canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
10 décembre 1991
sur le recours interjeté par Olivier et Georges Gavin, à Brenles, assistés par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne.
contre
la décision de la municipalité de Brenles, du 10 mai 1991, subordonnant l'octroi du permis de construire une ferme agricole à la condition que la couverture soit réalisée en tuile flamande ou Jura.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
A. Matthey, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait :
A. Georges Gavin est propriétaire de la parcelle n° 106 du cadastre de Brenles. Sis au lieu-dit "Au Moulin Gibert", soit à l'extrémité sud-ouest du village de Brenles, ce bien-fonds s'étend sur une surface de 43'613 m2 . La partie nord de la parcelle, limitée à l'ouest par la route cantonale menant à Siviriez (Fribourg) et à l'est par un chemin public donnant notamment accès au cimetière communal, supporte un bâtiment de 407 m2 composé d'une habitation et d'un rural faisant matériellement corps avec le village. Le reste du terrain est en nature de pré-champs.
B. Le bien-fonds en question est situé en majeure partie en zone agricole A, que régit plus particulièrement l'art. 11 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions de Brenles (RPA), à l'exception de son extrémité nord située en zone de village A, dont la définition se trouve à l'art 6 RPA.
C. Le 13 février 1991, Georges et Olivier Gavin (ce dernier ayant repris l'exploitation agricole de son père) ont requis de la municipalité l'autorisation de construire, à proximité du bâtiment existant, mais en zone agricole, un nouveau rural sans habitation. Soumis à l'enquête publique entre le 19 mars et le 8 avril 1991, ce projet n'a suscité aucune opposition.
Par décision du 23 avril 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, a délivré l'autorisation spéciale nécessaire à la réalisation du projet en zone agricole. Cette décision contenait également le préavis positif du Service de lutte contre les nuisances dont l'examen du projet a porté sur sa compatibilité avec les exigences posées par la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 1er octobre 1986 (LPE) et ses ordonnances d'application, soit l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) et l'ordonnance fédérale sur la protection de l'air du 16 décembre 1985 (OPair).
Le 10 mai 1991 la municipalité a communiqué à Georges Gavin sa décision de lui accorder le permis de construire sollicité. Elle soumettait toutefois l'octroi de cette autorisation à la condition que le projet soit modifié sur quelques points, notamment en remplaçant l'éternit prévue pour la couverture du toit par de la tuile flamande ou Jura. Cette condition répondait à des critères d'esthétique. En effet, aux yeux de la municipalité, ce nouveau bâtiment, bien que situé en zone agricole, constituera de par sa situationune prolongation du tissus villageois, essentiellement composé d'anciennes fermes d'aspect traditionnel dont les toitures sont recouvertes de tuiles flamandes ou Jura. La motivation de la municipalité sera, pour le reste, reprise plus loin dans la mesure utile.
D. Par acte daté du 21 mai 1991, Olivier et Georges Gavin se sont pourvus contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de construction. En substance, leur argumentation portait essentiellement sur la compatibilité de leur projet avec les dispositions réglementaires de la zone agricole, ainsi que sur les importantes conséquences financières de l'exigence posée par la municipalité.
Les recourants se sont aquittés, dans le délai qui leur a été imparti à cet effet, de l'avance de frais requise de Fr. 800.-.
Invité à se déterminé au sujet du recours précité, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire a relevé qu'il n'existait dans le réglement communal aucune disposition qui imposerait la couverture de la toiture avec de la tuile flamande en lieu et place de l'éternit envisagée.
La municipalité a implicitement conclu au rejet du recours.
La commission n'étant plus en mesure d'instruire la cause dès le 1er juillet 1991, le dossier a été transmis d'office au Tribunal administratif (art. 62 LJPA).
E. Le tribunal a tenu audience à Brenles, le 24 septembre 1991, dès 14.30 h.
Se sont présentés:
pour les recourants: Olivier et Georges Gavin, assistés de Me Benoît Bovay, avocat, et accompagnés par Henri Decrosaz et Laurent Cunin, représentants du bureau d'architecte;
pour la municipalité: Jean-Marc Senn, secrétaire, Serge Blanc, responsable des bâtiments, Charlie Monod, Nicolas Corber et Philippe Senn, municipaux, ainsi que Georges Senn, syndic;
pour le Département: Jean-Claude Hermann de l'aménagement local.
Le tribunal a fait une visite des lieux en présence des parties et intéressés, qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.
Tentée, la conciliation a échoué.
F. Le rural projeté serait composé de deux corps principaux (une étable et un fenil) ainsi que d'une fumière. Il prendrait place à une quarantaine de mètres au sud-ouest du bâtiment existant sur la parcelle, et serait disposé en bordure de la route cantonale.
La toiture de l'ensemble serait recouverte d'éternit grandes ondes, rouge Koralitt 1325 et les façades de la grange d'un bardage de bois autoclavé vert, à l'exception de la façade ouest recouverte d'un bardage en éternit grandes ondes. Quant à l'étable, son aspect extérieur serait celui des matériaux qui la composent, soit béton et briques (BTC RU 25). Selon les dires des recourants, le choix de l'éternit pour la couverture de la toiture s'imposerait tant pour des raisons financières (une couverture en tuile coûterait environ 40'000 Fr.- de plus) que pour des motifs liés à l'installation d'un système de récupération de chaleur sous la toiture (une couverture en tuile entraverait le bon fonctionnement de ce système en raison de la nature même de la structure nécessaire à la pose des tuiles).
Lors de sa visite des lieux, le Tribunal a eu l'occasion de constater que le village de Brenles, situé sur une crête, présente une remarquable unité architecturale de type rural. Celle-ci se remarque essentiellement lorsque l'on arrive par la route cantonale, depuis Siviriez (FR) et que l'on se trouve en contre-haut du village à une distance approximative de 2 à 3 Km. A cette distance, il est toutefois impossible de différencier les matériaux composant les toitures des différents bâtiments autrement que par leur couleur (seul le clocher de l'église se distingue par sa couverture en ardoise). Par la suite, la route cantonale suit la pente d'un vallon dans le creux duquel le village disparaît à la vue du passant derrière une importante haie d'arbres. Il faut attendre l'autre versant du vallon pour découvrir les premières maisons du village, qui se présentent alors sous l'angle de leur pignon, les toitures n'étant plus guère visibles. Le rural projeté, dont l'alignement serait conforme à celui des maisons existantes, présenterait donc à toute personne en provenance de Siviriez, une façade à pignon recouverte d'un bardage en éternit grandes ondes que la municipalité ne critique pas.
G. Les renseignements fournis par les recourants, confirmés par le Service vaudois de vulgarisation agricole, tendent à montrer qu'un coût supplémentaire de 40'000 Fr.- pourrait mettre en péril la viabilité du projet et, par conséquent, le principe même de sa réalisation. La municipalité ne partage pas ce point de vue; selon ses explications lors de l'audience, le coût supplémentaire imposé par l'utilisation de tuiles ne représenterait que 5 % du coût total et se situerait par conséquent à l'intérieur d'une marge de sécurité prévue par les investisseurs.
Financièrement, le projet litigieux s'inscrit dans le cadre de la reprise de l'exploitation agricole de Georges Gavin par son fils Olivier Gavin et comprend également, outre le rural projeté, l'aménagement d'un nouveau logement dans la ferme familiale pour Georges Gavin et sa femme. Le rural en question ne sera réalisé que si l'exploitation familiale reste viable. Le coût de l'opération est estimé à 935'000 Fr.-. Le montant total des charges annuelles, calculées en fonction des emprunts bancaires et des subventions allouées (intérêt et amortissement), se monte à 51'116 Fr.-, pour un disponible, selon budget, de 52'600 Fr.-. Soit une balance excédentaire de 1'500 Fr.-.
Le montant des subventions a été arrêté à 480'000 Fr.-, une hausse du coût de la construction de l'ordre de 40'000 Fr.- signifierait une augmentation des emprunts bancaires, et, partant, une augmentation des charges annuelles de l'ordre de 4'000 Fr.-
En droit :
a) La zone de village A est caractérisée par des prescriptions strictes en matière de toiture. Ainsi l'art. 6.2 RPA précise-t-il que les toitures seront recouvertes de tuiles rouges. De telles dispositions se retrouvent pour la zone de village B, ainsi que pour la zone de prolongement du village. Il n'existe en revanche aucune disposition relative à ce sujet dans les caractéristiques de la zone agricole A. Par conséquent la décision de la municipalité ne peut reposer que sur des critères d'esthétique.
Selon l'art. 86 LATC:
"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les réglements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
Le RPA contient également deux dispositions relatives à l'esthétique en général et applicables à la zone agricole A, sur laquelle devrait s'implanter le projet litigieux. Selon l'art 35 RPA, qui concerne la totalité du territoire communal:
"Les couleurs et matériaux extérieurs doivent être en harmonie avec ceux des façades des immeubles voisins. La municipalité interdit l'emploi de teinte pouvant nuire au bon aspect d'un lieu"
Enfin, l'art 11 lit. g RPA, relatif à la zone agricole A exclusivement, dispose que:
"La municipalité veille à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement"
b) Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que le fait qu'un projet soit réglementaire ne fait pas obstacle à l'application de la clause de l'esthétique dont le fondement poursuit des buts tout à fait différents des dispositions régissant la police des constructions (ATF non publié Van Meeuwen c. CCR, du 1er novembre 1989; cf. également CCR n° 6929, Jucker c. Montreux du 12 juin 1991).
En l'espèce, la condition litigieuse s'appuie sur des motifs liés à la clause de l'esthétique découlant des dispositions précitées. Elle dispose par conséquent d'une base légale suffisante (ATF précité, du 1er novembre 1989), l'argumentation des recourants devant être rejetée sur ce point.
II. Ainsi que le précise l'art. 86 al. 3 LATC, il appartient en premier lieu aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural; celles-ci disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF non publié Commune de Rossinière c/ CCR du 16 avril 1986 consid. 3), et le Tribunal administratif, à l'instar de la Commission de recours en son temps, ne saurait substituer sa propre appréciation à celle de la municipalité.
Toutefois, lorsque la réglementation est particulièrement large tant du point de vue des objets protégés que du point de vue de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique, l'autorité compétente doit se montrer particulièrement rigoureuse lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF Van Meeuwen c. CCR précité consid. 2c et arrêts cités; RDAF 1988 p. 367-368 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, tel est le cas de la clause de l'esthétique contenue dans les dispositions précitées. L'autorité ne peut les invoquer pour protéger des objets qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée (ATF 101 Ia 219 consid. 5a; 97 Ia 642 consid. 6b). En outre, la question du préjudice pouvant être causée par la construction projetée ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques (ATF 100 Ia 87 consid. 5; 89 I 474 et arrêts cités). Enfin, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à vider de sa substance d'une façon générale (par exemple pour tout un quartier ou tout un secteur de construction) une réglementation en vigueur.
III. En l'occurrence, la condition litigieuse s'inscrit dans le souci de la commune de préserver l'unité de ton et de matériau des toitures du village. Cette mesure s'imposerait, selon la commune, en raison de la proximité immédiate entre le village et le rural, ce dernier ayant pour conséquence d'adjoindre une nouvelle entité au corps existant.
a) Si la commune possède un intérêt légitime à protéger l'aspect et l'unité architecturale de son village, les mesures prises à cet égard se doivent de respecter les principes fondamentaux du droit administratif, et notamment celui de la proportionnalité. Ce dernier invite l'autorité compétente à employer des moyens propres à atteindre la fin d'intérêt public visée et à ménager le plus possible les libertés individuelles. En outre, un rapport raisonnable doit exister entre le résultat recherché et les limites à la liberté nécessaires pour atteindre ce résultat (ATF 105 IV 68; 104 Ib 426; 101 Ia 511; Grisel p. 348 ss; Bovay in "Le permis de construire en droit vaudois" 2ème édition p. 157).
b) Lors de sa visite des lieux, le tribunal a pu constater que la commune de Brenles formait un ensemble architectural de type rural relativement uni. Le village lui-même est essentiellement composé de vieilles fermes dont les toitures à deux pans sont recouvertes de tuiles rouges. Cet aspect de l'agglomération a fait du reste l'objet d'une attention particulière. Les dispositions relatives aux toitures des constructions situées en zone village A sont très strictes à ce sujet, puisqu'elles imposent une couverture des toits avec des tuiles flamandes ou Jura. Par ailleurs, l'aspect extérieur du village, du moins tel qu'il est vu depuis la route cantonale de Siviriez, est protégé par l'existence d'un cordon de terrains déclives, situés à l'Est de l'agglomération, totalement inconstructibles (zone agricole B). Ainsi le village, vu depuis le coteau opposé, présente à l'observateur un contraste immédiat entre les bâtiments de l'agglomération et les champs situés en contrebas. Si cette vue fait apparaître une certaine unité de ton des toitures, ainsi que la disposition groupée des maisons du village, il est en revanche impossible, à cette distance, de distinguer les matériaux utilisés pour la couverture des toits. Tout relief du matériau utilisé étant gommé par l'éloignement, seule une différence de couleur peut frapper l'oeil, telle que le gris de la toiture du clocher de l'église recouverte par des ardoises ou la teinte vive des tuiles neuves employées pour certaines toitures rénovées.
