canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
7 avril 1992
sur le recours interjeté par Peter MULLER , ch. de la Fontaine, à 1040 Echallens
et
sur le recours interjeté par René JURENAK , Jean-Paul HERMANN, Jean PICHONNAZ , ch. de la Fontaine, à 1040 Echallens , et vingt-huit consorts leur ayant conféré procuration,
contre
la décision de la Municipalité de VILLARS-LE-TERROIR du 16 avril 1991 levant leur opposition et autorisant Peter Kropf à procéder à des travaux de transformation intérieure de son bâtiment au lieu-dit "Beauregard", pour la création d'une discothèque.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Richard, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : Mme M.-C. Etégny, sbt.
constate en fait :
A. Peter Kropf est propriétaire de la parcelle no 102 sur le territoire de la commune de Villars-le-Terroir. Selon le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire adopté par le Conseil communal le 12 décembre 1983 et approuvé par le Conseil d'Etat le 7 décembre 1984, cette parcelle est située en zone d'hébergement (art. 38 du règlement). Françoise Kropf y exploite le motel-restaurant Beauregard, qui comprend plusieurs corps de bâtiments. Le côté est de la parcelle longe la route cantonale Lausanne-Yverdon-les-Bains. Les terrains de l'autre côté de cette route sont situés sur le territoire de la commune d'Echallens.
Du 8 au 27 juin 1990, Peter Kropf a mis à l'enquête publique la création d'une discothèque à l'intérieur du bâtiment principal, qui comprend actuellement un restaurant et une salle pour réunions et sociétés. La discothèque projetée est prévue en lieu et place de cette salle.
Cette mise à l'enquête a suscité de nombreuses oppositions de la part des habitants du quartier situé au sud-est du motel-restaurant Beauregard formant les hameaux du Rosset et de la Fontaine, de l'autre côté de la route cantonale. Très morcelé, ce quartier se caractérise par un lotissement de petites villas de construction assez récente. Il comporte une centaine d'habitations, principalement occupées par des familles avec enfants. La villa la plus proche est distante d'une centaine de mètres des bâtiments du motel-restaurant Beauregard.
Les oppositions étaient principalement motivées par la crainte du bruit occasionné, en soirée et de nuit, par la musique disco et par la circulation accrue des personnes et des véhicules, ainsi que par le risque de parcage "sauvage".
B. Des différents services de l'Etat consultés, aucun ne s'est opposé au projet, pour autant que les travaux réalisés répondent aux exigences légales et, cas échéant, aux conditions posées. En particulier le Service de la police administrative du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, se fondant notamment sur sa décision du 22 juin 1989 admettant le principe de l'aménagement d'un dancing-discothèque (sans attractions) au regard de l'art. 32 de la loi sur les auberges et les débits de boissons (LADB) dans le complexe du motel-restaurant Beauregard, a accordé le 2 novembre 1990 l'autorisation sollicitée à titre d'autorisation spéciale au sens des art. 120 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Cette autorisation a été accordée notamment sous réserve des conditions suivantes :
" a) La patente qui sera délivrée pour l'exploitation des locaux en cause sera une patente de dancing au sens de l'article 8 de la LADB.
b) Le dancing-discothèque comprendra au maximum 50 places.
c) En aucun cas, le futur dancing ne pourra être exploité sous la forme d'un night-club avec attractions.
d) Sont réservées les mesures que pourrait prendre la Municipalité de Villars-le-Terroir en vue d'empêcher tous actes de nature à troubler la tranquillité et l'ordre publics.
e) Les heures d'ouverture du dancing-discothèque devront être également au préalable autorisées par la Municipalité de Villars-le-Terroir.
f) Il est rappelé que, conformément aux dispositions de l'art. 61 LADB, l'exploitation d'appareils à rayons laser, à titre provisoire ou permanent, est soumise à une autorisation de notre département. Par ailleurs, le titulaire de la patente devra prendre les mesures nécessaires pour que la puissance des appareils d'amplification ne puisse créer dans les locaux du dancing, un niveau sonore continu dépassant la valeur de 90+-(plus ou moins) 2,5 dB (A)."
Auparavant, le Service de lutte contre les nuisances du Département de l'intérieur et de la santé publique avait fait part de ses observations au Service de la police administrative, dans une lettre datée du 30 juillet 1990. Il y rappelait que l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB), du 15 décembre 1986, est applicable, précisant ce qui suit :
" L'annexe no 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et de arts et métiers.
Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé par les installations techniques des immeubles (en particulier ventilation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le trafic sur l'aire d'exploitation.
Dans le cas de cet aménagement, les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de planification pour une zone de degré de sensibilité fonction de l'affectation de la zone touchée (art. 43 OPB).
Pour ce quartier, le degré de sensibilité est III. Les valeurs limites sont donc 60 dB(A) pour le jour (de 7.00 h. à 19.00 h.) et 50 dB (A) pour la nuit (niveaux d'évaluation Lr).
D'autre part, l'isolation phonique des bâtiments doit répondre aux exigences de la norme SIA 181/1988 de l'Association suisse des ingénieurs et architectes ( art. 32 OPB)."
C. Par lettre du 10 avril 1991, notifiée le 16 avril 1991, la Municipalité de Villars-le-Terroir a informé les opposants qu'elle avait décidé d'écarter leur opposition et de délivrer l'autorisation de construire sollicitée.
Dans sa réponse, elle rend les opposants attentifs au fait que les transformations intérieures du motel sont conformes à la zone d'hébergement, selon l'art. 38 du règlement communal, que cette réglementation autorise la présence d'établissements publics, soit le motel et ses annexes, et que la discothèque prévue sera partie intégrante du motel et, dès lors, en accord avec la nature de la zone. Elle précise que "le principe de la création d'une discothèque a déjà reçu l'aval de différents services de l'Etat, notamment du Service de l'aménagement du territoire et du Service de lutte contre les nuisances". Elle déclare aussi que les valeurs limites de l'OPB, degré de sensibilité III, devront être respectées et que l'isolation phonique du bâtiment devra répondre aux exigences de la norme SIA 181/1988. De même, elle relève que l'augmentation du trafic sera modeste par rapport à celui de la route cantonale qui sépare les habitations des opposants du motel-restaurant. Quant à l'éventuel comportement bruyant des utilisateurs de l'établissement, elle rappelle qu'il ne ressortit pas au domaine de la police des constructions, mais relève du règlement de police de la commune.
D. Le 16 mai 1991, la Municipalité de Villars-le-Terroir a délivré à l'intention de Peter Kropf un permis de construire l'autorisant à procéder à des transformations intérieures en vue de la création d'une discothèque.
Font notamment partie intégrante dudit permis l'autorisation du Département de la justice et de la police et des affaires militaires du 2 novembre 1990 citée plus haut, ainsi que les observations et remarques des différents services de l'Etat concernés, comme celles du Service de lutte contre les nuisances. Reprenant les conditions déjà formulées par ces services, notamment les valeurs de décibels admissibles tant dans les locaux que dans le voisinage, la Municipalité ajoute que l'ouverture de l'établissement, une fois les travaux achevés, sera subordonnée à l'inspection préalable du Service de lutte contre les nuisances du Département de l'intérieur et de la santé publique. Elle précise également que le propriétaire devra se conformer au règlement de police de la Commune de Villars-le-Terroir, ainsi qu'aux heures d'ouverture qui seront arrêtées par la Municipalité; il devra également veiller à ce que les véhicules des clients soient exclusivement parqués sur la parcelle no 102. La Municipalité se réserve en outre "le droit d'intervenir auprès du propriétaire au cas où du "stationnement sauvage" serait constaté sur la parcelle no 102 ou aux abords immédiats". Elle précise que l'intervention pourrait porter sur l'exigence de places de stationnement supplémentaires sur la parcelle no 102. Elle se réserve aussi "le droit d'intervenir auprès du propriétaire si des "bruits de comportements" (bruits extérieurs liés à l'exploitation de la discothèque) devaient être trop fréquents et/ou incommodants pour le voisinage". Le propriétaire serait alors obligé de prendre "toutes mesures nécessaires à la limitation des ces "bruits de comportement".
E. Le 23 avril 1991, Peter Muller, un des opposants, a interjeté recours contre la décision de la Municipalité de Villars-le-Terroir reçue le 16 avril 1991. Il est domicilié au hameau du Rosset, sur le territoire de la commune d'Echallens.
En l'absence de certitudes concernant le bruit, les heures d'ouverture et de fermeture de la discothèque et la police des lieux, il allègue que le quartier où il habite, à vocation résidentielle et auquel le degré de sensibilité II devrait être attribué, ne s'accommode guère de la proximité d'une discothèque qui entraînera du bruit, ainsi que des allées et venues jusqu'à une heure très avancée de la nuit; en outre, en cas d'affluence, un parking sauvage sur les propriétés voisines lui paraît inévitable. Enfin, il invoque le fait qu'un établissement du même type existe à moins de 10 km de là.
