canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
3 mars 1992
sur le recours interjeté par Claude et Olivia BRON , à Cronay, dont le conseil est l'avocat Laurent Gilliard, Casino 1, 1401 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la Municipalité de CRONAY du 22 juillet 1991 leur imposant la création de six places de parc sur leur propriété.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
P. Blondel, assesseur
Mme L. Bonanomi, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Claude et Olivia Bron sont propriétaires de la parcelle no 78 sise sur le territoire de la commune de Cronay. D'une surface de 628 mètres carrés, cette parcelle en nature de place-jardin supporte une maison d'habitation et un ancien rural qui lui est accolé au nord-est et au sud-est, représentant une superficie globale de 164 mètres carrés. La façade nord-est du rural, qui s'implante à une dizaine de mètres de l'axe de la route, marque un léger décrochement en retrait par rapport à celle de la maison d'habitation et une petite place engazonnée occupe l'espace compris entre la route et la maison.
La parcelle no 78 est desservie au nord-ouest et au sud-est par deux chemins communaux, le premier étant bétonné, alors que le second est en terre battue; très étroite, elle jouxte les parcelles no 76 au sud-ouest et no 81 au nord-est, propriétés de respectivement MM. Georges Junod et Jean-Daniel Viquerat. L'espace construit occupe toute la largeur de la parcelle et les murs sud-ouest de la maison d'habitation et du rural sont mitoyens avec ceux de la maison d'habitation qui s'élève sur le bien-fonds voisin no 76.
Au bénéfice d'une servitude, la façade nord-est du rural empiète sur une profondeur de 50 centimètres environ sur la parcelle no 81. La parcelle des recourants est également au bénéfice d'une servitude de passage à pied grevant la parcelle no 81 et dont l'assiette correspond actuellement à un chemin dallé de deux mètres aligné à la façade nord-est de l'ancien rural qui permet d'accéder au jardin sis à l'arrière de ce bâtiment.
B. Les lieux en cause sont compris dans la zone du village, que régissent plus particulièrement les art. 5 et ss du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) adopté par le Conseil général de Cronay le 17 septembre 1981 et approuvé par le Conseil d'Etat le 7 décembre 1984. Dans sa séance du 3 mai 1988, la Municipalité de Cronay a toutefois décidé de modifier son règlement communal, notamment en ce qui concerne l'exigence en matière de places de stationnement. Elle a publié dans la Feuille des avis officiels du 13 mai 1988 son intention d'entreprendre la révision partielle de son règlement communal. Dans sa séance du 9 octobre 1989, elle a approuvé le nouveau règlement et l'a soumis à une première enquête publique du 24 octobre au 24 novembre 1989, puis à une enquête publique complémentaire du 9 mars au 9 avril 1990. Le nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions a finalement été adopté par le Conseil général de Cronay le 31 octobre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat en date du 30 novembre 1990.
C. Le 14 juillet 1989, Claude et Olivia Bron ont déposé, par l'intermédiaire de l'Atelier d'architecture Brunner et Carrard, à Yverdon, une demande de permis de construire tendant à la transformation de l'ancien rural en un appartement de cinq pièces.
Outre le maintien sans modification de la maison d'habitation existante, le projet qui lui était joint prévoyait, dans la partie sud du rez-de-chaussée du rural, l'aménagement d'une salle de séjour, d'une cuisine avec coin repas et d'une terrasse couverte dans son prolongement, et, dans sa partie nord, la création/le maintien du garage actuel avec WC séparés et établi, d'une cave et d'un local citernes. Au premier étage, étaient prévues la création d'un bureau au nord avec accès extérieur indépendant par un escalier tournant, une chambre de bain et un WC indépendants, ainsi que trois chambres à coucher, dont une avec salle de bain. Enfin au niveau des combles, le projet prévoyait la création d'une chambre de 20 m2 environ, d'un local technique et réservait une partie sans affectation spéciale, mais non destinée à l'habitation.
Dans le questionnaire général, sous la rubrique "Statistiques du logement", les recourants ont indiqué un nombre de logements avant transformations d'un appartement de cinq pièces et après transformations de deux appartements de respectivement trois et cinq pièces. Les plans déposés à l'enquête mentionnaient une place de parc intérieure au rez-de-chaussée du nouvel appartement et deux places de parc extérieures devant le nouvel appartement en limite de propriété nord-est.
D. Ouverte du 8 au 30 août 1989, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. La Municipalité de Cronay a délivré le permis de construire en date du 11 octobre 1989 sans l'assortir d'aucune réserve relative au nombre de places de parc.
E. Agissant au nom de Claude et Olivia Bron, l'architecte Richard Goy, à Sainte-Croix, a soumis à une enquête publique complémentaire, du 12 octobre au 3 novembre 1990, des travaux portant sur l'aménagement d'un jardin d'hiver de 11 mètres carrés au sud-est en lieu et place de la terrasse couverte initialement prévue en prolongement de la cuisine, sur la démolition de murs existants afin d'assainir la construction, sur la modification de fenêtres (emplacement et dimensions), ainsi que sur la répartition des locaux intérieurs (déplacement des WC et suppression de l'établi dans le garage intérieur au rez-de-chaussée; diminution de la surface du bureau au profit d'une salle de jeux pour les enfants, déplacement d'une chambre et création d'un balcon en façade nord au premier étage; création d'un local d'archives dans la zone non affectée des combles).
Ces divers travaux ont été autorisés par la Municipalité et exécutés à ce jour, à l'exception du jardin d'hiver.
F. Par décision du 4 mars 1991, la Municipalité de Cronay a donné suite à une demande des recourants tendant au changement d'affectation de la surface indiquée comme bureau dans les plans mis initialement à l'enquête en studio avec entrée extérieure indépendante, moyennant la création de deux places de parc supplémentaires sur la propriété.
Les recourants ont pris acte de cette décision et créé les deux places de stationnement requises en bordure sud de leur parcelle, le long du chemin communal en terre battue.
G. Par lettre du 24 avril 1991, la Municipalité de Cronay a requis des constructeurs la création d'une sixième place de parc pour l'appartement existant en sus des trois places de parc pour le nouvel appartement et des deux places de parc pour la création du studio d'ores et déjà admises. Requise de prendre une décision formelle sur ce point, la Municipalité de Cronay a décidé en date du 22 juillet 1991 de maintenir sa position et d'exiger l'aménagement de six places de parc sur la propriété des recourants.
C'est contre cette décision que Claude et Olivia Bron ont recouru le 2 août 1991 par l'intermédiaire de leur conseil l'avocat Laurent Gilliard en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation. Dans le délai imparti à cet effet, ils ont effectué l'avance de frais requise par Fr. 1'000.--.
H. Les travaux de transformation ayant été achevés dans le courant de l'été 1991, les recourants ont demandé à la Municipalité de Cronay, par lettre du 10 septembre 1991, l'octroi du permis d'habiter pour le studio et le nouvel appartement.
I. Le Tribunal administratif a tenu audience le 29 novembre 1991 à Cronay en présence des recourants, assistés de leur conseil l'avocat Laurent Gilliard et accompagnés de MM. Richard Goy et Robert Brunner, architectes, et de MM. Jean-Daniel Viquerat, Syndic, et Bernard Flaction, conseiller municipal des bâtiments, qui représentaient la Municipalité de Cronay. A cette occasion, la Municipalité a produit son dossier de procédure dans son intégralité. Le Tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés. Tentée, la conciliation a échoué.
Considère en droit :
Pour sa part, la Municipalité fait valoir que l'enquête publique initiale portait uniquement sur la création d'un appartement dans le rural existant et que les trois places de parc exigées à l'époque concernaient exclusivement le nouvel appartement et non l'appartement existant qui disposait déjà de sa place de parc. En demandant une place de parc supplémentaire pour l'appartement existant, elle n'aurait ainsi fait que régulariser une situation déjà acquise.
Si la Municipalité a pu à la rigueur être trompée par l'avis d'enquête "Création d'un nouvel appartement dans rural existant", une étude attentive du contenu du dossier soumis à l'enquête publique aurait toutefois dû l'amener à constater son erreur. En effet, si le plan de situation ne figurait pas les places de parc telles qu'elles étaient prévues dans le cadre du premier projet, les plans du rez-de-chaussée prévoyaient en tout et pour tout une place de parc intérieure et deux places de parc extérieures à réaliser devant la façade nord-est de l'ancien rural. Enfin, le questionnaire général indiquait clairement sous rubrique "Statistique du logement" que le nombre de logements allait passer d'un seul appartement de cinq pièces avant transformations à deux appartements de respectivement trois et cinq pièces après transformations, de sorte que la Municipalité ne pouvait prétendre que le projet ne concernait pas également l'appartement existant. Dans ces conditions, il est clair que les trois places de parc indiquées étaient liées aussi bien à l'usage du nouvel appartement à créer qu'à celui de l'appartement existant. La Municipalité ne saurait par conséquent se baser sur le caractère soi-disant équivoque de l'intitulé de l'avis d'enquête pour exiger une place de parc supplémentaire après coup. S'il est vrai que les plans ne permettaient pas de se rendre compte que la surface affectée à l'usage de bureau serait destinée à être louée à des tiers, on doit relever que ce vice a été réparé ultérieurement lors du changement de destination de cette pièce en studio avec la création de deux places de parc supplémentaires.
Si l'art. 45 RPE approuvé par le Conseil d'Etat le 7 décembre 1984 habilitait la Municipalité à fixer le nombre de places de parc en fonction de l'importance et de la destination des constructions, mais au minimum une place de stationnement ou un garage par logement, l'art. 45 adopté par le Conseil général de Cronay le 31 octobre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat un mois plus tard, prescrit en revanche l'aménagement obligatoire de trois places de parc par bâtiment d'habitation sur le fonds en cause.
Claude et Olivia Bron ont déposé leur demande de permis de construire le 14 juillet 1989. Si les membres du Conseil général ont été avertis de la modification envisagée du règlement en novembre 1988 déjà, le nouveau règlement n'a toutefois été mis à l'enquête pour la première fois que le 24 octobre 1989, soit quelque trois mois après le dépôt de la demande. On ne peut ainsi faire grief aux recourants de s'être basés sur la disposition de l'ancien règlement, alors seul applicable, pour fixer le nombre de places de parc à deux pour le nouvel appartement qu'ils envisageaient d'occuper dans la mesure où l'approbation du nouveau règlement par le Conseil général de Cronay et le Conseil d'Etat restait aléatoire.
Si la Municipalité entendait se prévaloir avec succès du nouvel art. 45 RPE, il lui appartenait de refuser le permis de construire en se fondant sur la disposition plus restrictive de son nouveau règlement en voie d'élaboration pour ne pas autoriser le projet. L'art. 104 al. 1 LATC prévoit en effet qu'avant de délivrer le permis de construire, la Municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration. L'art. 77 LATC explicite la faculté accordée à la Municipalité à l'art. 104 al. 1 LATC de tenir compte d'un règlement en voie d'élaboration qui n'a pas encore été soumis à l'enquête publique en l'habilitant à refuser l'autorisation de construire. Or, loin de refuser le permis, la Municipalité l'a délivré sans l'assortir d'aucune restriction relative au nombre de places de parc. A l'inverse de l'art. 79 LATC qui oblige la Municipalité à refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre d'un règlement mis à l'enquête publique, l'art. 77 LATC est moins coercitif; certes, la Commission cantonale de recours a jugé que la Municipalité devait refuser un projet non réglementaire, mais dans certaines hypothèses particulières non réalisées en l'espèce (par exemple lorsque l'ampleur du projet risquerait de compromettre le développement d'un quartier). Elle a également admis que l'autorité de recours ne saurait se substituer à l'autorité de première instance et appliquer d'office cette disposition qu'en présence de faits nouveaux survenus postérieurement à la décision municipale (voir dans ce sens, prononcés nos 2992, 21 février 1975, R. Berner c/Lutry, RDAF 1978, p. 109; 5600, 22 juillet 1988, Y. et D. Curdy c/Cully).
Depuis l'octroi du permis, les recourants ont demandé et obtenu une mise à l'enquête complémentaire et le changement d'affectation du bureau en studio. Toutefois, l'enquête complémentaire ne concernait que des travaux de répartition intérieure des volumes qui n'impliquaient aucune augmentation du nombre de logements ou de la surface habitable. On ne saurait dès lors se fonder sur ces modifications pour exiger la place de parc supplémentaire. De même, s'il constitue un fait nouveau important survenu après l'octroi du permis, le changement d'affectation du bureau en studio a déjà fondé l'exigence de deux places supplémentaires qui ont été admises par les parties et exécutées en bas de parcelle. Aucune circonstance nouvelle postérieure à l'octroi du permis de construire susceptible de fonder une augmentation du nombre de places de parc n'étant intervenue, le Tribunal n'a aucune raison de se substituer à la Municipalité et d'appliquer l'art. 45 du nouveau règlement qu'elle n'a pas fait valoir à l'issue de l'enquête publique initiale.
a) La révocation est l'acte contraire qui supprime ou modifie d'office ou en réponse à une demande de reconsidération bien fondée, une décision ayant la force formelle de chose jugée qui est viciée dès l'origine ou qui ne le devient que postérieurement (voir Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 2è édition, no 627, p. 146). Rendue par l'autorité qui a pris la décision initiale, la décision attaquée répond à cette définition et peut donc être considérée formellement comme une révocation. Reste à examiner si elle en réunit les conditions matérielles d'application.
b) Lorsque comme en l'espèce, les dispositions applicables ne contiennent aucune règle expresse autorisant la Municipalité à révoquer un permis de construire, la doctrine et la jurisprudence admettent néanmoins qu'un permis de construire devenu définitif et qui ne correspond plus au droit en vigueur puisse être révoqué en application des principes généraux du droit administratif à la condition que la pesée des intérêts en présence qui met en balance d'une part l'intérêt public à l'application correcte du droit objectif et d'autre part les exigences de la sécurité du droit tranche en faveur de l'intérêt public (ATF 107 Ib 35, JT 1983 I 558; ATF 109 Ib 246, JT 1985 I 556). Le second l'emporte sur le premier et conduit à ne pas admettre la révocation lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque ce dernier a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée ou lorsque la décision est intervenue à la suite d'une procédure d'approbation et d'opposition au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue; d'une part, la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, lorsque surviennent des faits nouveaux, de nouvelles connaissances techniques, voire de nouvelles conceptions en matière d'aménagement du territoire ou lorsqu'il existe un motif de révision (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p. 215; ATF 109 Ib 252, JT 1985 I 556; ATF 105 Ia 316, JT 1981 I 192; voir également Droit vaudois de la construction, ch. 6 ad art. 115 LATC, p. 193; Blaise Knapp, op. cit., nos 634-635, p. 147). Par ailleurs, le Tribunal fédéral a précisé que l'exigence de la sécurité du droit pouvait l'emporter, dans certaines circonstances particulières, dans les cas où aucune des trois hypothèses mentionnées ci-dessus n'est réalisée (ATF 103 Ib 244).
En l'espèce, le permis de construire a été délivré à l'issue d'une procédure d'enquête au cours de laquelle la Municipalité, mais également les tiers intéressés, auraient pu faire valoir l'application de l'art. 45 du règlement modifié, mais non encore légalisé. Tel n'a cependant pas été le cas et on ne doit admettre la faculté d'une autorité de revenir ultérieurement sur sa décision dans un tel cas que si un intérêt public prépondérant ou un motif de révision existe. Les modifications apportées au permis postérieurement à son octroi, on l'a vu, ne constituent pas des faits nouveaux susceptibles d'exiger la révision de la décision du 11 octobre 1990. Ne reste à trancher que l'existence d'un intérêt public prépondérant. Or, dans le cas particulier, l'art. 45 RPE actuellement en vigueur a été adopté dans le but de supprimer à longue échéance tout stationnement en bordure du domaine public ou sur le domaine public. Cet intérêt public, aussi louable soit-il, n'est toutefois lié à aucun impératif de sécurité ou de salubrité de la construction susceptible d'imposer une adaptation de la situation au nouveau règlement (cf ATF 103 Ib 204, JT 1979 I 307, où un tel intérêt a été admis s'agissant d'un site particulièrement digne d'être protégé). Il se heurte en particulier à l'intérêt privé des recourants qui se sont fiés de bonne foi au permis et qui en ont fait usage en transformant l'ancien rural et en aménageant leur parcelle en fonction de cinq places de stationnement. La visite des lieux a permis d'établir que l'exiguïté de la parcelle empêcherait d'aménager une place supplémentaire au sud-ouest sans remanier l'ensemble de la parcelle; quant à l'implantation d'une troisième place de parc en lieu et place de la surface engazonnée sise devant l'appartement existant, elle serait techniquement réalisable, mais impliquerait la présence d'un véhicule devant la porte d'entrée de l'appartement existant et au détriment d'une place de détente; les cinq places de parc apparaissant déjà suffisamment aptes à intégrer le nombre de véhicules des divers occupants, la renonciation à l'exigence d'une place de parc n'apparaît pas susceptible d'aggraver dans une mesure intolérable le stationnement sauvage sur la voie publique. L'intérêt public à l'abolition du stationnement sauvage doit ainsi céder le pas à l'intérêt des recourants au maintien de la situation acquise découlant de l'octroi du permis. Dans ces conditions et en l'absence d'un motif de révision, la décision attaquée n'apparaît pas justifiée et doit être annulée.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 22 juillet 1991 par la Municipalité de Cronay est annulée.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Une somme de Fr. 700.-- est allouée aux recourants Claude et Olivia Bron à titre de dépens à la charge de la Commune de Cronay.
Lausanne, le 3 mars 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :