canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 29 septembre 1992
sur le recours interjeté par les sociétés SERONO DIAGNOSTIC SA et SERREX SA, ainsi que Messieurs Gilbert MENOUD et Gérard MOTTO , à Coinsins,
contre
la décision de la Municipalité de Coinsins , du 15 mai 1991, levant leur opposition et autorisant la société REYMOND FRERES SA à aménager l'accès de son entreprise.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy-de-la-Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, subt.
constate en fait :
A. La société Reymond Frères SA est propriétaire de la parcelle no 231 du cadastre de la Commune de Coinsins, sur laquelle elle exploite une entreprise de sable et graviers, terrassements et transports. En face, se trouve la parcelle No 1, propriété de MM. Eric, Olivier et Robert Dürst, colloquée en zone agricole et sur laquelle s'élève un bâtiment d'habitation. La parcelle no 231 se trouve à l'intersection de la route cantonale no 29 f, située hors traversée de localité, et d'un chemin public conduisant à la zone artisanale "Les Tattes". Dans la version initiale du plan d'affectation adopté le 30 juillet 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 4 février 1983, le secteur dans lequel est compris ce bien-fonds était colloqué en zone artisanale; celle-ci était entourée d'un cordon de verdure. Les entreprises Serono Diagnostic SA, Serrex SA, ainsi que celles de Gilbert Menoud et Gérard Motto, sont également implantées dans cette zone artisanale. La seule voie de dévestiture traversant ce quartier est le chemin communal qui rejoint la RC 29f à l'ouest et se termine en cul-de-sac à l'est.
B. En 1987 un plan d'affectation partiel tendant à apporter certaines modifications à la zone artisanale "Les Tattes" a été mis à l'enquête publique. Eric, Olivier et Robert Dürst ont interjeté une requête contre ce plan; dans le cadre de cette procédure, ils ont passé le 16 septembre 1988 avec l'entreprise Reymond frères SA et la commune une convention qui définit les modalités d'aménagement de l'accès à la parcelle no 231, en particulier la plantation de haies, de part et d'autre de cet accès, parallèlement à la RC no 29 f.
Les travaux ont été soumis à une enquête publique du 23 novembre au 13 décembre 1990, sur la base d'un plan du 30 octobre 1990. Ils ont suscité l'opposition de Serono Diagnostic SA, de Gilbert Menoud, ainsi qu'une opposition collective de plusieurs entreprises de la zone artisanale, qui invoquent l'importante diminution de visibilité qu'entraînerait la plantation des haies projetées. Eric, Olivier et Robert Dürst ont également formé opposition, considérant que le projet n'était pas conforme à ce qui avait été prévu par la convention du 16 septembre 1988. Le voyer du premier arrondissement n'a, pour sa part, pas formulé d'objections ni de remarques concernant ces haies.
A la même époque, Eric, Olivier et Robert Dürst ont sollicité une autorisation spéciale du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT) pour un petit agrandissement de leur bâtiment, afin d'y aménager un nouveau système de chauffage avec pompe à chaleur. L'entreprise Reymond Frères SA y a fait opposition, puis a recouru contre la décision cantonale. La Commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après CCRC) a tenu séance le 11 mars 1991. Au terme de cette séance une convention a été passée dont l'objet porte essentiellement sur l'aménagement de l'accès à l'entreprise Reymond frères SA. Celle-ci s'engageait à réduire la largeur de l'accès tel que projeté selon le plan de l'ingénieur-géomètre Philippe Boss du 12 février 1991, à planter les haies que la municipalité autoriserait, mais au maximum celles prévues selon le plan du 24 mai 1988, et à présenter un nouveau plan de ces aménagements, en vue d'une autorisation municipale d'ici au 15 avril 1991.
Un nouveau plan a été établi par l'ingénieur Boss, le 9 avril 1991; il a été présenté à la municipalité ainsi qu'à Eric, Olivier et Robert Dürst, qui se sont déclarés d'accord avec ce projet. Ce plan prévoit deux haies de thuyas: l'une, au nord, d'une longeur d'un peu plus de 20 mètres, située presque parallèlement à la RC 29 f, à une distance variant entre environ 2 et 5 mètres; l'autre, dans l'angle sud-est de la parcelle, d'une longueur de l'ordre de 23 mètres, à une distance variant entre 7 et 18 mètres par rapport au domaine public cantonal. Ces haies seraient plus réduites que celles prévues dans le plan du 14 septembre 1988 et plus éloignées de la route cantonale; en revanche, la haie d'angle serait plus allongée, par rapport au plan du 30 octobre 1990. Leur hauteur pourrait atteindre entre 1,20 et 1,40 mètre. Le plan du 9 avril 1991 n'a pas été soumis à une enquête publique.
Le 15 mai 1991, la municipalité a fait part aux opposants de sa décision de lever leurs oppositions.
C. Serono Diagnostic SA, Serrex SA, ainsi que Gilbert Menoud et Gérard Motto ont recouru contre cette décision dans une lettre du 24 mai 1991. Ils font valoir que le projet détériorerait considérablement les conditions de visibilité dans le carrefour.
D. Dès le 29 mai 1991, la municipalité a entrepris des démarches auprès du voyer afin d'obtenir une signalisation routière adéquate dans le carrefour litigieux emprunté par environ 200 employés de la zone artisanale. La première décision du Service des routes et autoroutes a été d'autoriser l'aménagement d'un miroir, que la municipalité a accepté par lettre du 5 juin 1991. Puis, le 2 septembre, ce même service a autorisé l'installation de deux signaux OSR 1.30 "Autres dangers", accompagnés d'une plaque complémentaire "Usine". La municipalité a informé les recourants de cette décision le 10 septembre 1991, précisant que la question de l'abaissement de la vitesse, autre mesure envisageable, devait être examinée par la Commission consultative de circulation. Le 26 septembre 1991, les recourants ont déclaré maintenir leur recours, considérant que l'installation du miroir routier ne garantissait pas la sécurité du carrefour, vu la configuration des lieux, situation que l'implantation des haies projetées aggraverait.
Interpellées le 4 octobre 1991 par le juge instructeur du Tribunal administratif afin de savoir si elles consentiraient à une suspension de l'instruction jusqu'à ce que la question d'une éventuelle limitation de vitesse sur la RC 29 f soit réglée, les parties s'y sont implicitement opposées.
E. Dans ses déterminations du 10 octobre 1991 l'entreprise Reymond Frères SA admet que des essais pratiques ont démontré que les haies projetées diminueraient fortement la visibilité des véhicules débouchant sur la RC 29 f, mais se déclare liée par les conventions passées le 16 septembre 1988 et le 11 mars 1991 s'agissant de leur implantation.
La municipalité s'est déterminée le 11 novembre 1991, concluant au rejet du recours. Elle fait valoir que les haies projetées seront plantées à plusieurs mètres en retrait du bord de la route et que ni le voyer, ni la Commission consultative de circulation, ni le DTPAT n'ont invoqué des motifs de sécurité à l'encontre de ce projet.
Le DTPAT a déposé un mémoire le 29 novembre 1991, dans lequel il conclut à l'irrecevabilité du recours, et à son rejet, pour le surplus.
Les recourants ont déposé un mémoire ampliatif le 5 février 1992.
F. Le Tribunal administratif a tenu séance le 7 février 1992, en présence des parties et intéressés. Il a procédé à une inspection des lieux.
A cette occasion, il a été constaté que le terrain traversé par la route cantonale 29 f forme une butte au nord, en sorte que le tronçon visible depuis le carrefour à la sortie de la zone artisanale, bien que plus ou moins rectiligne, disparaît assez rapidement du champ de vision d'un conducteur arrêté au stop et souhaitant s'engager sur cette voie. La plantation des haies projetées aggraverait encore cette situation en masquant sur quelques mètres les véhicules, sitôt après leur apparition au sommet de la butte, sans que le miroir routier permette de corriger ce problème; les véhicules ne réapparaîtraient dans le champ de vision du conducteur qu'à une distance inférieure aux 120 mètres prévus par les normes VSS, ce qui pourrait néanmoins être tenu pour suffisant selon le Service des routes. Enfin, pour un conducteur circulant sur la RC 29 f en direction du sud, un véhicule arrêté à ce stop serait totalement dissimulé par les haies litigieuses.
Dans le cadre d'un projet d'exploitation d'une gravière, sur la parcelle no 222, sise au nord du bien-fonds litigieux, il est prévu d'abaisser le niveau de la route cantonale d'environ 3 à 4 mètres, afin d'éliminer le dos d'âne. Il est alors probable que la vision fugitive des véhicules sur la butte serait perdue et que ceux-ci ne seraient visibles que sur quelques dizaines de mètres avant le carrefour, en cas d'aménagement des haies projetées.