Le 25 avril 1991, ont également recouru contre la décision de la Municipalité de Villars-le-Terroir les opposants Catherine Jacot-Joël, François Jacot, Michel Tanniger, Bernadette Tanniger, Sylvia Hugon, Françoise Prince, Laure Pichonnaz, Jean-Bernard Egger, Monique Egger, Yvan Baudin, Raphaël Rumo, Janine Rumo, Pascal Mivelaz, Jacques Roulet, René Amgwerd, Eric Bingisser, Fritz Sigrist, Carole Eschenmoser, Ginevre Della Casa Reymond, Eric Légeret, Françoise Légeret, Françoise Golaz, Geneviève Jurenak, Vincenzo Gullo, Françoise Schaer, Claude Gothuey, Georgette Fattebert, Murielle Hermann, René Jurenak, Jean-Paul Hermann et Jean Pichonnaz, ces trois derniers étant au bénéfice d'une procuration des autres recourants pour les représenter dans la présente procédure. Ils sont tous également domiciliés à Echallens, dans le même quartier que le recourant Peter Muller.
Faisant valoir les mêmes griefs que ce dernier, ils concluent, comme lui, à l'annulation de la décision du 10 avril 1991; subsidiairement ils concluent à ce que la décision contestée soit assortie de conditions et exigences les protégeant contre les nuisances découlant de l'exploitation de la discothèque (contrôle de l'isolement phonique du bâtiment, limitation des clients de la discothèque au nombre prévu de 50, définition et application des heures d'ouverture, extension des places de parc pour permettre l'accueil de voitures en suffisance, précisions au sujet des organes de police chargés de veiller au respect de l'ordre, de la tranquillité et des propriétés privées).
Les deux recours ont été joints pour l'instruction de la cause et le jugement.
F. La Municipalité de Villars-le-Terroir, pour sa part, a conclu avec suite de frais et dépens au rejet des recours. Les observations qu'elle a faites seront reprises plus loin dans la mesure utile.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 9 septembre 1991 à Villars-le-Terroir en présence des recourants Peter Muller, François Jacot, René Jurenak, Jean Pichonnaz et Jean-Paul Hermann, ces trois derniers représentant aussi les autres recourants, ainsi que, pour la Municipalité, Jean-Marie Pittet, syndic, et Edouard Pittet, municipal, assistés de Me Daniel Pache, avocat à Lausanne; étaient également présents Françoise Kropf et Georges Klein, directeur du bureau Artec G. Klein SA. Les parties ont été entendues. Le tribunal a procédé à une visite des lieux en leur présence.
En droit :
b) La Municipalité conteste la qualité pour agir des recourants au motif que, n'étant pas domiciliés sur le territoire de la Commune de Villars-le-Terroir, ils ne sont pas eux-mêmes soumis à sa réglementation sur les constructions et l'aménagement du territoire. Ce point de vue fait référence à la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, qui déclarait recevable le recours des propriétaires situés dans une zone différente de celle où devait être implanté le bâtiment litigieux et hors de son voisinage, dans la mesure où le recourant invoquait des dispositions légales et réglementaires générales, édictées essentiellement dans l'intérêt public et auxquelles il était aussi soumis (RDAF 1972 p. 68). Mais la commission a aussi reconnu la qualité pour recourir aux habitants d'une autre commune que celle où devait s'implanter le projet litigieux, quand il s'agissait de voisins immédiats ayant un intérêt direct à leur application (RDAF 1973 p. 294). Les recourants sont ainsi recevables à invoquer la violation des prescriptions réglementaires de la commune voisine, à tout le moins lorsque celles-ci ont pour effet, direct ou indirect, de les protéger contre les inconvénients qu'ils redoutent. Tel est assurément le cas des règles concernant l'affectation de la zone d'hébergement et de celle touchant au stationnement des véhicules automobiles.
c) Au demeurant les recours mettent principalement en cause l'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE). S'agissant d'un domaine où le recours de droit administratif sera ouvert contre la décision du Tribunal administratif, la qualité pour recourir devant ce dernier ne saurait être soumise à des conditions plus sévères que celles qui découlent de l'art. 103 OJ (ATF 108 Ib 92; RDAF 1982 p. 295). Il suffit ainsi que les recourants soient touchés par la décision attaquée et fassent valoir un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Tel est bien le cas des recourants, voisins du complexe hôtelier litigieux et directement exposés aux nuisances liées à son exploitation.
d) Les recours sont en revanche irrecevables dans la mesure où ils invoquent une violation de l'art. 32 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), au motif qu'il existe déjà à moins de 10 kilomètres un établissement du même type que celui projeté. L'art. 32 LADB institue une restriction à la liberté du commerce et de l'industrie fondée sur l'art. 32 quater Cst. dans le but de lutter contre l'alcoolisme. Ainsi que le Conseil d'Etat l'a jugé de manière constante, cette disposition a été édictée dans le seul intérêt public et ne protège pas des intérêts privés, en particulier pas celui des propriétaires voisins (ACE Christinet, du 9 décembre 1988, R1 613/88; Bischoff et consorts, du 8 novembre 1989, R1 653/89). Les recourants ne peuvent ainsi pas se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé par la loi applicable (art. 37 LJPA).
"Art. 38
Cette zone est caractérisée par l'existence d'un motel et de ses annexes. De nouvelles constructions ne seront autorisées qu'après l'approbation d'un plan d'extension spécial, éventuellement d'un plan de quartier, fixant la destination, l'emplacement et les dimensions de ces constructions ainsi que les diverses conditions particulières pour leur bonne incorporation dans les conditions locales (topographie, équipement, aspect, etc.)."
Les transformations projetées n'impliquent ni construction nouvelle, ni agrandissement, ni changement d'affectation sensible des bâtiments existants, la capacité d'accueil, notamment, demeurant la même. Compte tenu de la dimension des lieux (moins de 60 mètres carrés) et de l'exiguïté de la piste de danse, la discothèque prévue ne se distingue guère d'un bar d'hôtel et s'inscrit sans peine dans la notion d'annexe au motel. Elle correspond ainsi à la vocation de la zone d'hébergement, et il serait disproportionné de la soumettre préalablement à la lourde procédure de planification qui serait exigée pour une construction nouvelle.
En vertu des normes de l'Union des professionnels suisses de la route, le restaurant de 80 places, en zone rurale, nécessite 26 places de stationnement, le motel de 36 lits, 18 places, la salle de dancing, 17 places, soit au total 61 places. Le total des places disponibles s'élève à 66 places. De plus, on ne doit pas s'attendre à un cumul des besoins de places de stationnement pour le restaurant et la discothèque, les clients du restaurant quittant normalement celui-ci aux heures où arrivent les clients d'une discothèque. Il s'ensuit que les possibilités de parcage à proximité immédiate du motel sont suffisantes.
Même si tel n'était pas le cas, il serait très peu probable que des clients de la discothèque à la recherche d'une place de parc, tentent d'aller garer leur véhicule dans le quartier des recourants. Cela supposerait qu'ils connaissent l'endroit, quittent la route cantonale et fassent un important détour, puis, après avoir parqué à proximité des villas des recourants, qu'ils traversent les propriétés en enjambant les clôtures, puisqu'il n'existe pas de chemin menant directement au motel.
On peut donc admettre que les exigences de l'art. 56 du règlement communal en matière de places de stationnement sont satisfaites en l'espèce.
Une telle décision doit être communiquée aux opposants par l'intermédiaire de la Municipalité, conformément aux art. 123 al. 3 et 116 LATC. Elle fait en principe l'objet d'une notification unique, avec la décision sur le permis de construire ( ATF 116 Ib 175).
En l'espèce les pièces au dossier, comme l'audition de parties, ont permis de constater que les recourants et opposants d'alors n'ont pas reçu communication de la décision du département. Ils n'en ont eu connaissance que par le biais de la décision municipale notifiée le 16 avril 1991, levant leur opposition et mentionnant, comme on l'a vu, que " le principe de la création d'une discothèque a déjà reçu l'aval de différents services de l'Etat, notamment du Service de l'aménagement du territoire et du Service de lutte contre les nuisances". Dans ces conditions, en l'absence de notification régulière antérieure au 16 avril 1991, on doit admettre que cette décision n'est pas opposable aux recourants, qui se sont trouvés dans l'impossibilité de faire valoir leurs griefs à son égard.
Il faut dès lors considérer que les recours contre la décision municipale accordant le permis de construire sont aussi dirigés contre l'autorisation spéciale cantonale, dans la mesure où les griefs invoqués concernent des points que le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a examinés ou aurait dû examiner.
a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier 1985, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Les conséquences en sont que les dispositions de droit cantonal ou communal visant ce même but n'ont aujourd'hui guère de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral (cf. ATF 114 Ib 220 c. a; 116 Ib 179; ATF du 30 août 1991, en la cause Parisod). En revanche, le droit fédéral de la protection de l'environnement laisse subsister les prescriptions cantonales en matière de protection de l'environnement qui ne font pas l'objet d'une réglementation fédérale et conservent une portée propre. Il s'agit notamment des prescriptions concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir les caractéristiques d'un quartier ou celles dont le but consiste à limiter les nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale ou à préciser l'affectation de la zone en excluant certains types d'activités gênantes (ATF 116 Ia 491; 115 Ib 383 ss, 114 Ib 222/223).
Conformément à l'art. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE (RSV 6.8), il incombe aux autorités cantonales et communales d'appliquer la législation fédérale en la matière dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur. S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation, en l'occurrence le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (DJPAM). Il incombait donc à ce dernier d'examiner si, comme le redoutent les recourants, les nuisances sonores générées par l'exploitation de la discothèque n'excéderaient pas les limites tracées par le droit fédéral (v. art. 123 al. 2 LATC), la réglementation communale sur la police des constructions ne contenant, au demeurant, aucune prescription visant à protéger le voisinage contre ce type d'atteintes.
b) L'art. 8 al. 1er OPB dispose que lorsqu'une installation fixe déjà existante au moment de l'entrée en vigueur de l'ordonnance - ce qui est le cas ici - est modifiée, les émissions de bruit des éléments d'installation nouveaux ou modifiés devront, conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution, être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable. Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (art. 8 al. 2 OPB). Les transformations, agrandissements et modifications d'exploitation provoqués par le détenteur de l'installation sont considérés comme des modifications notables d'une installation fixe lorsqu'il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation même ou l'utilisation accrue des voies de communication existantes entraînera la perception d'immissions de bruit plus élevées (art. 8 al. 3 OPB).
Dans le cas d'espèce, le DJPAM devait ainsi déterminer en premier lieu si les transformations et la modification du mode d'exploitation projetés risquaient d'entraîner pour le voisinage des immissions de bruit plus élevées. Dans l'affirmative, il devait ensuite s'assurer que les immissions de l'ensemble de l'installation ne dépassent pas les valeurs limites dans les zones voisines exposées au bruit, plus particulièrement dans le quartier où résident les recourants. Dans la négative, il devait encore veiller à la limitation préventive des émissions de bruit des éléments d'installation modifiés.
c) Les conditions posées dans le permis de construire (isolation acoustique des locaux transformés conforme à la norme SIA 181/1988 et exploitation des appareils d'amplification respectueuse du règlement cantonal du 3 mars 1989 - RSV 8.6 E) permettent d'exclure que le bruit provenant de l'intérieur des locaux transformés soit perceptible dans le voisinage. Le constructeur y est d'ailleurs directement intéressé, puisque les clients de son motel seront les premiers exposés. Les recourants l'ont du reste admis lors de la visite des lieux. Personne n'a mis en doute non plus que l'installation de ventilation prévue respectera les valeurs limites d'immission imposées par l'OPB; le dossier d'enquête ne fournit certes que fort peu d'indications sur ses caractéristiques techniques, mais l'expérience montre que la ventilation d'un local de quelque 155 mètres cubes ne pose en principe pas de problème sous l'angle de la protection contre le bruit ou des problèmes mineurs, faciles à corriger au stade de l'exécution des travaux.
La seule augmentation prévisible des immissions sonores dans le voisinage est celle qui pourrait résulter, d'une part, d'une utilisation accrue du parking existant et du trafic qui lui serait lié, d'autre part du comportement de la clientèle de la discothèque (conversations bruyantes à l'heure de la sortie, claquements de portières, crissements de pneus, etc.).
Sur ce point toutefois, ni le Service de lutte contre les nuisances, ni le département intimé, ni la municipalité n'ont procédé à une évaluation concrète de la situation. Dans son préavis du 30 juillet 1990 à l'intention du Service de la police administrative, le Service de lutte contre les nuisances a rappelé les exigences applicables de la LPE et de l'OPB en matière de lutte contre le bruit, notamment celles de l'annexe 6 de l'OPB fixant les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers. Il n'a en revanche formulé aucun pronostic sur les immissions qu'il y a lieu d'attendre de la transformation projetée. On ne sait donc pas si, aux yeux du service spécialisé, le projet implique une modification notable de l'installation existante au sens de l'art. 8 al. 3 OPB.
d) Dans les considérants de sa décision du 2 novembre 1990, le Service de la police administrative expose que, conformément à l'art. 60 LADB, les règlements communaux prescrivent les mesures de police nécessaires pour empêcher tous actes de nature à porter atteinte à la tranquillité publique, qu'ils fixent en outre les heures d'ouverture et de fermeture des établissements publics (art. 62 LADB) et "que la Commune de Villars-le-Terroir aura donc la possibilité dans le cadre mentionné ci-dessus, de prendre les mesures de nature à empêcher que ce nouveau dancing ne nuise d'une manière intolérable à la tranquillité de la population, notamment les jours de semaine". Le règlement de police de la Commune de Villars-le-Terroir prescrit effectivement que les établissements publics ne peuvent être ouverts avant 7 heures et doivent être fermés à 23 heures du dimanche au jeudi et à 24 heures le vendredi et le samedi, ainsi que la veille des jours fériés, sauf autorisation spéciale de la municipalité (art. 105), qu'aucun spectacle, concert, conférence, kermesse, bal, match, exhibition, assemblée ou autre manifestation analogue ne peut avoir lieu sans autorisation préalable de la municipalité (art. 110 et 41) laquelle refusera l'autorisation lorsque la manifestation est de nature à troubler la sécurité, la tranquillité ou l'ordre publics (art. 110 et 42) et qu'est interdit tout acte de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics (art. 15). Mais ces dispositions générales, si elles permettent de prévenir les excès liés à des manifestations particulières, n'exercent pour le surplus qu'une action répressive, souvent insuffisante pour limiter efficacement les bruits de comportement étroitement liés à l'exploitation habituelle de certains types d'établissements publics. On ne saurait donc tirer argument de l'existence de règles communales sur l'ordre et la tranquillité publics pour en conclure que les bruits de comportement émanant de l'aire d'exploitation de certaines installations fixes, échappent à l'OPB. Même si cette dernière ne comporte aucune valeur limite pour ce type d'immissions sonores (voir annexe 3 à 7 de l'OPB), il appartient à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions prévisibles et veiller à ce que, "...selon l'état de la science et de l'expérience,..." ces immissions "...ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être" (art. 15 LPE, auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB). Elle est en outre tenue de respecter également le principe de prévention posé par l'art. 11 al. 2 LPE (dans ce sens : AGVE 1990, nos 39 et 40, p. 282 et ss). Sans doute l'évaluation des immissions consécutives au comportement de la clientèle sur l'aire d'exploitation d'un établissement public reposera-t-elle, le plus souvent, sur des bases empiriques. Il demeure que cette appréciation préalable est indispensable si l'on veut éviter que se créent des installations dont l'exploitation pourrait se révéler irrémédiablement incommodante pour le voisinage.
e) En délivrant son autorisation sans procéder à la moindre évaluation de cet ordre, le département intimé a ainsi violé le droit fédéral. Sa décision doit être annulée. Il en va de même de la décision municipale, dans la mesure où elle lève les oppositions des recourants sur des points qui auraient dû faire l'objet d'un examen de la part du département.
Selon l'art. 44 OPB, les cantons veillent à ce que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux. Lorsque, comme ici, le degré de sensibilité n'a pas été attribué dans le cadre d'une procédure de complément ou de modification du plan d'affectation communal, il peut être déterminé dans un cas particulier (art. 44 al. 3 OPB). Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 115 Ib 351; ATF du 30 août 1991 en la cause Parisod), l'attribution des degrés de sensibilités cas par cas nécessite toutefois une procédure administrative complète, ménageant le droit d'être entendu et close par une décision formelle.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis.
II.- La décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, du 2 novembre 1990 autorisant Peter Kropf à aménager un dancing-discothèque dans le complexe du motel-restaurant "Beauregard", à Villars-le-Terroir, ainsi que la décision de la Municipalité de Villars-le-Terroir, du 16 mai 1991, accordant le permis de construire pour cet aménagement, sont annulées.
III. La cause est renvoyée aux autorités intimées, pour nouvelles décisions.
IV. Un émolument de Fr. 1'600.-- (mille six cents francs) est mis à la charge de M. Peter Kropf.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
N. B. : Dans la mesure où il fait application du droit fédéral, le présent arrêt peut être l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours suivant sa notification (art. 54 LPE; 97 ss OJ).