canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 15 octobre 1992
a) sur le recours interjeté par Henri JACCOTTET , dont le conseil est l'avocat Bernard Krayenbühl, à Lausanne, contre la décision de la Municipalité de Sédeilles , du 8 mars 1990, autorisant Jean DEYRAS à exploiter une halle d'engraissement à dindes;
et
b) sur le recours interjeté par Jean DEYRAS , représenté par Provimi SA (M. C. Henchoz), contre la décision de la Municipalité de Sédeilles du 7 mai 1991 et contre les décisions du Service de l'aménagement du territoire et du Service vétérinaire cantonal, du 12 avril 1991, lui interdisant la poursuite de l'exploitation de la halle d'engraissement susmentionnée.
Statuant dans sa séance du 16 février 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
M. Sandoz, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. Jean Deyras est propriétaire à Sédeilles d'un domaine agricole qu'il n'exploite semble-t-il plus pour des raisons d'âge et de santé. Sa ferme est sise sur la parcelle no 128 du cadastre de la commune, à proximité d'un chemin public qui marque la limite avec la commune voisine de Rossens. A côté de ce bâtiment, sur la même parcelle, s'implante une halle d'engraissement à poulets; de forme longitudinale et d'une surface de l'ordre de 350 m2, elle a été construite selon son propriétaire à la fin de l'année 1963. Le voisinage immédiat de la parcelle no 128 n'est pas construit, à l'exception toutefois de la parcelle no 127, sise à l'ouest du bien-fonds considéré, qui supporte une villa assez ancienne, propriété du Dr Henri Jaccottet. Cette maison est distante d'environ 15 m. (aux points les plus rapprochés) de la halle susmentionnée.
Les lieux en cause sont situés dans la zone agricole instituée par le plan de zones communal et régie plus particulièrement par les art. 43 à 49 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après : RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 3 octobre 1990.
La halle d'engraissement litigieuse a été exploitée sans discontinuer par Jean Deyras depuis sa construction jusqu'à la fin de l'année 1987; durant cette période, elle abritait un élevage de poulets. Après une interruption, suite à laquelle le propriétaire a tenté, en vain, d'obtenir les autorisations nécessaires en vue de transformer son bâtiment en menuiserie et de le remettre à un tiers, l'élevage des poulets a été repris au mois de juin 1989, par la maison Provimi SA, ce au bénéfice d'un contrat de bail conclu avec le propriétaire. Provimi SA a confié la prise en charge effective de cette exploitation à Gilbert Devaud, agriculteur dans la commune voisine de Châtonnaye (canton de Fribourg), avec qui elle a conclu un contrat de sous-location, aux termes duquel elle lui livre notamment l'aliment, en échange de quoi elle lui prend en charge sa production de céréales. Au début de l'année 1990, Provimi SA a procédé à quelques transformations dans la halle à volailles, transformations qui ont consisté dans le remplacement de la chaîne d'alimentation mobile, le remplacement des abreuvoirs mobiles et le renforcement de l'éclairage; ensuite de quoi l'élevage des quelque 5'000 à 6'000 poulets a été remplacé par un élevage de dindes (1'200 à 1'500 unités). En raison des difficultés évoquées ci-après, l'exploitant s'est à nouveau consacré à l'élevage de poulets dès le mois d'avril 1991.
B. Le 20 février 1990, l'avocat d'Henri Jaccottet écrivit à la municipalité pour exposer que le remplacement des poulets par des dindes constituait un changement d'affectation contraire à l'art. 44 RPE et engendrait une gêne excessive (bruit, odeurs) pour son mandant.
Par décision du 8 mars 1990, la municipalité répondit que la modification effectuée ne constituait pas un changement d'affectation et que dès lors l'intéressé pouvait sans autre continuer son exploitation.
C. Par acte de recours du 20 mars 1990, Henri Jaccottet déféra cette décision à la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : CCRC). Dans son mémoire de recours, il reprenait en substance l'argumentation développée ci-avant.
