depuis le 1er juillet 1991, d'un recours au Tribunal administratif (art. 4 LJPA).
La nouvelle loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR), entrée en vigueur le 1er avril 1992, prévoit désormais que les projets de construction de routes sont mis à l'enquête publique durant 30 jours dans la ou les communes territoriales intéressées et suivent une procédure analogue à celle prévue pour les plans d'affectation (art. 13, qui renvoie, sous quelques réserves, aux art. 56 à 73 LATC).
Ces procédures (tant l'ancienne que la nouvelle) aboutissent à l'élaboration de plans d'affectation spéciaux établissant le tracé des routes; elles ne laissent pas place à l'application de l'art. 24 LAT (v. ATF 112 Ib 167).
La compétence du Tribunal administratif pour prononcer sur les recours dirigés contre les décisions du Service de l'aménagement du territoire en matière d'autorisation de construire hors des zones à bâtir n'est par ailleurs pas douteuse.
a) Pour les motifs qui ont été exposés plus haut, le projet litigieux ne peut être autorisé sans qu'un plan d'aménagement routier ait été mis à l'enquête et approuvé par les autorités compétentes. Une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT ne suffit pas. C'est par conséquent à tort que le Service de l'aménagement du territoire a considéré que le projet était soumis à une telle autorisation et l'a refusé. Il aurait dû au contraire constater qu'il était en présence d'un projet routier, sur lequel il était certes habilité à préaviser, mais dont l'approbation n'était pas de son ressort (v. décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990, précitée). Sa décision doit en conséquence être annulée, le recours étant admis sur ce point.
On observera au demeurant que la décision du Service de l'aménagement du territoire, fondée exclusivement sur une prétendue incompatibilité du centre commercial projeté avec les principes de "décentralisation concentrée" contenus dans les plans directeurs cantonaux, ne tient apparemment pas compte du fait que le plan directeur fribourgeois fait de Domdidier et de Saint-Aubin des centres régionaux de même importance qu'Avenches, et que l'implantation d'un vaste complexe commercial correspond en l'espèce à un plan d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, plan n'ayant semble-t-il fait l'objet d'aucune opposition de la part du canton de Vaud. On remarquera en outre que le Service de l'aménagement du territoire, qui affirme ne posséder sur l'objet litigieux aucun dossier sinon les plans mis à l'enquête par la Municipalité de Villars-le-Grand, n'était pas en mesure dans ces conditions de procéder à un examen sérieux et complet de l'ensemble des intérêts en présence.
b) Pour sa part le Service des routes et des autoroutes n'a pas statué sur le projet mis à l'enquête. Il a émis à son sujet quelques observations de nature technique, dont on peut certes inférer qu'il n'avait pas d'objection de principe à son encontre, mais qui ne peuvent en aucun cas être assimilées à une décision d'approbation d'un projet routier au sens de l'art. 27 aLR.
Dans ses observations du 7 novembre 1991, le Service des routes et des autoroutes fait du reste valoir que "aucune enquête conforme à la législation vaudoise sur les routes n'a eu lieu, ni aucune convention passée avec l'Etat de Vaud pour la concession d'utilisation du domaine public cantonal de la RC 503 e". Cette affirmation a de quoi surprendre lorsqu'on sait que le projet litigieux a été mis à l'enquête par la Municipalité de Villars-le-Grand en se référant expressément à l'art. 4 al. 3 aLR (FAO No 37 du 7 mai 1991, p. 1881) et qu'il ressort clairement des procès-verbaux de séance produits par la recourante que le dossier constitué et la procédure suivie étaient conformes aux indications fournies par les représentants du Service des routes et des autoroutes. Cela dit, le dossier mis à l'enquête ne permettait effectivement pas une appréciation correcte du projet. Limité à l'aspect technique de la jonction de la nouvelle route communale avec la RC 503 e, il ne contient aucun élément qui permette d'apprécier notamment la conformité du projet aux buts et principes de l'aménagement du territoire, aux plans directeurs et aux plans sectoriels des cantons et des communes concernés, aux règles sur la protection de la nature et du paysage, ainsi qu'aux exigences de la protection de l'environnement. On ignore du reste si, pour la partie fribourgeoise du tracé, le projet a été mis à l'enquête et s'il a reçu l'accord des autorités compétentes, le dossier produit par la recourante ne fournissant aucun renseignement à ce sujet (hormis que le tracé a été admis dans son principe par la Direction des travaux publics du canton de Fribourg).
Ainsi qu'on l'a vu précédemment, un projet routier de cette importance doit être mis à l'enquête dans son entier, dans chacune des communes concernées, en veillant à coordonner les procédures cantonales applicables. Si l'on ne peut éviter que ce projet fasse l'objet d'une décision dans chacun des cantons concernés, au moins doit-on exiger que les autorités compétentes statuent sur la base du même dossier, en s'étant préalablement concertées. Il conviendrait au demeurant qu'elles conviennent de confier à l'une d'entre elles le soin de superviser l'ensemble des procédures, de manière à garantir la coordination aussi bien sur le plan interne, qu'au niveau intercantonal.
c) Faute d'une procédure complète et régulière, telle qu'elle vient d'être décrite, et d'une décision du Service des routes et des autoroutes consécutive à cette procédure, le Tribunal administratif ne peut que rejeter la conclusion de la Commune de Saint-Aubin tendant à l'approbation du projet mis à l'enquête par la Commune de Villars-le-Grand.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 12 août 1991 est annulée.
III. La cause est renvoyée à la Commune de Villars-le-Grand et au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports.
IV. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, versera à la Commune de Saint-Aubin une indemnité de Fr. 1'000,-- à titre de dépens.
V. Le présent arrêt est rendu sans frais.
fo/Lausanne, le 26 novembre 1992
Au nom du Tribunal administratif,
le juge :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).