canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 6 octobre 1993
sur le recours formé par Henri ZENGER et consorts , représentés par Me Lucien Gani, avocat à Lausanne, ainsi que par Astrid BAUER , à Montreux,
contre
la décision de la Municipalité de Montreux , représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, du 24 mai 1989, leur fixant un délai au 31 mai 1990 pour réaliser les travaux de raccordement au collecteur communal selon le système séparatif.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
A. Chauvy, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : Mme M.-C. Etégny, sbt
constate en fait :
A. Les recourants Henri Zenger et consorts sont tous propriétaires d'immeubles d'habitation faisant partie d'un ensemble de maisons de vacances réalisé à la fin des années 1950. Ce lotissement se situe sur les hauteurs de Montreux entre les villages de Chernex et de Sonzier en aval de la route cantonale 733e, dite route de Sonzier. Il a été classé en zone à bâtir par le plan des zones du 15 décembre 1972, puis il a fait l'objet d'un plan partiel d'affectation approuvé le 10 avril 1991 par le Conseil d'Etat. Le quartier est desservi par une route privée reliant chaque parcelle à la route cantonale. Cet accès privé fait l'objet d'une servitude de passage réciproque pour piétons et tous véhicules et canalisations souterraines quelconques (servitude no 267'189 du 2 mars 1959). Selon la servitude, les frais d'entretien des canalisations utilisées par un seul propriétaire sont à sa charge exclusive et les frais d'entretien des tronçons communs sont répartis entre les bénéficiaires au prorata de la valeur d'assurance incendie des bâtiments respectifs. En outre, une servitude d'égouts permet de traverser la parcelle voisine 8621 pour raccorder les canalisations au réseau d'égouts communal sur le chemin du "Culet" (servitude no 267'187 du 2 mars 1959).
B. Par lettre du 24 mai 1989, la municipalité a notifié la décision suivante aux recourants:
"Le Service intercommunal d'épuration des eaux et de traitement des gadoues (SIEG) procède actuellement à la construction du collecteur précité, ce qui rend possible l'introduction du système séparatif d'évacuation des eaux par l'intermédiaire d'équipements communaux complémentaires.
Votre parcelle no 8599 étant située dans le périmètre des travaux, nous vous signalons que les dispositions des art. 2, 5, 11 et 16 du règlement communal sur les égouts du 23 février 1960 deviennent applicables pour les propriétaires d'immeuble. Elles imposent d'une part pour les installations privées la séparation des eaux usées et des eaux claires et d'autre part que les canalisations existantes si elles subsistent répondent notamment aux critères d'étanchéité exigés.
Etant donné ce qui précède, nous vous accordons un délai échéant au 31 mai 1990 pour réaliser les travaux en question sur votre propriété susdésignée."
C. Henri Zenger et consorts ont recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat par lettre du 3 juin 1989. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 10 juillet 1989 en concluant à son rejet. Les recourants ont fait établir le 29 août 1990 un devis pour la création d'un système séparatif dont le montant total s'élève à Fr. 264'475.-- (Fr. 95'700.-- d'embranchements privés et Fr. 172'775.-- de canalisations communes). L'instruction du recours a été suspendue le 30 mai 1991 pour permettre aux parties d'engager des pourparlers transactionnels. Les recourants - à l'exception d'Astrid Bauer -, la municipalité et le Service des eaux et de la protection de l'environnement ont signé l'accord suivant les 15, 19 et 23 juillet 1991:
"1. Une suspension de l'instruction du recours est sollicitée jusqu'au 30 avril 1992.
Les recourants mandatent un bureau d'ingénieurs chargé d'établir un projet définitif des ouvrages à réaliser, et d'indiquer pour chaque parcelle les possibilités d'infiltration.
Chaque propriétaire sera invité à se prononcer sur la solution technique (infiltration ou raccordement) proposée par le bureau d'ingénieurs.
Le projet définitif, en particulier son devis détaillé, sera soumis à un expert chargé de définir une clé de répartition financière entre les propriétaires.
Les frais d'établissement du projet définitif sont inclus dans le devis de ce dernier.
Les frais d'expertise suivent le sort de la cause.
Ces frais sont avancés par les recourants.
Le projet définitif et l'expertise seront remis à la municipalité de Montreux et au DTPAT d'ici au 29 février 1992.
Le DTPAT organise une reprise de la séance de pourparlers transactionnels dès réception des pièces précitées, à défaut, la municipalité y pourvoit."
Les recourants ont produit le 30 juin 1992 un rapport d'expertise sur l'état de la canalisation existante, puis le 27 juillet 1992 un tableau de répartition des frais entre les quatorze propriétaires du lotissement. Les principaux éléments de ce tableau sont reproduits ci-dessous:
*Propriétaires Parcelle Part des coûts Valeur ECA Coût en % de
selon expertise la valeur ECA*
*Zenger 8599 45'007 350'240 12,71
Eickelberg 8611 22'666 600'480 3,77
Bieler 8615 48'905 414'720 11,79
Pittet 8610 20'855 459'778 4,54
Adler 8609 16'323 436'320 3,74
Groscurth 8608 13'242 267'840 4,94
Sorcib SA 8598 37'595 527'040 7,13
Monninghof 8597 20'161 324'000 6,22
Monti-Veraldi 8600 21'636 437'875 4,94
Rizzo 8596 29'614 419'040 7,07
Haegert 8595 15'774 397'699 3,97
Dumas 8594 18'124 537'840 3,37
Wust 8606 15'269 364'694 4,19
Bauer 8607 6'642 672'322 0,99*
D. Le tribunal a tenu une séance finale à Montreux le 21 janvier 1993 en présence des parties. A la suite de cette séance, il a requis divers renseignements auprès des recourants concernant notamment l'estimation fiscale des immeubles en cause, leurs charges hypothécaires, le nombre de pièces habitables ainsi que la surface habitable et l'existence d'une piscine. La municipalité a été invitée à produire différents documents concernant la construction de la deuxième étape du collecteur SIEG.
Considère en droit :
"Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie ainsi que pour l'évacuation des eaux usées."
Pour les zones réservées à l'habitation, la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements du 4 octobre 1974 (LCPL) définit de manière plus détaillée l'équipement pour les zones réservées à l'habitation ainsi que la portée de l'obligation d'équiper (v. ATF 118 Ib 417 ss). L'art. 4 LCPL distingue l'équipement général de l'équipement de raccordement; selon l'al. 1er de cette disposition, l'équipement général consiste à pourvoir une zone à bâtir des principaux éléments des installations d'équipement, en particulier des conduites d'eau et d'énergie et des canalisations d'égouts, ainsi que des routes et chemins desservant directement la zone à équiper; selon l'al. 2, l'équipement de raccordement relie les divers biens-fonds aux éléments principaux des installations d'équipement, y compris les routes de quartier et les canalisations publiques. Tant l'équipement général que l'équipement de raccordement doivent être réalisés par les collectivités publiques (art. 5 al. 1 LCPL, v. aussi le message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements in FF 1973, vol. II p. 678). Le droit cantonal peut reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder à l'équipement de raccordement mais il doit prévoir dans ce cas l'exécution subsidiaire par les collectivités publiques (art. 5 al. 2 LCPL). Selon l'art. 6 LCPL les collectivités publiques qui réalisent les équipements doivent percevoir auprès du propriétaire concerné des contributions équitables aux frais d'équipement général (al. 1), les frais de l'équipement de raccordement pouvant être reportés entièrement ou en partie sur les propriétaires (al. 2). Selon l'art. 1er al. 1 de l'ordonnance relative à la LCPL (OCPL) l'ensemble des propriétaires fonciers doivent supporter au moins le 70% des frais de l'équipement de raccordement et le 30% des frais concernant l'équipement général. L'art. 50 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC) rappelle à son al. 1er l'obligation faite aux propriétaires de contribuer aux frais d'équipement tout en précisant qu'ils doivent en outre assumer les frais d'équipement de leur parcelle jusqu'au point de raccordement avec les équipements publics (al. 2).
Le réseau des canalisations publiques aboutissant à une station centrale d'épuration fait partie à la fois de l'équipement général et de l'équipement de raccordement. L'art. 17 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (aLPEP), en vigueur jusqu'au 31 octobre 1992, permettait au canton de charger les communes de l'obligation de réaliser les installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux. Faisant usage de cette compétence, le législateur vaudois a délégué aux communes l'obligation d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur territoire et celle d'organiser la réinfiltration, la rétention ou la collecte et l'évacuation des eaux claires (art. 20 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution du 17 septembre 1974, ci-après LvPEP). Seuls les embranchements reliant directement ou indirectement les bâtiments aux canalisations doivent être réalisés et entretenus aux frais des propriétaires intéressés (art. 27 al. 2 LvPEP). Le règlement communal sur les égouts de la Commune de Montreux, approuvé le 23 février 1960 par le Conseil d'Etat (ci-après le règlement communal) prévoit également que les propriétaires doivent raccorder leur bâtiment au collecteur public par un embranchement à leurs propres frais, embranchement qui doit en principe être indépendant des autres embranchements (art. 2, 3 et 20 du règlement communal).
b) Selon l'art. 18 aLPEP, toutes les eaux usées du périmètre d'un réseau d'égouts devaient être déversées dans les canalisations publiques ou dans des canalisations privées d'intérêt public aboutissant à une station centrale d'épuration. Exceptionnellement, l'autorité cantonale compétente pouvait prescrire des modes d'élimination et de traitements spéciaux s'il s'agissait d'eaux qui ne se prêtaient pas à l'épuration dans une station centrale ou s'il n'était pas indiqué, pour des raisons impérieuses, de les y traiter (al. 1); lorsque des constructions ou installations ne pouvaient, pour des raisons impérieuses, être rattachées au réseau des canalisations, l'autorité cantonale devait prescrire un autre mode d'élimination et de traitement des eaux usées adapté aux circonstances (al. 3). Selon l'art. 15 de l'ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPEP), toujours en vigueur, la zone à bâtir délimitée sur le plan des zones est déterminante pour fixer le périmètre du plan directeur des égouts; à défaut d'un plan des zones, le plan directeur des égouts est établi pour la zone bâtie et pour les zones qu'il est prévu d'affecter à la construction dans une période de quinze ans au maximum. L'art. 16 OGPEP précise encore qu'il faut tenir compte, lors de l'aménagement des canalisations dans le périmètre du plan directeur des égouts, de l'extension ultérieure des constructions; cette extension doit être représentée sur un plan d'aménagement à long terme. Le périmètre du réseau des canalisations publiques et des canalisations privées d'intérêt public au sens de l'art. 18 aLPEP comprend ainsi la zone délimitée par le plan directeur des égouts et les bâtiments existants qui se trouvent en dehors de cette zone, dans la mesure où le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut être raisonnablement exigé (art. 18 OGPEP).
La jurisprudence a précisé que l'obligation de raccordement prescrite à l'art. 18 aLPEP ne reposait pas seulement sur des considérations de technique des eaux usées, mais qu'elle devait encore assurer un financement équilibré, commun et égal pour tous des installations de canalisation et d'épuration nécessaires à la protection des eaux (ATF 107 Ib 118 consid. 2a = JT 1983, p. 151). La possibilité prévue à l'art. 18 al. 1er deuxième phrase aLPEP de déroger à l'obligation de raccordement avait pour but d'éviter les cas particuliers de rigueur excessive et les cas où un raccordement serait manifestement contre-indiqué. Pour déterminer si le maintien de l'obligation de raccordement aboutissait à une rigueur excessive, le Tribunal fédéral a précisé qu'il convenait de se référer au principe de l'égalité de traitement de l'art. 4 Cst. féd. et de tenir compte du point de savoir si le bien-fonds en cause se trouvait dans la zone à bâtir ou dans la zone agricole. A l'intérieur de la zone à bâtir ou du périmètre du plan directeur des égouts, il y avait en principe obligation de raccordement; en outre, il appartenait à la collectivité d'équiper en temps utile la zone à bâtir. Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé qu'un agriculteur, dont la ferme se situait en zone à bâtir et qui remplissait les conditions techniques d'une mise en valeur irréprochable des eaux usées ménagères, aurait été privilégié par rapport aux autres propriétaires fonciers de cette zone si, pour cette seule raison, il était dispensé de l'obligation de raccordement (ATF 107 Ib 122/123 consid. 4b = JT 1983 I, p. 156). Le Tribunal fédéral a précisé ensuite que le raccordement d'un bien-fonds situé hors de la zone à bâtir et hors du périmètre du plan directeur des égouts pouvait être raisonnablement imposé lorsque les frais ne dépassaient pas ceux que nécessitait un raccordement du même type d'un bâtiment situé en zone à bâtir (ATF 115 Ib 31 consid. 2b = JT 1991, p. 466). C'est ainsi qu'il a estimé raisonnable le coût d'un raccordement entre Fr. 3'000.-- et Fr. 4'000.-- par équivalent habitant pour une exploitation agricole; il a aussi jugé qu'on pouvait encore raisonnablement exiger un raccordement coûtant Fr. 20'000.-- pour une villa et Fr. 30'000.-- pour une villa de cinq pièces. Enfin il a considéré que le coût total de Fr. 64'600.-- pour le raccordement d'un bâtiment comprenant douze pièces et habité par trois familles (13 personnes) restait supportable même s'il s'agissait d'un montant élevé par rapport à sa valeur d'assurance incendie (Fr. 546'000.--). De son côté, le Conseil d'Etat a fondé sa jurisprudence sur la valeur d'assurance incendie des bâtiments à raccorder en estimant qu'un taux de 5% de cette valeur constituait une base de calcul appropriée; mais il ne s'agissait que d'un élément d'appréciation parmi tous les autres pouvant entrer en ligne de compte tels que l'âge de l'immeuble, sa destination actuelle et future ainsi que les charges qui le grèvent (arrêt CE R9 114/78 du 16 avril 1980).
La nouvelle loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux), en vigueur depuis le 1er novembre 1992, a repris à son art. 11 le principe de l'obligation de déverser dans les égouts les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics, lequel englobe les zones à bâtir et les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé. En outre, les eaux non polluées doivent être évacuées par infiltration; si les conditions locales ne permettent pas l'infiltration, ces eaux peuvent être déversées dans les eaux superficielles avec, si possible, des mesures de rétention (art. 7 al. 2 LEaux). Ainsi, l'obligation de séparer les eaux de pluie peu polluées des eaux usées, qui résultait de l'art. 4 al. 3 de l'ordonnance sur le déversement des eaux usées du 8 décembre 1975 - toujours en vigueur - a été reprise par la nouvelle loi fédérale. L'art. 12 LEaux limite les exceptions à l'obligation de raccordement aux cas où les eaux usées ne se prêtent pas à l'épuration dans une station centrale (al. 1, 2 et 3) et à ceux concernant les exploitations agricoles comprenant un important cheptel bovin (al. 4 et 5). La jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution reste également applicable avec la nouvelle législation même si elle ne reprend pas les anciennes dispositions de l'art. 18 aLPEP qui permettaient de dispenser pour des raisons impérieuses le raccordement d'un bâtiment compris dans la zone à bâtir. En effet, l'interdiction d'ordonner une mesure qui entraînerait une rigueur excessive à l'administré résulte non seulement de l'ancien art. 18 aLPEP, mais également du principe constitutionnel de la proportionnalité (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 348 ss).
c) En l'espèce, l'ensemble du lotissement en cause a été classé en zone de faible densité par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972. Cette affectation en zone à bâtir a été maintenue lors de la modification du plan des zones destinée à créer des zones agricoles et intermédiaires. Enfin, le 10 avril 1991, le Conseil d'Etat a approuvé le plan partiel d'affectation en Champagny, qui permet d'adapter les règles de la zone à bâtir aux caractéristiques du lotissement. Les bâtiments propriété des recourants sont actuellement raccordés par un réseau de canalisations privées aboutissant au collecteur du SIEG situé en bordure du chemin du "Culet". Ce réseau de canalisations est vétuste; il ne présenterait pas l'étanchéité requise pour l'évacuation des eaux usées et devrait être en tout cas restauré pour l'évacuation des eaux de surface.
Lors de la séance du 21 janvier 1993, les recourants ont relevé que le mode de calcul choisi pour la répartition des frais de construction du nouveau collecteur entraînerait des cas de rigueur excessive; telle serait notamment la situation du recourant Henri Zenger dont le coût total du raccordement s'éléverait à Fr. 45'000.-- pour une maison de cinq pièces sans piscine alors que la recourante A. Bauer devrait payer Fr. 6'642.-- pour raccorder sa maison de six pièces avec piscine. Les recourants ont en effet appliqué pour déterminer la répartition des frais de construction du nouveau collecteur la même règle que celle fixant la clé de répartition des frais d'entretien de la canalisation existante, faisant l'objet de la servitude no 267-189. Mais l'application de cette clé de répartition crée une grave inégalité de traitement entre les propriétaires concernés; elle peut entraîner pour le recourant H. Zenger un cas de rigueur excessive puisque le coût de son raccordement s'éléverait à plus de Fr. 9'000.-- par équivalent habitant alors que le plus haut montant admis par la jurisprudence fédérale s'élève à Fr. 6'000.-- pour le raccordement d'un bâtiment situé hors de la zone à bâtir. Mais cette situation résulte du fait que la municipalité a exigé des recourants non seulement la réalisation des travaux d'embranchement, mais également de ceux concernant l'équipement de raccordement, qui doit relier chacun des biens-fonds au collecteur central. Or, le droit fédéral prévoit que l'équipement de raccordement doit être réalisé par la collectivité publique et le droit vaudois ne comporte aucune disposition qui permette de reporter sur les propriétaires l'obligation de réaliser un tel équipement, en particulier, ni aux art. 49 ss LATC, ni aux art. 24 ss LvPEP. La construction d'un collecteur commun destiné à desservir près d'une dizaine de biens-fonds doit en principe être réalisée par la collectivité publique au titre de l'équipement de raccordement au sens de l'art. 4 al. 2 LCPL (v. à ce sujet l'arrêt CE R9 804/87 du 4 mars 1988 publié à la RDAF 1989, p. 126 ss et confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral rendu le 14 décembre 1988 en la cause commune de Commugny contre Conseil d'Etat du canton de Vaud). Ce principe est d'ailleurs conforme à l'art. 2 du règlement communal qui exige que chaque bâtiment soit en principe raccordé par un embranchement indépendant au collecteur public.
Il est vrai que le plan à long terme des canalisations de la commune, approuvé par l'autorité cantonale le 17 août 1987, ne prévoit pas un équipement de raccordement public pour le quartier en cause; mais un tel plan est uniquement destiné à permettre à l'autorité de tenir compte de l'extension ultérieure des constructions (art. 21 LvPEP et art. 16 OGPEP) alors que le réseau des canalisations publiques doit résulter du plan directeur des égouts (art. 22, 24 LvPEP et art. 15 OGPEP) que la commune n'a pas encore établi, ni soumis à la procédure d'adoption prévue aux art. 56 ss LATC (art. 22 al. 2 et 3 LvPEP). Le plan à long terme des canalisations n'est donc pas opposable aux recourants et il ne déploie aucun effet juridique à leur égard.
L'obligation faite à la commune de réaliser l'équipement de raccordement comporte aussi l'obligation de percevoir auprès de chacun des propriétaires concernés au moins le 70% des frais encourus (art. 1er al. 1 OCPL). A cet effet, l'art. 66 LvPEP permet aux communes de percevoir une contribution permettant de couvrir les frais de construction des canalisations publiques. L'autorité communale pourra ainsi, en prélevant la contribution d'équipement, répartir de manière égale les coûts de l'équipement de raccordement entre tous les propriétaires du lotissement, conformément à l'art. 4 Cst. féd.
Compte tenu des circonstances particulières de la présente affaire, il convient de compenser les dépens, de laisser les frais d'expertise à la charge des recourants et de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 24 mai 1989 est annulée.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Les dépens sont compensés.
mp/Lausanne, le 6 octobre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Dans la mesure où il applique directement le droit fédéral le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-annexé.