La municipalité a conclu au rejet du recours; de son côté, le Service de l'aménagement du territoire a conclu à son admission, considérant qu'en l'état, l'intéressé n'avait pas obtenu toutes les autorisations spéciales nécessaires pour procéder aux transformations, qualifiées de changement d'affectation.
D. La CCRC a tenu audience le 13 juillet 1990 à Sédeilles. D'entente entre les parties, la cause a été suspendue sur la base d'un accord aux termes duquel Jean Deyras et la municipalité ont pris les engagements suivants, libellés ainsi :
"Le constructeur Jean Deyras s'engage à produire à la municipalité, dans un délai au 15 septembre 1990, un dossier comprenant notamment un plan de situation, la formule 66 complètement remplie, le questionnaire général et les plans nécessaires en vue de l'ouverture de l'enquête publique. La municipalité requerra l'autorisation spéciale prévue par l'art. 120 LATC et prendra telle décision que de droit après réception de la décision cantonale".
De son côté, le recourant tolérait la poursuite de l'exploitation durant la procédure envisagée.
Le 2 novembre 1990, Jean Deyras déposa le questionnaire no 66 (constructions ou installations sises hors des zones à bâtir) et le 16 janvier 1991, le questionnaire no 51 (locaux industriels, artisanaux et commerciaux). Entre-temps, il avait adressé à la municipalité une demande formelle de permis de construire, accompagnée de plans.
Une enquête publique fut ouverte par publication dans la FAO du 4 janvier 1991. Le 17 janvier 1991, Henri Jaccottet forma opposition.
E. Le 12 avril 1991, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : la CAMAC) informa la municipalité que le Service de l'aménagement du territoire et le Service vétérinaire cantonal avaient refusé de délivrer les autorisations spéciales nécessaires à la continuation de l'exploitation en cause. Se fondant sur ces décisions, la municipalité avisa Jean Deyras, en date du 7 mai 1991, qu'elle refusait le permis sollicité.
F. Le 21 mai 1991, Jean Deyras recourut auprès de la CCRC contre la décision municipale, concluant à son annulation. En résumé, il soutenait que sa halle d'engraissement avait été construite en 1963 suite à une enquête régulière, sans opposition de son voisin; que le passage de l'engraissement de poulets à celui de dindes ne constituait pas un changement d'affectation exigeant une nouvelle autorisation; qu'en particulier l'élevage de dindes n'engendrait pas de nuisances supplémentaires; qu'enfin, les travaux de remplacement de certaines installations intérieures ne nécessitaient pas l'ouverture d'une enquête publique.
La cause, enregistrée sous no 7562, a été jointe à la précédente (no 7029). Dans le cadre la procédure, les parties ont pour l'essentiel maintenu leur position. Le Service de l'aménagement du territoire a toutefois soulevé de nouveaux griefs liés au changement d'exploitant du bâtiment en cause (cf. déterminations du 13 août 1991).
L'instruction du recours a porté sur divers points ayant trait notamment aux conditions de stockage et d'épandage des déjections animales, au mode d'évacuation des eaux de lavage, au respect des normes de protection contre le bruit, ainsi que des prescriptions de protection de l'air. Le résultat de ces investigations ne sera repris ci-après que dans la mesure utile.
G. Le Tribunal administratif, qui a repris le dossier le 1er juillet 1991 en application de l'art. 62 al. 1 LJPA, a tenu audience le 16 février 1992, à Sédeilles, en présence des parties et intéressés, à l'exception de Jean Deyras, absent pour des raisons de santé, mais représenté par M. C. Henchoz de la maison Provimi SA. Le tribunal a terminé l'instruction et procédé à une inspection locale.
Henri Jaccottet a déclaré retirer son recours du 20 mars 1990, compte tenu de la décision municipale rendue le 7 mai 1991.
La municipalité a déclaré n'avoir pas retrouvé de documents d'enquête relatifs à la construction de la halle litigieuse. A ce sujet, les parties ont admis que cette construction avait été achevée au plus tard en 1965. M. Henchoz a produit une pièce attestant que le constructeur avait en tout cas obtenu un permis de construire pour édifier en 1973 un silo à proximité immédiate de la halle en cause.
Gilbert Devaud a expliqué qu'il exploite un domaine agricole de 18 hectares à Châtonnaye, avec l'aide de son fils.
M. Henchoz s'est exprimé au nom du recourant. Me Krayenbühl a plaidé pour le voisin opposant. M. Zürcher a exposé le point de vue du Service de l'aménagement du territoire; M. Simonin, syndic de Sédeilles, celui de la municipalité. Leur argumentation sera reprise ci-après, en tant que besoin.
Considérant en droit :
Il convient en premier lieu de prendre acte du retrait du recours interjeté contre la décision de la Municipalité de Sédeilles du 8 mars 1991. On peut d'ailleurs se demander si ce recours avait toujours un objet, dans la mesure où Henri Jaccottet était intervenu, au stade de cette décision, pour s'opposer au passage de l'élevage de poulets à celui de dindes, considéré comme un changement d'affectation, et que la halle en cause abrite à nouveau des poulets, ainsi que le tribunal a pu le constater lors de l'inspection locale.
Dans la mesure où le recourant a effectué au début de l'année 1990 des travaux dans son bâtiment, il importe d'abord de vérifier si ces travaux nécessitaient une autorisation formelle au sens de l'art. 103 LATC. Cette disposition a la teneur suivante :
"Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé".
Dans sa jurisprudence, qu'il y a lieu de reprendre ici, la CCRC a précisé le sens de cette disposition. Sont notamment exemptés d'une autorisation formelle les travaux d'entretien de constructions existantes et les petites transformations intérieures visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au temps ou à l'usage ou tendant à substituer à des installations intérieures vétustes des éléments neufs servant au même usage, soit simplement à moderniser une construction sans en modifier la nature ou l'affectation (p. ex. pose d'un nouveau revêtement du sol ou mise en place de nouvelles installations électriques usuelles) (RDAF 1977, 259; Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, p. 171, no 2.2).
Dans le cas d'espèce, les travaux effectués par le constructeur au début de l'année 1990 ont consisté dans le remplacement de la chaîne d'alimentation et des abreuvoirs et dans le renforcement de l'éclairage, modifications qui ont eu pour effet de rendre plus aisée la distribution d'aliments aux volatiles et le nettoyage de la halle. Ces travaux ont donc constitué une simple modernisation des installations intérieures et n'ont modifié ni la nature ni l'affectation du bâtiment; ils n'ont en outre pas entraîné de changements dans l'aspect extérieur du bâtiment. Jean Deyras n'était donc pas tenu de solliciter une autorisation à forme de l'art. 103 LATC, ce qui ne signifie pas qu'aucune autorisation n'était nécessaire, comme on va le voir ci-dessous.
Le département peut autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement."
Ainsi, le fait qu'un bâtiment n'est plus conforme à la zone dans laquelle il est érigé n'implique pas nécessairement qu'il ne puisse plus subir de transformations, encore moins qu'il ne puisse plus être exploité, contrairement à ce que soutient Henri Jaccottet dans ses écritures.
C'est le droit fédéral qui détermine les notions de rénovation, transformation partielle et reconstruction; ces définitions tracent la ligne de partage entre le régime strict de l'art. 24 al. 1 LAT et celui plus souple de l'art. 24 al. 2 LAT (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, p. 294 s.). La notion de rénovation couvre tous les travaux d'entretien, de réparation et de modernisation qui laissent intacts le volume, l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble (ibid., p. 267 s.). Les travaux contestés entrent indéniablement dans le cadre de cette définition. Comme on l'a vu plus haut (cons. 2), ils ont constitué une simple modernisation des installations intérieures et n'ont modifié ni la nature ni l'affectation du bâtiment; ils n'ont en outre pas entraîné de changements dans l'aspect extérieur du bâtiment.
Une première conclusion s'impose : le recourant aurait dû, avant d'entamer les travaux, solliciter une autorisation spéciale du Département des travaux publics, afin que celui-ci puisse statuer en application de l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT). Le non-respect de cette exigence ne doit toutefois pas influer sur le sort du recours, puisque dans l'intervalle, Jean Deyras a envoyé le questionnaire no 66 au département, conformément à l'accord intervenu entre les parties devant la CCRC le 13 juillet 1990. Reste à examiner si c'est à juste titre que l'octroi de l'autorisation a été refusé.
b) A teneur de l'art. 81 al. 4 LATC, une rénovation ne peut être autorisée que si les travaux envisagés sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Celles-ci doivent être définies, d'une façon générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT : il s'agit le plus souvent de la protection du paysage et de l'environnement, de la lutte contre la dispersion des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole. Il ne fait aucun doute qu'en l'occurrence ces exigences sont respectées. Les travaux effectués en 1990 n'ont pas eu pour effet une utilisation plus intensive de la halle d'engraissement; ils n'ont donc engendré aucune charge supplémentaire pour l'environnement. Ils n'ont pas non plus créé d'atteinte au paysage, puisqu'aucune modification extérieure n'a été effectuée. Permettant simplement de continuer de manière plus aisée l'exploitation d'un bâtiment existant depuis de nombreuses années, ils n'ont pas porté atteinte au caractère ou au développement de la zone.
Henri Jaccottet soutient que la décision attaquée doit être maintenue en raison de la gêne excessive (odeurs, bruit) que provoquerait la halle d'engraissement pour le voisinage. Il sied d'examiner ci-après dans quelle mesure cet argument doit être pris en compte dans le cadre de l'examen des conditions de l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT).
Dans le système mis en place par la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), le contrôle de la conformité d'une installation aux prescriptions en matière de protection de l'air et de lutte contre le bruit ne fait pas l'objet d'une autorisation spécifique. C'est l'autorité chargée de procéder à un examen global du projet qui doit effectuer ce contrôle. Pour les constructions sises hors des zones à bâtir, cette tâche incombe à l'autorité compétente pour statuer sur l'autorisation exceptionnelle prévue à l'art. 24 LAT, autorité qui doit intégrer dans sa décision les mesures exigées par la législation fédérale sur la protection de l'environnement (art. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE; ATF du 5 novembre 1990 dans la cause Plancherel et WWF Suisse c/ Conseil d'Etat du canton de Fribourg, cons. 4, p. 9).
Le bâtiment contesté n'est pas soumis au respect des normes prescrites par l'OPB et l'OPair pour les constructions nouvelles. En effet les travaux effectués en 1987 n'en ont fait une installation nouvelle ni au sens de l'art. 2 al. 4 OPair, ni au sens de l'art. 7 OPB (voir art. 8 "a contrario").
Toute construction ou installation existante doit cependant être soumise à des mesures d'assainissement (art. 16 ss LPE) lorsqu'elle provoque un dépassement des valeurs limites d'immissions (art. 13 ss LPE; 27 ss OPair; 13 ss OPB) ou lorsque, indépendamment des nuisances existantes, une réduction à titre préventif des émissions s'impose (art. 11 s. LPE; 7 ss OPair; 8 ss OPB). En l'espèce, au vu du dossier, il n'est pas exclu que certaines mesures d'assainissement doivent être ordonnées. Cela constitue-t-il un obstacle à la délivrance de l'autorisation exigée à forme de l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT)? Cette question est réglée par l'art. 18 LPE aux termes duquel "la transformation ou l'agrandissement d'une installation sujette à assainissement est subordonnée à l'exécution simultanée de celui-ci". L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation exceptionnelle prévue par l'art. 81 al. 4 LATC (24 al. 2 LAT) doit donc vérifier d'office si les conditions pour imposer un assainissement sont réunies et, le cas échéant, assortir l'autorisation d'une charge comportant obligation d'assainir. Cette règle n'est toutefois pas absolue. Elle ne s'applique pas lorsque les modifications envisagées n'auront pas pour effet de produire plus d'émissions incommodantes, soit qu'elles n'augmenteront pas les émissions du même type que celles existantes, soit qu'elles n'engendreront pas d'émissions supplémentaires d'une autre sorte (A. Schrade, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich, 1987, ad art. 18, p. 7, no 13). Ces conditions étaient sans aucun doute réunies en ce qui concerne les travaux réalisés en 1987 : comme on l'a déjà vu, il n'en est résulté ni modification des conditions d'exploitation de la halle, ni charge supplémentaire pour l'environnement. Force est dès lors de constater que si le service intimé avait estimé que la halle litigieuse était sujette à assainissement - ce qui ne ressort pas clairement de la décision attaquée -, il n'aurait pas pu subordonner son autorisation à l'exécution simultanée de celui-ci (ATF 115 Ib 456 ss = JdT 1991 I 481).
Le tribunal ne voit toutefois pas comment l'argumentation énoncée ci-dessus pourrait être suivie. En effet, ce qui est décisif pour déterminer la destination d'un bâtiment, c'est la nature de l'activité qui y est déployée et non la personne de l'exploitant. En l'espèce, si l'on excepte la période durant laquelle l'agriculteur Devaud a engraissé des dindes, les conditions d'exploitation et le type d'animaux élevés sont restés en tous points identiques. Force est dès lors de constater que le bâtiment n'a pas subi de changement de destination.
Ni la LAT, ni la LATC ne contiennent de dispositions expresses exigeant l'octroi d'une nouvelle autorisation pour la reprise d'une exploitation après son interruption. Il faudrait certes considérer que si une interruption devait équivaloir à une désaffectation, la reprise de l'exploitation ne pourrait se faire sans nouvelle autorisation. Dans ce cas en effet, la situation ne différerait guère de celle dans laquelle une nouvelle construction serait envisagée, et l'autorisation ne pourrait être délivrée qu'aux conditions strictes de l'art. 24 al. 1 LAT. Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce. Il ressort du dossier et des explications fournies à l'audience qu'à un moment donné Jean Deyras a décidé, probablement en raison de son âge ou de sa maladie, de remettre l'exploitation de son bâtiment à un tiers; un menuisier s'y étant intéressé, il a tenté d'obtenir les autorisations nécessaires à sa transformation; cette intention n'ayant pu se concrétiser, il a loué sa halle à Provimi SA qui en a repris l'exploitation par le biais d'un tiers sous-locataire. Au vu de ces éléments, on constate que l'engraissement de volailles a simplement été interrompu, cela durant un laps de temps relativement court mis à profit par le constructeur pour décider de l'utilisation future de son bâtiment et pour trouver un nouvel exploitant. On ne saurait dès lors admettre que l'installation en cause ait été désaffectée. D'ailleurs, elle n'a subi aucune modification durant l'interruption susmentionnée.
En application de l'art. 55 LJPA, il sied de mettre un émolument de Fr. 1'500.- à la charge de Henri Jaccottet.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours de Henri Jaccottet est rayé du rôle.
II. Le recours de Jean Deyras est admis.
III. La décision de la Municipalité de Sédeilles, du 7 mai 1991, ainsi que celles du Service de l'aménagement du territoire et du Service vétérinaire cantonal, du 12 avril 1991, sont annulées.
IV. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de Henri Jaccottet.
fo/Lausanne, le 15 octobre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss. de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).