Après avoir observé le village dans son ensemble, le tribunal s'est déplacé à l'entrée de l'agglomération au lieu dit "Au moulin Gibert". Bien que la commune ait renoncé à implanter des gabarits, il a pu se rendre compte de l'emplacement du rural projeté, de ses dimensions ainsi que de sa disposition future. Ce dernier viendrait en tête de file des bâtiments du village situés le long de la route cantonale. Sa toiture ne serait pourtant pas visible au premier abord en raison de l'orientation du faîte. Le bâtiment présentant son pignon ouest perpendiculairement à la chaussée, les principaux éléments observables seraient la façade recouverte d'éternit grandes ondes, ainsi que la pente de la toiture. Or ces caractéristiques du projet ont été admises par la municipalité, quand bien même elles présentent un contraste important avec les autres constructions de l'alignement.
c) Il s'ensuit que l'atteinte à l'unité architecturale du village que provoquerait l'emploi d'éternit grandes ondes en lieu et place de tuiles apparait minime. Vu la couleur de toiture choisie par les recourants, la différence entre le toit du rural projeté et ceux des fermes avoisinantes ne sera visible qu'à une faible distance (moins de 100 mètres), ce qui préserve la vue d'ensemble sur le village. De plus, la couverture litigieuse n'apparaîtra pas immédiatement aux personnes qui entrent dans le village par la route cantonale de Siviriez. Or s'il est vrai que la proximité de toits en tuiles et de toits en éternit peut créer une apparence disgracieuse ou inesthétique, notamment lorsque deux toitures recouvertes de ces deux matériaux sont contiguës, tel ne sera pas le cas en l'espèce.
Compte tenu du très faible bénéfice que l'on peut attendre de la condition litigieuse du point de vue de l'esthétique et de l'intégration au site de la construction projetée, force est de constater que cette condition impose aux constructeurs une charge disproportionnée. Non seulement le coût d'une couverture en tuiles majorerait le budget des recourants d'un montant proche de 40'000 Fr.- et pourrait remettre en jeu l'équilibre financier déjà précaire de leur projet, mais encore le matériau ainsi imposé rendrait moins efficace le système de récupération de chaleur prévu pour la grange.
d) Les craintes de la municipalité de voir dans la présente espèce un précédent dangereux pour l'avenir architectural du village ne sont, au demeurant, pas fondées. Le rural projeté se trouvera en zone agricole et non en zone village, dont les prescriptions strictes en matières de couverture des toits subsistent.
La décision de la municipalité porte ainsi atteinte au principe constitutionnel de la proportionnalité des mesures administratives. Il convient donc de la réformer en ce sens que la condition litigieuse doit être supprimée et le permis de construire délivré sans elle.
IV. Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens doivent en principe être supportés par la partie qui succombe. Il n'y a toutefois pas lieu de mettre un émolument à la charge des autorités communales lorsque, sans que leur intérêt pécuniaire soit en cause, elles s'adressent au Tribunal administratif dans le cadre de leurs attributions officielles ou que leur décisions font l'objet d'un recours.
En revanche les recourants, qui ont consulté un avocat et qui obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis
II. La décision municipale du 10 mai 1991 est réformée en ce sens que la condition litigieuse à laquelle était soumis l'octroi du permis de construire sollicité est annulée.
III. La commune de Brenles est la débitrice des recourants Olivier et Georges Gavin, solidairement entre eux, de la somme de Fr. 1'000.- (mille francs), à titre de dépens.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le
Au nom du Tribunal administratif,
le juge : le greffier :
Le présent arrêt est notifié:
aux recourants, MM. Georges et Olivier Gavin, par l'intermédiaire de leur conseil, Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne;
à la Municipalité de et à Brenles, sous pli recommandé;
au DTPAT, CAMAC, 1014 Lausanne