Considérant en droit :
En vertu de cette disposition, le droit de recourir appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable.
a) Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les riverains n'ont pas un droit à l'utilisation du domaine public supérieur à celui des autres usagers; ils ne disposent que de simples avantages de fait qui, en l'absence de toute disposition cantonale leur accordant un droit, ne sont pas protégés par la garantie de la propriété (ATF 105 Ia 22; 101 Ia 190; 91 I 408). Seuls font exception les riverains qu'une expropriation coupe de la voie publique; ils ont en effet droit à une indemnité (ATF 100 Ia 137; 95 I 305).
b) Cette jurisprudence a été critiquée en doctrine. Pour Grisel (Traité de droit administratif, 1984, p. 546), non seulement la faculté du riverain d'utiliser la voie publique peut être considérée comme dérivant du droit de propriété, mais sa situation de fait se distingue de celle des autres usagers dans une mesure qui justifie une différence de traitement juridique en vertu de l'art. 4 Cst; à tout le moins le propriétaire qui a obtenu l'autorisation d'édifier une maison d'habitation au bord d'une route est lésé dans son droit à la protection de la bonne foi par la décision d'abolir sans indemnité le passage du bâtiment à la voie. Selon M. P. Saladin (Grundrechte im Wandel, 1982, p.137 ss), il est contradictoire d'affirmer que la situation de fait n'est pas couverte par la garantie de la propriété alors que dans sa jurisprudence en matière d'expropriation matérielle, le Tribunal fédéral a admis qu'une restriction grave à la propriété, privant le particulier de l'usage actuel ou futur de son immeuble, devait donner lieu à indemnisation, et cela alors même qu'aucune inégalité de traitement ne serait réalisée (ATF 91 I 329). Quant à M. Rhinow, il considère que l'on doit reconnaître au riverain un intérêt supérieur à celui des autres usagers, dans la mesure où la voie publique remplit pour lui une fonction supplémentaire, qui est celle de l'équipement. L'intérêt particulier du riverain à utiliser la chaussée en tant qu'installation équipant son bien-fonds, doit être protégé de manière spécifique par l'ordre juridique (Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 1986, no 117 B III, p. 823). A l'appui de cette thèse il rappelle notamment la jurisprudence selon laquelle, en matière de restrictions de circulation, il y a lieu de tenir équitablement compte des intérêts des riverains, une limitation ne se justifiant que si les intérêts de la collectivité l'emportent (Zbl 1970, p. 153; AGVE 1985, p. 143 ss.). La nouvelle loi cantonale sur les routes, du 18 décembre 1989, entrée en vigueur le 1er avril 1992 (LR) va dans le même sens : aux termes du 1er alinéa de l'art. 33 "Il incombe à la collectivité publique qui entreprend des travaux entraînant la modification ou l'aménagement d'accès existants de les rétablir à ses frais, à moins que le propriétaire intéressé ne dispose d'un autre accès suffisant". Désormais la loi consacre ainsi expressément un droit au maintien d'une situation acquise.
c) Sans doute les recourants ne sont-ils pas menacés de voir disparaître l'accès de leur propriété à la voie publique. Ils invoquent uniquement une détérioration des conditions de dévestiture dont ils bénéficient, le débouché du chemin public sur la RC No 29f risquant à leurs yeux de devenir dangereux en raison des aménagements prévus sur la parcelle No 231. L'atteinte qu'ils pourraient subir n'équivaut pas à une privation de tout accès suffisant; elle n'en serait pas moins sensible et toucherait plus que n'importe quels autres usagers les propriétaires fonciers de la zone artinasale "aux Tattes". Dans la mesure où la jurisprudence fondée sur l'art. 19 LAT prend en considération, pour déterminer si un bien-fonds est équipé pour la construction, la route ou le chemin public que doivent nécessairement emprunter les véhicules pour accéder à la parcelle à bâtir (prononcé CCRC 6877, J. Alvarez c. St-Légier-La Chiésaz, du 18 avril 1991, confirmé par ATF du 5 novembre 1991), toute modification ultérieure restreignant la qualité de cet équipement est susceptible de porter atteinte aux intérêts juridiques des propriétaires concernés. Une voie publique qui deviendrait insuffisante (la sécurité du trafic est l'un des éléments pris en compte pour en juger - RDAF 1977, p. 184) pourrait en effet constituer un obstacle à l'agrandissement de constructions existantes ou à de nouvelles constructions (art. 22 al. 2 lit. b LAT; 104 al. 3 LATC).
d) Il convient donc d'admettre que les recourants, qui ne disposent pas d'autre accès à leurs bien-fonds que le chemin public débouchant sur la RC 29f, ont un intérêt juridiquement protégé à faire contrôler que les travaux entrepris aux abords de cette voie publique répondent aux exigences de la loi sur les routes en matière de sécurité du trafic.
La plantation de haies en bordure des routes cantonales est exclusivement régie par le droit cantonal, en particulier la loi sur les routes. L'art. 39 LR prévoit que des aménagements tels que mur, clôture, haie ou plantation de nature à nuire à la sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité, ne peuvent être créés sans autorisation sur les fonds riverains de la route; cette disposition renvoie au règlement d'application s'agissant des distances et hauteurs à observer. La distance requise est régie par l'art. 18 al.2 du règlement d'application du 24 décembre 1965 (ci-après RR), encore en vigueur (dans la mesure où il n'est pas contraire à la nouvelle loi sur les routes). Cette disposition prévoit que la plantation de haies en bordure des voies publiques est soumise à la procédure de permis de construire prévue par l'art. 109 LATC; la municipalité est compétente pour prendre un telle décision, sous réserve de l'avis du voyer lorsque le projet touche une route cantonale. Quant à la hauteur, réglée à l'art. 9 RR, auquel renvoie l'art. 22 RR, elle doit également faire l'objet d'une décision de la municipalité, après consultation du voyer si le projet touche une route cantonale.
Les haies litigieuses ont fait l'objet de deux conventions successives, dont l'une hors procès, et d'une enquête publique. Le projet soumis à l'enquête publique a été modifié par un troisième jeu de plan, à la suite de la convention passée le 11 mars 1991. Or, le projet modifié diffère sensiblement de celui soumis à l'enquête publique; il aurait dû être faire l'objet d'une enquête publique complémentaire, en application des art. 111 et 117 LATC, a contrario. Les recourants ont cependant pu se prononcer en cours de procédure sur la dernière version du projet. A ce stade, l'exigence d'une enquête publique n'aurait par conséquent plus aucun sens et constituerait un excès de formalisme.
Sur le fond, reste à examiner dans quelle mesure les haies litigieuses contreviendraient à l'art. 39 LR.
a) Cette disposition subordonne à autorisation toute haie de nature à nuire à la sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité. Elle ne prévoit plus, contrairement à l'art. 51 al. 2 de l'ancienne loi du 25 mai 1964, une interdiction générale d'aménager de telles plantations lorsqu'elles compromettent la visibilité ou gênent la circulation. Il ne s'agit toutefois pas là d'un silence qualifié, cette interdiction résultant implicitement du but de la disposition en question.
b) L'art. 18 RR exige une distance minimum de 1 mètre par rapport à la voie publique. L'art. 22 RR, qui semble se rapporter aux haies existantes lors de l'entrée en vigueur du règlement, mais qui vise en réalité toutes les haies (D. Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, 1991, p. 625), renvoie pour les hauteurs à l'art. 9 RR, qui régit les murs et clôtures. Aux termes de l'alinéa 2 de cette dernière disposition, dans les zones situées à une distance variant entre 6 et 20 mètres de l'axe de la route, selon la classification des voies cantonales et communales, une hauteur maximum de 1 mètre est admise lorsque la visibilité doit être maintenue et de 2 mètres, dans les autres cas. L'art. 9 al.3 RR prévoit cependant que sur les dos d'âne et lorsque les conditions de sécurité risquent d'être affectées par l'ombre portée, le verglas ou la neige, l'autorité compétente peut prescrire le mode de clôture et des hauteurs inférieures à celles indiquées à l'alinéa 2. Ainsi, lorsque des motifs de sécurité l'exigent, l'autorisation requise à l'art. 39 al. 1 LR peut être refusée même à des haies répondant aux critères posés à l'art. 9 al. 2 LR (D. Piotet, op. cit., p. 625).
c) Lors de la visite locale, le tribunal a acquis la conviction que les haies projetées poseraient de sérieux problèmes de visibilité au carrefour litigieux, tant pour les conducteurs débouchant du chemin communal que pour ceux circulant sur la route cantonale, en direction sud. Même ramenées à 1 mètre, les haies compromettraient la visibilité dans ce secteur, où les conditions de sécurité ne sont déjà pas favorables. Selon le voyer, les normes VSS seraient dépassées, ce qui constitue un argument supplémentaire pour refuser le projet.
d) Les conventions passées entre la société constructrice et les propriétaires de la parcelle no 1 pour la plantation de ces haies ne lient ni les recourants, ni le tribunal. Dans la mesure où les aménagements qu'elles prévoient peuvent constituer un danger pour les autres usagers, ils doivent être proscrits. Ces haies ne présentent d'ailleurs que peu d'intérêt pour la société constructrice, qui s'est engagée à les planter essentiellement pour protéger les propriétaires de la parcelle no 1 des inconvénients liés à son exploitation (poussière notamment). L'accès ayant été asphalté, on ne voit cependant plus guère leur justification à ce titre. Quant à la protection contre les immissions sonores, elle est insignifiante. A supposer enfin que le but de ces haies soit d'améliorer l'esthétique des lieux, il parait envisageable de concevoir d'autres aménagements, plus bas et plus espacés, qui ne compromettraient pas la visibilité.
e) La décision de la municipalité doit en conséquence être annulée.
Les circonstances ne commandent cependant pas de mettre des frais à la charge de la société constructrice.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par la Municipalité de Coinsins le 15 mai 1991 est annulée.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
jt/Lausanne, le 29 septembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :