canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 29 décembre 1992
sur les recours interjetés par l'Association des commerçants lausannois, représentée par Me Wyss, avocat à Lausanne, et divers consorts
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne, publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 20 août 1991, édictant une interdiction de parquer à la rue du Petit-Chêne, entre l'avenue Ste-Luce et le chemin de Richemont, à Lausanne.
Statuant dans sa séance du 23 décembre 1992,
le Tribunal administratif, composé de
M. E. Brandt, président
Mme L. Bonanomi, assesseur
M. Ph. Gasser, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait :
A. La Municipalité de Lausanne (ci-après la municipalité) a soumis à l'enquête publique du 20 juin au 19 juillet 1988 un projet d'aménagement de la rue du Petit-Chêne selon la procédure prévue par l'ancienne loi sur les routes du 25 mai 1964. Le projet prévoyait notamment la création d'une petite place au débouché de la rue du Midi, avec des éléments de verdure, une fontaine, des bancs et l'implantation d'un arbre. La circulation devait être ralentie d'une part par la mise en place d'un seuil sur la rue du Midi et d'autre part par l'alternance des zones de stationnement comprenant treize places balisées et trois cases livreurs dont une au gabarit camion.
L'enquête a soulevé cinq oppositions émanant, d'une part, de commerçants - se plaignant des inconvénients du projet pour l'exploitation de leurs commerces - et d'autre part, d'associations à but idéal demandant que l'ensemble de la rue du Petit-Chêne soit aménagée en rue piétonnière. Ces oppositions ont été levées par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports qui a adopté le 17 juillet 1989 le préavis municipal comprenant les réponses aux opposants. Les deux recours formés au Conseil d'Etat contre cette décision n'ont pas abouti, l'un ayant été déclaré irrecevable et l'autre retiré.
B. Dans son rapport préavis No 105 du 14 juin 1991 relatif au réaménagement de la rue du Petit-Chêne, la municipalité a proposé au Conseil communal de modifier le projet pour redonner à la rue une certaine tranquillité et supprimer toute possibilité de stationnement sur le tronçon en cause à l'exception des livreurs. Les treize places de stationnement devaient ainsi être remplacées par vingt-six vasques à fleurs, qui nécessitaient un investissement supplémentaire de Fr. 119'000,-- et des frais d'entretien annuel devisés à Fr. 45'300,--. Dans sa séance du 17 décembre 1991, le Conseil communal a adopté les conclusions du préavis 105 sans accorder cependant la somme nécessaire à l'acquisition des bacs à fleurs. Cette décision est entrée en force sans avoir fait l'objet d'un recours.
C. Dans l'intervalle, la municipalité avait pris la mesure suivante le 31 juillet 1991 :
"Interdire tout parcage à la rue du Petit-Chêne entre le chemin de Richemont et l'avenue Ste-Luce - OSR 2. 50 interdiction de parquer - avec exception pour trois cases réservées aux livraisons au droit du No 24 (trottoir ouest), au droit des Nos 26-28 (trottoir ouest) et au droit du No 11 (trottoir est)."
D. Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 20 août 1991. Vingt et un recours ont été déposés en temps utile auprès du Tribunal administratif contre cette décision; cinq recours ont été déclarés irrecevables pour défaut de paiement de l'avance de frais. La municipalité s'est déterminée sur les recours. Le dossier étant suffisamment complet et les lieux connus, le Tribunal a renoncé à procéder à une inspection locale (JAAC 1989 No 11 p. 64 ss.; ATF 100 Ib p. 400 consid. 2).
Considère en droit :
b) En droit cantonal, selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation a été proposée par la commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette proposition, ne voulant pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, cas échéant, affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, a clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, intervention de M. Franco del Pero p. 764 2ème paragraphe, intervention de M. Daniel Kasser p. 764/765, intervention de M. Jean Jacques Schwaab p. 766, intervention de M. Paul-Arthur Treyvaud p. 767, 768 et 1949). Le Tribunal administratif n'entend dès lors pas s'écarter de la jurisprudence de la Commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978 p. 256 et les références citées). On précisera toutefois que l'art. 37 LJPA exige que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt protégé par la norme dont la violation est alléguée.
c) Le droit cantonal reconnaît donc la qualité pour recourir des associations au moins dans les mêmes limites que celles de l'art. 48 PA. Le Tribunal administratif a en effet reconnu à l'Association des commerçants lausannois ainsi qu'à la section vaudoise du Touring Club Suisse la qualité pour recourir contre une mesure entraînant des restrictions à la circulation (arrêt du Tribunal administratif du 13 octobre 1992 GE R9 1150/91, consid. 2). Le problème général du stationnement au centre ville touche en effet directement les intérêts que ces associations doivent défendre, intérêts qui sont protégés par la liberté du commerce et de l'industrie et par la législation fédérale sur la circulation routière dont la violation est alléguée. La qualité pour recourir peut donc également être reconnue à ces associations en l'espèce.
"L'augmentation du trafic et ses conséquences néfastes exigent de plus en plus la mise en place de réglementations du trafic coordonnées et valables sur des surfaces étendues, qui peuvent englober un ou plusieurs quartiers, voire toute une localité. C'est pourquoi les intérêts de groupes entiers de la population, et non seulement de particuliers, sont fréquemment en jeu. En outre, les communes ne peuvent atteindre que partiellement leurs objectifs de planification locale (plan directeur des transports et communications) si, faute de qualité pour recourir, elles sont empêchées d'exercer une influence suffisante sur les mesures visées à l'art. 3, 4e al. LCR. Enfin, il est contradictoire qu'au niveau du canton, les communes disposent d'un moyen de recours fondé sur des dispositions cantonales libérales, alors que la voie de recours au Conseil fédéral leur est fermée en raison d'une réglementation fédérale plus sévère.
Lors de la procédure de consultation, ce sont essentiellement les cantons romands, les organisations de la police et quelques associations d'usagers de la route qui ont émis des avis négatifs, en faisant valoir que le droit de recours de la commune porte atteinte à la structure hiérarchique de l'administration, mise en place dans les cantons, et qu'il pourrait souvent être utilisé pour des motifs politiques plutôt que pour des raisons objectives. Ceux qui avancent ces arguments oublient d'une part que les communes sont des corporations de droit public autonomes dans l'organisation de notre Etat et d'autre part que leurs tâches en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement sont très souvent liées étroitement à des mesures touchant la circulation. A cet égard, nous estimons dès lors qu'il se justifie de donner aux communes les mêmes droits, dans la LCR, que dans d'autres domaines comparables de notre législation ( par ex. art. 34 de la loi sur l'aménagement du territoire, RS 700; art. 57 de la loi sur la protection de l'environnement, RS 814.01; art. 14 de la loi du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, FF 1985 II 1328). Les partis politiques, ainsi que la grande majorité des cantons et des associations ont d'ailleurs approuvé la proposition visant à donner aux communes la qualité pour recourir."
(Message concernant la modification de la loi sur la circulation routière du 27 août 1986; FF 1986 III P. 201/202).
b) Les mesures prises en matière de circulation font partie des activités qui doivent être coordonnées dans le cadre des plans d'aménagement au sens de l'art. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT); selon l'alinéa 3 de cette disposition, les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent laisser aux autorités subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Le libre pouvoir d'examen exigé par la jurisprudence du Conseil fédéral n'est cependant pas limité par cette disposition. L'autorité de recours doit examiner si l'autorité de première instance a exercé sa liberté d'appréciation de manière correcte et objective; elle ne doit pas réduire son pouvoir de contrôle à un simple examen de la légalité, même si l'examen au fond s'exerce avec une certaine retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (ATF 114 Ia 247/248 consid. 2b, 107 Ia 38 consid. 3c).
La municipalité s'est déterminée sur les recours. La décision reposerait sur un intérêt public suffisant en raison du nombre considérable de piétons que les trottoirs actuels ne suffisent plus à absorber. Le débordement constant sur la partie de la rue réservée au trafic créerait un risque d'accidents et une gêne pour les véhicules. De nombreuses interventions en faveur d'une rue piétonnière démontreraient que le problème de la sécurité et du confort du piéton serait réel. La municipalité fait état notamment d'une pétition déposée en 1981 par la section vaudoise de l'Association suisse des transports, munie de mille signatures. La mesure serait aussi conforme au principe de la proportionnalité en favorisant les piétons sans exclure le trafic nécessaire pour desservir les places de parc privées auxquelles la rue du Petit-Chêne donne accès. Le maintien du stationnement serait incompatible avec un réaménagement au profit des piétons : d'une part il augmenterait le flux des véhicules à la recherche d'une place; d'autre part la présence de véhicules stationnés augmenterait les dangers pour les piétons traversant la rue, en masquant la visibilité des enfants en particulier.
b) La décision communale a été prise en application de l'art. 3 LCR. Les alinéas 3 et 4 de cette disposition sont formulés comme suit :
"La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. Est réservé le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits constitutionnels des citoyens.
D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. La décision cantonale de dernière instance concernant de telles mesures peut être portée devant le Conseil fédéral dans les trente jours dès sa publication ou sa notification. Dans les procédures cantonales et devant le Conseil fédéral, les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire."
L'art. 3 al. 4 LCR permet aux cantons et aux communes d'édicter "d'autres limitations ou prescriptions" que l'interdiction (complète ou temporaire) de circuler prévue à l'art. 3 al. 3 LCR. Ces mesures concernent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic, telle que la création de rues résidentielles (JAAC 1990 /54 p. 41 No 8). Les interdictions de parquer entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'art. 3 al. 4 LCR si le trafic reste autorisé. De telles mesures peuvent être ordonnées aussi bien sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit que sur les routes de grand transit qui ne relèvent pas de la compétence de la Confédération, soit les routes principales au sens de l'art. 3 de l'ordonnance concernant les routes de grand transit (RS 741.272). Elle peuvent être adoptées pour des raisons relevant de la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales". Cette dernière formulation, laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation qui leur permet de prendre en considération les objectifs de planification. L'art. 3 al. 4 LCR a été complété le 23 mars 1984 pour préciser que la protection de l'environnement pouvait aussi justifier des restrictions à circulation (FF 1983 I p. 785).
c) Les impératifs posés par la sécurité des piétons ont été concrétisés par l'adoption le 4 octobre 1985 de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR). Le Conseil fédéral a relevé dans son message que plus d'un tiers de la population se déplaçait exclusivement à pied et que "la forte proportion de piétons, en particulier d'enfants et de personnes âgées, tués ou blessés dans des accidents de la circulation nécessitait d'urgence et partout une protection accrue" (message concernant une loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre du 26 septembre 1983, FF 1983 IV p. 4). C'est ainsi que les réseaux des chemins pour piétons doivent permettre aux piétons de se déplacer sans danger entre leur quartier d'habitation et leur lieu de travail, sur les chemins de l'école ainsi que vers les principaux services publics. Comme il n'est pratiquement pas possible d'aménager un réseau de chemins complètement séparés de la circulation routière, celui-ci peut notamment prendre la forme de la rue résidentielle (art. 43 OSR) ou de la réglementation par zone (art. 2a OSR) (FF 1983 IV p. 8; voir aussi la publication du TCS: "Sécurité dans le quartier, une orientation sur les mesures de modération de la circulation").
b) La mesure entraîne la suppression de treize places de parc de durée limitée. Pour déterminer si cette mesure est compatible avec la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie, il convient de vérifier si elle s'inscrit dans les objetctifs de planification retenus au niveau local et cantonal dans le domaine concerné et si elle répond à des motifs de police tels que la sécurité des piétons.
aa) En adoptant le 5 mai 1992 les conclusions du rapport préavis No 108 sur la politique du stationnement en ville de Lausanne, le législateur communal a clairement manifesté son intention de développer les zones piétonnes: "le coeur ou hypercentre de la ville doit être réservé aux piétons" (rapport préavis No 108, p. 10). Il a en outre retenu les objectifs suivants :
"Contribuer à réduire les atteintes à l'environnement.
Favoriser le stationnement des véhicules des résidents.
Privilégier le stationnement de courte et moyenne durée dans la proche périphérie du centre ville.
Dégager des nouveaux espaces publics pour le remplacement progressif au centre ville des places de stationnement en surface par des places couvertes.
Décourager les pendulaires de se rendre au centre ville et à leur intention faciliter les transferts des transports individuels aux transports collectifs en mettant à leur disposition sur des axes de transports collectifs performants, des parkings d'échange aux abords de l'agglomération" (rapport préavis No 108 p. 9).
Dans le périmètre du centre ville, les mesures envisagées consistent notamment à supprimer les 300 places de longue durée existantes sur les 1'680 disponibles sur le domaine public et à autoriser les résidents à dépasser la durée de stationnement réglementaire sur un minimum de 500 places spécialement signalisées à cet effet. La création de garages-parcs pour des places de courte ou moyenne durée est envisagée pour compenser les places supprimées en surface et pour satisfaire les besoins des clients et des visiteurs lors de nouvelles constructions ou de transformations importantes (rapport préavis No 108, p. 23). Toutefois, la municipalité s'est réservé la possibilité, lorsque la sécurité et le confort des piétons sont en jeu, de supprimer des places de stationnement disponibles sur le domaine public sans compensation immédiate (rapport préavis No 108, p. 19).
bb) Ces mesures sont pour l'essentiel conformes aux objectifs du plan directeur cantonal en matière de transports et qui lient les autorités (art. 2 du décret du 20 mars 1987 portant adoption du plan directeur cantonal). Dans les centres urbains, ces objectifs tendent à décourager l'usage de l'automobile, notamment en stimulant les transports collectifs (objectif 4.1.b), à lutter contre l'engorgement dû au trafic (objectif 4.3.c) et à favoriser l'aménagement de chemins piétonniers continus, sûrs, reliés aux arrêts des transports collectifs (objectif 4.3.t). . L'interdiction de circuler et de stationner permet en effet d'éviter les mouvements de voitures dont les conducteurs espèrent une place disponible sur le domaine public et d'inciter les automobilistes qui en ont la possibilité à utiliser les transports publics pour se rendre au centre ville. La mesure répond aussi aux buts de la loi fédérale sur les chemins pour piétons (LCPR) en développant le réseau piétonnier du centre ville. La densité de piétons actuelle sur la rue du Petit-Chêne n'est d'ailleurs plus compatible avec le maintien du volume de trafic et des places de stationnement existants. Seule la nécessité de desservir 250 places de parc privées justifie le maintien de la circulation. Les trottoirs existants sont d'ailleurs trop étroits et l'espace réservé aux piétons doit être agrandi pour des motifs de sécurité et pour améliorer leur confort, ce qui nécessite aussi la suppression des places de stationnement.
cc) S'agissant des besoins en places de stationnement, les statistiques établies par la commune révèlent que plus de 40% de la clientèle du centre ville se déplace déjà par transports publics alors que seul le 32% utilise une voiture; en outre, le taux d'occupation moyen des garages-parcs au centre ville atteint 70% le matin et 80% l'après-midi (rapport préavis No 108 p. 11). Un nombre important de places - supérieur aux places supprimées - reste donc disponible dans les garages-parcs (20% de 5'200 places offertes au public dans les garages-parcs au centre ville = 1'040 places). Bien que distant de plus de 300 mètres du secteur en cause, le parking de Montbenon reste à 5 minutes à pied de la rue du Petit-Chêne par le chemin de Mornex et il dispose encore d'une capacité d'accueil les samedis et les mercredis; de même l'agrandissement du parking du Grand-Chêne réalisé au printemps 1992 a permis d'augmenter sa capacité de 38 places sur la toiture de la gare du TSOL, ce qui compense largement les 13 places supprimées.
c) L'interdiction de stationner est ainsi conforme à l'art. 31 Cst. féd. Elle est principalement justifiée par des motifs de police (sécurité des piétons) et d'aménagement du territoire sans porter atteinte à la libre concurrence; à cet égard, une étude effectuée dans le centre ville de Zurich a démontré que l'attractivité des commerces était plus importante et le prix des terrains plus élevé dans les rues réservées principalement aux piétons que dans les rues ouvertes au trafic qui présentent une bonne accessibilité en voiture (Stadtplanungsamt Zürich, Standortqualität in der Innenstadt, Attraktivitätsprofile für den Detailhandel, 1991).
b) Si le nouveau projet d'aménagement de la rue entraîne des modifications de peu d'importance par rapport au projet approuvé en 1989 - sans changement notable de l'aspect de la voie publique et de sa destination - et que ces modifications ne sont pas suceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, il peut être adopté par la municipalité sans nouvelle enquête publique (voir art. 58 al. 3 LATC applicable par analogie en vertu du renvoi de l'art. 13 al. 2 de la nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991). De même, l'aménagement de la voie publique ou la pose de mobilier urbain liés à une signalisation spécifique telle que les rues résidentielles (art. 43 OSR), la réglementation par zones (art. 2a OSR) ou les autres mesures similaires, ne nécessitent pas l'ouverture d'une procédure complète de planification au sens de l'art. 13 LR tant que ces aménagements s'inscrivent dans le cadre des mesures d'accompagnement nécessaires et sont justifiés par des mesures de police tendant à assurer la sécurité des piétons.
c) Le projet d'aménagement de la rue du Petit-Chêne adopté par le conseil communal est destiné à créer de fait les conditions d'une rue piétonnière. Selon le rapport-préavis No 105 "les véhicules admis dans la zone seront contraints de ralentir et de laisser la priorité aux piétons, notamment aux heures de pointe" (rapport-préavis No 105 p. 2 et 4). La seule mesure de signalisation qui accorde la priorité aux piétons sur la voie de circulation est celle de la rue résidentielle, au sens de l'art. 43 OSR. Le signal rue résidentielle est en effet prévu pour les aires de circulation "destinées en premier lieu aux piétons", indépendamment de l'affectation des bâtiments attenants qui est définie par les mesures d'aménagement du territoire.
Le volume actuel du trafic (2'500 véhicules par jour) est cependant encore trop important pour être compatible avec une telle signalisation dont la mise en oeuvre nécessiterait des études plus précises sur les possibilités de supprimer le trafic de transit provenant de la rue Beau-Séjour, par exemple en instaurant un réseau de rebroussement sur l'avenue du Théâtre par la rue de la Grotte et/ou la rue Edouard Gibbon. Il appartient cependant aux autorités communales, dans le cadre de leur pouvoir d'appréciation réservé par l'art. 2 al. 3 LAT, d'adopter la mesure appropriée compte tenu de l'ensemble des circonstances.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours interjetés par :
avocat à Lausanne
Le Centre Patronal, Av. Agassiz 2, 1001 Lausanne
A. et Ph. Ecoffey (immeuble Aubria) Petit-Chêne 28, 1003 Lausanne
La Pharmacie Petre, Petit-Chêne 9 bis, 1003 Lausanne
Richemont Mode SA, Petit-Chêne 14, 1002 Lausanne
Meubles Meyer, Petit-Chêne 27, 1002 Lausanne
Michel Schmutz (copropriétaire de l'immeuble Petit-Chêne 30), Petit-
Chêne 20, 1003 Lausanne
Schmutz & Cie S.A. (opticiens), Petit-Chêne 20, 1002 Lausanne
Armand Seger, propriétaire de l'immeuble Petit-Chêne 14, représenté
par Me André Corbaz, notaire à Lausanne
La Société de Banque Suisse, 16 place St-François, 1003 Lausanne
La Société de développement du quartier du Petit-Chêne,
Av. Agassiz 2, 1001 Lausanne
1007 Lausanne
Téléphonie S.A., Ch. des Délices 9, 1006 Lausanne
La Confiserie Tuscher, Petit-Chêne 22, 1003 Lausanne
Ernest Marti S.A. (Agence de voyages), Petit-Chêne 28, 1003
Lausanne
sont rejetés.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne édictant une interdiction de parquer à la rue du Petit-Chêne entre l'avenue Ste-Luce et le chemin de Richemont est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 300.-- (trois cents francs) est mis à la charge de chacun des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 29 décembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 72 et ss de la loi fédérale sur la procédure administrative.