canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
25 novembre 1992
sur le recours interjeté par Gérard et Daniel WURLOD, Olivier et Isabelle SARRASIN et Juan DIONISOTTI , représentés par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service du logement du 13 août 1991, refusant l'autorisation de démolir un bâtiment comprenant des logements.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Gérard et Daniel Wurlod, Olivier et Isabelle Sarrasin ainsi que Juan Dionisotti (ci-après les propriétaires) sont copropriétaires de la parcelle 5474 du cadastre communal de Lausanne. Ce bien-fonds est situé à l'avenue de Montchoisi 9; il a été construit en plusieurs étapes : une villa locative a été édifiée au début du siècle (1910) dans la partie sud-est du terrain, puis une fabrique de planelles le long de la limite nord-est (1930), qui s'est agrandie en 1947-1949 pour occuper toute la surface de la parcelle sur cinq niveaux (rez-inférieur, rez-supérieur + trois niveaux). Un plan d'extension communal no 505 a été adopté en juin 1968 pour permettre la construction de deux étages supplémentaires qui ont été réalisés en 1971. Dans sa configuration actuelle, le bâtiment comprend cinq niveaux à usage commerciaux, administratif et culturel (garage, bureaux, dépôt, atelier et cinéma) ainsi que deux étages de logements composés essentiellement de studios.
B. Les propriétaires ont requis le 21 août 1989 l'autorisation de démolir le bâtiment existant en vue de reconstruire un nouvel immeuble administratif. La Municipalité de Lausanne (ci-après la municipalité) a formulé un préavis négatif le 21 septembre 1989 : le bâtiment comprenait quarante-huit logements de une pièce, deux logements de deux pièces et un logement de trois pièces dont les loyers respectifs moyens de Fr. 500.--, Fr. 600.-- et Fr. 700.-- les faisaient entrer dans une catégorie où sévissait la pénurie; au surplus, la démolition ne se justifiait pas pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général. Le Service du logement a requis une expertise aux fins de déterminer notamment si la partie commerciale de l'immeuble justifiait, par son état et sa distribution, la démolition du bâtiment. L'expert a relevé notamment que l'état de la construction ne présentait pas de danger et que les structures, bien que visiblement hétéroclites, étaient encore saines; en outre, malgré la distribution peu claire et la forme des espaces en plan, une transformation était possible, les surfaces situées jusqu'à 7 à 8 mètres des façades étaient réellement utilisables pour des activités permanentes, alors que les surfaces centrales pouvaient être réservées à des activités de seconde catégorie telles que dépôt, exposition, etc. En outre, le bâtiment ne permettait que difficilement une certaine polyvalence et une flexibilité.
C. Par décision du 26 novembre 1990, le Service du logement a refusé l'autorisation de démolir. Les propriétaires ont recouru en temps utile contre cette décision auprès de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de démolition et de transformation de maisons d'habitation (ci-après la commission). Parallèlement, ils ont déposé le 12 décembre 1990 une deuxième demande d'autorisation de démolir en vue de la reconstruction d'un bâtiment comprenant le même nombre de logements dans les deux derniers niveaux. La municipalité a opposé un préavis négatif à la demande, qui a été refusée par décision du 14 mai 1991. Par un prononcé du 21 mai 1991, la commission a annulé les décisions des 26 novembre 1990 et 14 mai 1991; elle a notamment reproché à l'autorité cantonale de n'avoir pas calculé les loyers qui seraient fixés pour les nouveaux logements projetés et de n'avoir pas établi que des logements d'une pièce avec un loyer mensuel de Fr. 500.-- entraient dans une catégorie où sévissait la pénurie. La cause a ainsi été renvoyée au Service du logement pour complément d'instruction.
D. La Ville de Lausanne a effectué les recherches statistiques nécessaires pour déterminer si les logements en cause répondaient aux besoins prépondérants de la population. Elle a constaté que les demandes de logements subventionnés d'une à deux pièces non satisfaites au 30 juin 1991 s'élevaient à 456, soit plus de 50 % des demandes totales (853). En outre, le taux de logements vacants d'une pièce au 1er juin 1991 ascendait à 0,14 %. Au 31 décembre 1990, les logements d'une pièce à louer dans des immeubles neufs étaient offerts avec des loyers allant de Fr. 550.-- jusqu'à Fr. 1'990.-- et, dans les bâtiments existants, de Fr. 900.--. Un loyer mensuel de Fr. 500.-- pour un logement d'une pièce serait particulièrement bas et ferait l'objet d'une forte demande de la part des personnes à faible revenu tels que les personnes âgées, les jeunes en formation ainsi que les jeunes salariés entrant dans la vie active. Le Service du logement a confirmé le refus de l'autorisation de démolir par décision du 13 août 1991; il a précisé que si l'autorisation devait être accordée, elle serait subordonnée à un contrôle des loyers fixé à Fr. 267.-- par mètre carré annuel.
E. Les propriétaires ont recouru en temps utile contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Le Service du logement s'est déterminé sur le recours ainsi que la municipalité. Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 30 mars 1992 en présence des parties. A la suite de cette visite, il a interpellé le Service du feu de la Ville de Lausanne afin de déterminer si les deux étages de logements étaient conformes aux prescriptions applicables en matière de lutte contre les incendies. Le Service du feu a relevé que des compléments relativement simples pourraient être apportés à la construction pour faciliter l'évacuation des locataires en cas d'incendie, en particulier pour évacuer la masse de fumée qui se formerait dans les couloirs et les escaliers en cas de sinistre. Ces aménagements, dont le coût s'élèverait à Fr. 60'000.-- environ, ne seraient exigés qu'en cas de transformation importante car le bâtiment avait été construit en conformité aux normes applicables à l'époque (1971). Les parties se sont encore déterminées sur l'avis donné par le Service du feu.
Considère en droit :
Déposé en temps utile et selon les formes requises par l'art. 31 LJPA, le recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) et l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). En l'espèce, la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après LDTR ou la loi) ne prévoit pas un contrôle de l'opportunité par l'autorité de recours. Le tribunal ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité cantonale ou communale et doit seulement vérifier si les autorités compétentes sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération.
a) Les recourants se déclarent prêts à reconstruire dans l'immeuble projeté le même nombre de logements que celui du bâtiment existant et à soumettre les loyers au contrôle prévu par l'art. 4 de la loi. Selon eux, les nouveaux logements projetés présenteraient une qualité supérieure en matière d'isolation thermique et phonique et permettraient un meilleur accès aux personnes handicapées (l'accès ne leur étant actuellement garanti que jusqu'au quatrième étage). La démolition du bâtiment serait impérative en raison des difficultés d'exploitation de la partie commerciale. La transformation de cette partie commerciale nécessiterait l'engagement de frais aussi considérables que ceux d'une démolition et d'une reconstruction; la démolition se justifierait aussi en raison des avantages qui en résulteraient pour les nouveaux logements projetés en matière de protection contre le bruit et d'isolation thermique.
La municipalité s'est déterminée sur le recours. D'après elle, la démolition de l'immeuble ne serait pas nécessaire et la reconstruction de nouveaux logements entraînerait une augmentation des loyers de l'ordre de 25 % même avec un contrôle de l'autorité cantonale. Une telle augmentation ne serait pas négligeable pour les personnes à revenus modestes, principalement intéressées par de tels logements. S'agissant de la nécessité d'une éventuelle démolition de la partie commerciale, la configuration des locaux serait propre à l'usage qui en est fait; en outre, les surfaces se prêtant à la fois à des activités de garage, d'atelier, de bureaux et de cinéma seraient rares dans le centre ville.
Le Service du logement s'est également déterminé sur le recours. Il soutient que les récentes modifications de la législation en matière de protection contre le bruit et d'économie d'énergie ne sauraient justifier la démolition de logements qui ne respecteraient pas ces nouvelles exigences.
b) Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté le 5 décembre 1962 un décret concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation. Le décret soumettait à une autorisation de l'Office cantonal du logement la démolition totale ou partielle de maisons d'habitation ainsi que la transformation ou l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation dans les communes où sévit la pénurie (art. 1er). En règle générale, l'autorisation était refusée lorsque l'immeuble comprenait des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 2). Elle était accordée lorsque la démolition apparaissait indispensable pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; elle pouvait l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandaient impérativement (art. 3). Le décret a été prolongé pour une durée indéterminée le 19 novembre 1969 en raison de la situation de pénurie persistante sur le marché du logement (BGC automne 1969 p. 222), puis il a été complété le 21 novembre 1973. Cette dernière modification était notamment destinée à instaurer un contrôle des loyers des logements qui remplaçaient ceux qui avaient été démolis ou transformés et à introduire le principe du refus d'autoriser une démolition ou une transformation si l'entretien de l'immeuble avait volontairement été négligé (BGC automne 1973 p. 228). Le Tribunal fédéral a admis que de telles mesures étaient compatibles avec le droit fédéral et conformes à la garantie de la propriété (ATF 101 Ia 502 ss).
La nouvelle loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962 tout en en complétant le texte. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont été soumis à l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1er de la loi. L'art. 3 de la loi reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement. Les logements dans les immeubles existants font l'objet d'une attention particulière en raison des loyers généralement modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la majorité de la population (ATF 89 I 460). C'est donc en fonction de ce critère qu'il convient d'apprécier si un logement fait ou non partie d'une catégorie où sévit la pénurie.
c) Les recourants ne contestent pas, avec raison, que la démolition du bâtiment de l'avenue de Montchoisi 9 est soumise à l'autorisation prévue par l'art. 1er LDTR. Il est en effet notoire que Lausanne est une commune où sévit la pénurie de logements au sens de cette disposition. Les recourants ne contestent pas non plus que les deux niveaux de logements qu'ils souhaitent démolir font partie d'une catégorie où sévit la pénurie. Les chiffres produits par la commune démontrent en effet que des loyers de Fr. 500.-- pour des logements d'une pièce sont en rapport avec les ressources de la majorité des ménages ou personnes correspondant à ce type de logements, soit les personnes âgées et les jeunes en formation ou entrant dans la vie active. Or, le 71 % des personnes âgées et des jeunes de moins de trente ans ont un revenu imposable inférieur à Fr. 30'000.--. Ces logements répondent donc aux besoins prépondérants de la population car leur loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des locataires potentiels. Il en va de même des loyers de Fr. 600.-- pour les appartements de deux pièces et des loyers de Fr. 700.-- pour les trois pièces. Selon l'art. 3 LDTR, l'autorisation de démolir est en principe refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie, ce qui est le cas en l'espèce. Il convient cependant d'examiner si l'autorité cantonale est restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en refusant d'accorder la dérogation prévue à l'art. 4 al. 1 LDTR.
b) En l'espèce, l'autorité intimée a fait procéder à une expertise du bâtiment; cette expertise relève que les structures sont encore saines et qu'une transformation est possible malgré les contraintes de l'état existant (configuration des locaux, structure hétéroclite, vide d'étage insuffisant pour la ventilation et la climatisation des zones centrales, distribution des locaux). S'agissant des aménagements de lutte contre les incendies, le Service du feu de la ville de Lausanne a confirmé que la situation actuelle ne nécessitait pas une démolition mais que seules quelques adaptations techniques seraient exigées en cas de transformation importante, adaptations dont le coût s'élèverait à Fr. 60'000.-- environ. Il n'existe donc aucun motif de sécurité ni de salubrité nécessitant la démolition de l'ouvrage. S'agissant des motifs d'intérêt général, l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de décret de 1962 précisait qu'une démolition pouvait apparaître indispensable dans l'intérêt général si l'immeuble reconstruit permettait de loger un plus grand nombre de personnes (BGC automne 1962 p. 718). Or, les nouveaux logements projetés ne permettraient pas d'accueillir un nombre plus important de personnes mais exactement le même nombre de locataires avec, cependant, un loyer augmenté de l'ordre de 25 %. On ne saurait donc considérer que les autorités cantonale et communale ont excédé leur pouvoir d'appréciation en refusant d'admettre qu'un intérêt général justifiait la démolition.
c) La possibilité d'accorder des dérogations exceptionnelles ne peut être utilisée ni en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif, ni en faveur d'un requérant invoquant une situation qui lui est imputable (BGC automne 1962 p. 718). Les nouvelles exigences en matière de protection contre le bruit, d'économie d'énergie et de suppression des barrières architecturales, les nouvelles dispositions en vigueur ne commandent pas impérativement la démolition des bâtiments existants ne répon-dant pas à ces prescriptions. Une telle hypothèse serait d'ailleurs manifestement contraire à la garantie de la propriété et en particulier à la protection des situations acquises (ATF 113 Ia 132) concrétisée dans le droit cantonal à l'art. 80 LATC. En effet, l'ordonnance sur la protection contre le bruit impose uniquement l'insonorisation des fenêtres des locaux à usage sensible au bruit lorsque le respect des valeurs d'alarme n'est pas possible (art. 15 OPB); les règles concernant les économies d'énergie, en particulier l'isolation thermique des bâtiments, ne sont applicables qu'en cas de travaux importants, de transformations ou de rénovations de bâtiments existants, notamment lors de la réfection des éléments de l'enveloppe des bâtiments pour autant qu'il n'en résulte pas de frais disproportionnés (art. 41 al. 2 RATC); quant aux mesures concernant la suppression des barrières architecturales, elles ne sont applicables lors de travaux importants de transformation que si la situation de l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais disproportionnés (art. 96 LATC).
Le fait que la partie commerciale du bâtiment ne présente pas une flexibilité optimale en raison des contraintes de l'état existant ne commande pas la démolition de logements répondant aux besoins prépondérants de la population. Il est vrai que l'art. 12 du règlement d'application de la loi prévoit que l'autorisation de démolir peut être accordée lorsque l'opération envisagée apparaît nécessaire ou opportune sur le plan de la technique. Mais cette disposition sort des limites tracées par l'art. 4 al. 1 de la loi, qui ne permet pas de démolir des logements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie pour des simples motifs d'opportunité technique, même si le maintien du bâtiment entraîne des coûts de transformation plus élevés que pour un bâtiment qui présenterait une structure plus simple. En tout état de cause, les recourants ont produit lors de l'audience du 30 mars 1992 une pièce intitulée "plan d'extension no 505" établi par le bureau d'architectes Wurlod le 19 août 1988. Selon ce document, la solution d'une transformation lourde du bâtiment serait "intéressante financièrement", même si elle n'apporterait pas un résultat architectural et urbanistique satisfaisant. Le refus de l'autorisation de démolir n'est donc nullement préjudiciable aux recourants : ceux-ci peuvent continuer à exploiter les surfaces existantes en effectuant les travaux de transformation et d'entretien nécessaires, qui auraient de toute manière dû être effectués en vertu des dispositions du code des obligations relatives au droit du bail (art. 256 al. 1 CO).
Force est donc de constater qu'il n'existe pas de circonstances commandant impérativement la démolition à titre exceptionnel. L'autorité intimée est donc restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation de démolir.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service du logement, du 13 août 1991, est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 25 novembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :