canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 2 février 1993
sur le recours interjeté le 30 août 1991 par Alexis Morier , à Rougemont, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
contre
les travaux d'aménagement d'une route sur sa parcelle no 361 au lieu-dit "Le Borgeaud".
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
constate en fait :
A . Alexis Morier est propriétaire sur le territoire de la Commune de Rougemont d'une vaste parcelle (no 361) sise en zone agricole. Ce bien-fonds jouxte, au sud, une propriété communale (no 1046), elle-même limitée au sud par la route communale du Crêt. Elle est également voisine, au nord-est, de la parcelle no 1069, anciennement propriété de M. Beat Notz. Un chemin privé, partant de la route communale du Crêt, traverse la propriété de M. Morier, dont il dessert un bâtiment (No ECA 467), pour aboutir à proximité de la parcelle 1069.
B. Le 14 avril 1989, M. Beat Notz, ainsi que MM. Marcel Bach et Charles Werren comme maîtres de l'ouvrage, ont demandé un permis de construire pour l'élargissement de ce chemin et la construction d'une route d'accès aux trois chalets qu'ils se proposaient de construire sur la parcelle 1069. La largeur du chemin existant devait être portée à 4,50 mètres, son tracé et son profil actuels n'étant que légèrement modifiés. Bien que la demande de permis et les plans n'aient pas été signés par deux des principaux propriétaires concernés (M. Morier et la Commune de Rougemont) ce projet fut mis à l'enquête du 9 mai au 9 juin 1989. Il suscita l'opposition d'Alexis Morier, ce dernier se déclarant toutefois prêt à donner son accord moyennant certaines conditions, dont un échange de terrains avec la Commune de Rougemont et le versement d'une indemnité par les promoteurs. Un autre propriétaire voisin, M. Costacurta, fit également opposition, en invoquant notamment l'irrégularité de l'enquête. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports délivra les autorisations spéciales requises le 20 juin 1989, mais les négociations entre M. Morier d'une part, la commune et les promoteurs d'autre part, n'ayant pu aboutir, aucune décision ne fut prise par la municipalité sur l'octroi ou le refus du permis de construire.
C. Le 30 août 1991, Alexis Morier a recouru *"contre les travaux d'aménagement d'une route"*sur sa propriété. Il précisait que sa démarche concernait des travaux en cours, qui n'avaient fait l'objet ni d'une autorisation, ni d'une enquête publique de la part de la Municipalité de Rougemont et dont cette dernière considérait qu'ils n'avaient pas à faire l'objet d'une autorisation. Ces travaux étaient, semble-t-il, menés par M. Notz et les promoteurs immobiliers Bach et Werren, simultanément à la construction de chalets sur la parcelle no 1069. Au dire du recourant, il ne s'agissait pas simplement de refaire le revêtement existant, "mais bien de reconstruire totalement une chaussée, avec un drainage, et de façon plus large qu'actuellement." Selon la municipalité, il s'agirait d'une "remise en ordre du chemin existant, avec, il est vrai, une reprise de la sous-chaussée qui était inexistante" (réponse du 15 octobre 1991).
L'effet suspensif, requis, a été ordonné sans délai, la municipalité étant invitée à faire interrompre immédiatement les travaux amorcés. Elle a donné suite à cette invitation le lendemain, apparemment sans succès, le chantier n'ayant été arrêté que le 3 septembre 1991, après que la municipalité eut réitéré à MM. Bach et Werren l'ordre de cesser les travaux par lettre recommandée dont copie fut remise le jour même au contremaître responsable du chantier.
D. Considérant que cette dernière décision paraissait rendre le recours sans objet, s'il visait un refus de statuer de la part de la municipalité, et que ce recours paraissait à première vue irrecevable dans la mesure où il était dirigé contre "les travaux d'aménagement d'une route" et non contre une décision administrative autorisant ces travaux ou refusant d'en ordonner l'arrêt, le juge instructeur a invité Alexis Morier à faire savoir qu'il maintenait son recours et, dans l'affirmative, à en préciser l'objet et se déterminer sur sa recevabilité.
De la réponse, relativement confuse, adressée au tribunal le 11 novembre 1991, il ressort en bref que M. Morier maintient son recours et reproche à la municipalité
a) de ne jamais avoir pris de décision sur la demande de permis de construire mise à l'enquête du 9 mai au 9 juin 1989,
b) de considérer que les travaux accomplis fin août début septembre 1991 ne nécessitaient pas d'autorisation,
c) de ne pas ordonner la démolition des travaux litigieux.
La municipalité a répondu au recours le 15 octobre 1991, sans prendre de conclusions formelles.
Les constructeurs n'ont pas formulé d'observations dans le délai qui leur a été imparti à cet effet.
Considérant en droit :
a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations."
Lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative (art. 30 al. 1 LJPA), qui peut faire l'objet d'un recours en tout temps (art. 34 al. 1 LJPA).
Sous réserve du droit fédéral et des dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable (art. 29 LJPA). Ceci permet d'exiger, au minimum, du recourant qu'il ait un intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du canton, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (ou à ce que cette décision soit prise, dans l'hypothèse du refus de statuer). Cet intérêt doit en outre être direct, autrement dit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du litige (arrêt AC 7480, du 31 mars 1992, RDAF 1992 p. 207). Il doit aussi être actuel et pratique au moment du dépôt du recours et subsister jusqu'au jugement (v. ATF 111 Ib 58).
Sous l'empire de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT), la commission de recours en matière de constructions avait jugé que les dispositions correspondant aux trois premiers alinéas de l'actuel art. 114, qui prévoit que la municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le permis de construire dans les trente jours qui suivent le dépôt de la demande ou la réception de l'éventuelle décision cantonale, lorsqu'elle est requise, est une simple prescription d'ordre dans l'intérêt du requérant au permis. Si une décision d'octroi ou de refus du permis de construire tarde, seul le constructeur est en principe fondé à s'en plaindre; les tiers n'ont pas de motifs légitimes d'incriminer le retard dans la mesure où il n'a pas compromis leurs intérêts (prononcé No 4430, du 4 novembre 1983, dans la cause hoirs d'Alfred Berger et consorts c/Municipalité de Faoug, RDAF 1985 p. 498). Le Tribunal administratif n'a pas de raison de s'écarter de cette jurisprudence.
En l'occurrence l'absence de décision ne porte pas atteinte aux intérêts légitimes du recourant; tant que les travaux litigieux ne sont pas autorisés, sa situation est la même que si son opposition était retenue. La loi assimile d'ailleurs le silence de l'autorité à une décision négative (art. 30 al. 1 LJPA), soit à un refus d'autorisation, ce dont le recourant n'a aucun motif de se plaindre. On remarquera au surplus que la question paraît aujourd'hui avoir perdu toute actualité, puisque les travaux querellés diffèrent du projet mis à l'enquête en 1989, ainsi que le recourant le relève lui-même.
Le recours apparaît ainsi irrecevable, en tant qu'il est dirigé contre l'absence de décision sur la demande de permis de construire du 14 avril 1989.
"...Nous sommes dans l'obligation de vous faire arrêter les travaux immédiatement. En effet, la construction de la route n'a pas fait l'objet d'une mise à l'enquête publique...".
Dès lors que l'absence de décision municipale sur les travaux litigieux ne peut être assimilée à une autorisation implicite, le recours apparaît également irrecevable sur ce point, faute d'objet.
La municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Le refus d'ordonner la suppression de travaux exécutés sans droit peut être attaqué par toute personne que cette décision lèse dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 37 LJPA), notamment par ceux qui auraient eu qualité pour recourir contre l'autorisation de construire si elle avait été requise. A défaut d'une telle décision, les intéressés peuvent invoquer le refus de statuer ou le retard injustifié, dans la mesure où l'autorité municipale ne se saisit pas de leur requête ou tarde indûment à y répondre (art. 30 LJPA; ZBl 1985, p. 494; ATF 107 I 1b 164).
Encore faut-il, pour qu'on puisse reprocher à l'autorité de tarder à statuer, qu'une demande lui ait été présentée. Telle n'a pas tout de suite été le cas en l'espèce, où l'intéressé s'est adressé au tribunal avant toute autre démarche auprès de la municipalité. Ce n'est que le 10 avril 1992 qu'il a formellement invité cette dernière à "prendre dans les meilleurs délais une décision de remise en état des lieux comme c'était avant les travaux". Certes la municipalité aurait pu prendre d'office, avant cette date, les mesures exigées par les circonstances. On ne peut toutefois guère lui faire grief de ne pas avoir agi immédiatement, alors qu'aucun intérêt public majeur ne la poussait à le faire et que le principal intéressé, qui prétendait s'opposer à des travaux de construction sur son propre fonds, n'a apparemment rien entrepris lui-même sur le plan civil pour les empêcher. Ainsi, dans la mesure où il s'en prend au retard de la municipalité à statuer sur le caractère prétendument illicite des travaux effectués et sur un éventuel rétablissement des lieux dans leur état antérieur, le recours était manifestement prématuré au moment de son dépôt.
Un recours prématuré n'est toutefois pas nécessairement irrecevable (cf. ATF 108 I a 287; 103 I a 193 c. 1). S'agissant plus particulièrement d'un recours pour refus de statuer, qui peut être formé en tout temps (art. 34 al. 1 LJPA), il serait excessivement formaliste et contraire au principe d'économie de la procédure de ne pas entrer en matière si, au moment où l'autorité de recours statue, un recours identique devrait être pris en considération. Telle est précisément la situation ici : depuis que le recourant a formellement invité la municipalité à statuer, dix mois se sont écoulés, durant lesquels aucune décision sur le sort des travaux litigieux n'a été prise. Eu égard aux délais de trente jours qui sont ordinairement impartis aux autorités cantonales et communales pour statuer sur les demandes d'autorisation de construire (art. 114 et 122 LATC), ce laps de temps est excessif. Aucun motif ne vient par ailleurs justifier les raisons de l'inaction municipale. Force est d'admettre, dans ces conditions, que l'autorité a indûment tardé à prendre position. A réception de la requête de M. Morier, elle devait exiger des constructeurs, sinon la mise à l'enquête (à laquelle l'opposition même du recourant fait obstacle, compte tenu des exigences de l'art. 108 al. 1 LATC), tout au moins un relevé précis des travaux réalisés. Elle aurait été alors en mesure d'apprécier la conformité de ceux-ci aux règles matérielles d'aménagement du territoire et de police des constructions, voire à la législation sur les routes, puis de déterminer, dans le respect du principe de la proportionnalité, si l'intérêt public commandait la remise des lieux dans leur état antérieur.
On observera au passage que si la signature de la demande de permis de construire par le propriétaire du fonds concerné constitue une condition sine qua non de l'autorisation de construire (v. CCR, prononcé No 4962, du 10 avril 1986, rés. in RDAF 1986 p. 196; No 7052, du 3 octobre 1991; TA, 14 avril 1992, AC 91-028), son défaut ne saurait à lui seul justifier l'ordre de démolir des travaux accomplis au mépris de cette exigence. Celui qui entend s'opposer à la présence sur sa propriété de travaux entrepris sans autorisation, mais qui ne violent pas d'autres règles de droit public que les prescriptions de forme des art. 108 ss LATC, doit agir devant le juge civil, seul compétent pour trancher la question du droit privé du constructeur d'établir ou de modifier un ouvrage sur le fonds d'autrui (v. prononcé No 7052, précité; TA, 29 décembre 1992, AC 91-255).
Le recourant n'obtenant ainsi que partiellement gain de cause, il paraît équitable de répartir les frais de justice à parts égales entre les constructeurs (dont les procédés irréguliers sont à l'origine du litige) et lui. Conformément à la pratique du Tribunal administratif, aucun émolument ne sera en revanche exigé de la Commune de Rougemont, dont la municipalité a omis d'agir dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause.
L'avance de frais effectuée par le recourant sera imputée sur l'émolument, les constructeurs étant débiteurs du solde, ainsi que d'une indemnité à verser au recourant à titre de dépens et comprenant, d'une part, le remboursement de la partie de l'avance de frais excédant la part d'émolument du recourant, d'autre part une participation réduite à ses frais d'avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.
II. Un délai au 31 mars 1993 est imparti à la Municipalité de Rougemont pour statuer sur la régularité matérielle des aménagements routiers effectués par MM. Marcel Bach et Charles Werren sur les parcelles 1060, 1069, 361 et 1046 du cadastre de Rougemont, ainsi que sur une éventuelle remise en état des lieux.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- est mis à la charge, pour moitié, du recourant Alexis Morier et, pour l'autre moitié, des constructeurs Marcel Bach et Charles Werren, à Gstaad.
IV. Marcel Bach et Charles Werren verseront solidairement à Alexis Morier une indemnité de Fr. 1'000.-- à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 2 février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge :