canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
12 mars 1992
sur le recours interjeté par Antonio Di Giorgio et Richard Penseyres,
contre
la décision de la Municipalité de Morges, du 12 mars 1991 leur refusant l'autorisation d'aménager un bar à café avec salle de jeux vidéos.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt
constate en fait :
A. Antonio Di Giorgio et Richard Penseyres sont propriétaires de la parcelle no 27 du cadastre de Morges. Ce bien-fonds, sis Rue Louis de Savoie n° 30, supporte un bâtiment implanté sur la totalité de sa surface de 125 m2. Cet immeuble fait partie d'un alignement contigu de maisons donnant sur la rue Louis de Savoie côté sud et sur la rue Traversière côté nord.
B. Le bien-fonds en question est situé en zone du centre historique que régissent plus particulièrement les art. 8 à 16 du Règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions de Morges (RPA), approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990.
C. Dans le courant de l'année 1989, Antonio Di Giorgio et Richard Penseyres ont requis de la Municipalité un permis de construire qui portait sur la transformation et la surélévation du faîte de la toiture de l'immeuble existant, en vue d'y créer un magasin, un bureau et quatre logements d'une pièce. Le permis sollicité a été délivré le 12 septembre 1989.
Le 7 décembre 1990, les constructeurs ont demandé le changement d'affectation du rez-de-chaussée du bâtiment en cours de transformation en une salle de jeux vidéos avec bar à café sans alcool. Le projet a été soumis à une enquête publique complémentaire entre le 15 janvier et le 4 février 1991, laquelle a suscité le dépôt de treize oppositions. Celles-ci étaient essentiellement motivées par la crainte du tapage nocturne que pourrait provoquer la clientèle du futur établissement.
Par décision du 26 février 1991, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative (ci-après : le département), a délivré aux constructeurs l'autorisation de créer un établissement public sans alcool avec salon de jeux. Notifiée à la municipalité ainsi qu'aux constructeurs, cette décision n'a pas été communiquée aux opposants.
Pour le surplus, le projet en question n'a suscité aucune détermination négative des autorités cantonales dont les autorisations spéciales étaient requises. L'ensemble de ces autorisations assorties de leurs conditions impératives ont été communiquées à la municipalité par la Centrale des autorisations en matière d'autorisation de construire (CAMAC), le 4 mars 1991.
Le 12 mars 1991, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité et en a informé les intéressés. Sa décision était motivée de la manière suivante:
"...
La zone du centre historique est réservée entre autre à l'habitation et aux activités de service et d'intérêt général (art. 8 RPA). L'aménagement d'un salon de jeux ne présente aucun caractère d'intérêt général. Au contraire, il est de notoriété publique que ces établissements engendrent des nuisances importantes et créent bien souvent des perturbations de l'ordre public.
L'emplacement de ce salon de jeux aux abords d'une route cantonale très fréquentée et dans un secteur où il n'existe aucune possibilité de parcage pour les deux-roues ne peut être admis.
Par ailleurs, la municipalité souhaite maintenir une certaine qualité de vie en vieille ville afin d'y favoriser l'habitation. L'installation d'un tel établissement entraînerait des nuisances (bruits, circulation) qui ne sont pas compatibles avec les logements et qui, à long terme, risquerait d'entraîner une diminution du nombre d'habitants dans cette rue qui ne serait plus dès lors qu'une zone d'activités commerciales ou de services.
..."
D. Le 25 mars 1991, les constructeurs se sont pourvus contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après la Commission). A l'appui de leur recours, ils faisaient valoir essentiellement que la présence d'autres établissements publics dans la zone du centre historique démontrait la compatibilité de leur projet avec l'affectation de la zone précitée. Les autres arguments du constructeur tendaient à minimiser l'impact d'un tel établissement sur le voisinage et sur l'ordre public. Les recourants se sont acquittés dans le délai qui leur a été imparti, de l'avance de frais requise de Fr. 800.--.
Dans sa détermination du 11 avril 1991, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle a par ailleurs invité les opposants à produire leurs observations avant le 16 avril 1991, afin de les transmettre à la Commission. Celles-ci et les arguments qu'elles développent seront reprises plus loin dans la mesure utile.
La Commission n'étant plus en mesure d'instruire la cause dès le 1er juillet 1991, le dossier a été transmis au Tribunal administratif.
E. Le Tribunal a tenu séance à Morges, le 6 août 1991, dès 14.30 h.
Se sont présentés:
pour les recourants: M. Antonio Di Giorgio personnellement assisté de Me Benoît Bovay, avocat;
pour la municipalité: Mme Brigitte Beaud, adjointe administrative, au bénéfice d'une procuration;
pour le département : M. Edgar Schiesser, adjoint du chef du Service de la police administrative;
pour les opposants: M. Marcel Hermann.
Le Tribunal a fait une visite des lieux en présence des parties et intéressés, qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.
Tentée, la conciliation a échoué.
F. Le salon de jeux litigieux prendrait place au rez-de-chaussée de l'immeuble transformé par les recourants. Selon les plans du projet, 31 jeux électroniques individuels seraient disposés le long des murs de la salle de 86 m2. Au centre du mur ouest, il est prévu d'aménager un bar, un réduit ainsi que des toilettes séparées pour hommes et femmes. L'accès du public serait assuré par une porte ouvrant sur la rue Louis-de-Savoie, alors qu'une sortie de secours donnerait sur la rue Traversière de même qu'une fenêtre en imposte. Le solde du rez-de-chaussée non-compris dans le salon de jeux abrite la cage d'escalier menant aux étages supérieurs du bâtiment dont l'entrée est située sur la rue Traversière. Le salon ouvrirait le soir jusqu'à 23h, du dimanche au jeudi, et jusqu'à minuit les vendredis et samedis.
Lors de la visite des lieux, le Tribunal a pu constater que le gros des transformations de l'immeuble était achevé et correspondait aux plans fournis par les constructeurs. Aucun aménagement intérieur n'a été effectué au rez-de-chaussée hormis l'installation de la ventilation.
G. La rue Louis de Savoie traverse d'ouest en est le centre historique de Morges. Classée route cantonale, elle absorbe un trafic quotidien de 12'700 à 15'800 véhicules. Rue commerçante, on y trouve de nombreux magasins implantés au rez-de-chaussée des immeubles, alors que le reste des étages est voué au secteur tertiaire et au logement. On y dénombre également quatre autres établissements publics avec ou sans alcool. Chaque côté de la rue est bordé par un trottoir à côté duquel se trouvent des places de parc pour voiture. A 100 et 200 mètres du salon litigieux, il existe des emplacements destinés au parcage des véhicules à deux roues (environ 15 places chacun). De l'autre côté du bâtiment, la rue Traversière est une ruelle piétonne, étroite et calme n'abritant aucun commerce.
Depuis quelques années, la municipalité doit faire face à de nombreuses plaintes des habitants du quartier en raison du tapage nocturne provoqué régulièrement par une fraction de la clientèle du Bell's Pub, débit de boissons avec alcool situé à une cinquantaine de mètre du salon de jeux projeté; le Bell's Pub bénéficie d'une autorisation de police lui permettant de rester ouvert jusqu'à une heure du matin du dimanche au jeudi et jusqu'à deux heures du matin les vendredis et samedis.
H. A la suite de l'inspection locale, le magistrat instructeur a encore invité la municipalité à notifier aux opposants la décision du département autorisant la création d'un bar à café sans alcool dans le local destiné à l'exploitation du salon de jeux projeté; la municipalité y a donné suite le 14 août 1991. Le Tribunal administratif n'a enregistré aucun recours contre cette décision, qui est ainsi entrée en force.
Dans le cadre d'un complément d'instruction, le Service de lutte contre les nuisances a encore délivré un préavis, daté du 29 octobre 1991; ce document conclut qu'un degré de sensibilité III peut être retenu dans les zones du centre historique et de protection du centre historique et que le projet, au surplus, est conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement, notamment en matière de bruit. Ces éléments ont été repris formellement dans une décision complémentaire du département, du 13 novembre 1991, restée elle aussi sans recours.
Considère en droit :
Quant aux opposants, ils craignent eux aussi les nuisances qu'entraînerait l'implantation d'un salon de jeux dans un quartier d'habitation.
Le problème du préjudice au voisinage fait l'objet d'un faisceau de normes, aussi bien fédérales que cantonales et communales. Le Tribunal fédéral dans une jurisprudence récente, décrit les rapports entre ces différentes règles de la manière suivante :
"La protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, notamment contre le bruit, est réglée par la législation fédérale sur la protection de l'environnement (art. 1 al. 1 LPE). Celle-ci n'exclut la création de nouvelles installations ou exploitations bruyantes que lorsque les immissions prévisibles dépassent, dans le voisinage, certaines valeurs (art. 25 al. 1 LPE; ATF 116 Ib 167). Elle impose en outre la limitation des émissions par des mesures concernant en particulier la construction, l'équipement, le trafic et l'exploitation (art. 11 et 12 LPE; ATF 113 Ib 401 consid. b). Les dispositions cantonales ou communales concernant la limitation des nuisances n'ont plus de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.; ATF 116 Ib 179, 114 Ib 220 consid. a, 113 Ib 399).[...] En revanche, le droit fédéral de la protection de l'environnement laisse subsister les prescriptions cantonales en matière de protection de l'environnement qui ne font pas l'objet d'une réglementation fédérale et conservent une portée propre. Il s'agit notamment des prescriptions concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir les caractéristiques d'un quartier ou celles dont le but consiste à limiter les nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale ou à préciser l'affectation de la zone en excluant certains types d'activités gênantes... (ATF 115 Ib 383 ss, 114 Ib 222/223, ATF 116 Ia 491 ss, D. c/ commune de Crissier du 15 août 1990).
a) La première question à trancher est ainsi celle de savoir si les nuisances sonores générées par le projet entraîneront, de manière prévisible, des immissions dépassant les valeurs prescrites par la législation fédérale. Conformément à l'art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après : RVLPE; RSV 6.8), c'est au département qu'il incombe, lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale, comme en l'espèce, d'appliquer la législation fédérale sur la protection de l'environnement. L'art. 123 al. 2 LATC, au demeurant, l'oblige à imposer, s'il y a lieu, "les mesures propres à préserver l'environnement".
Ainsi, dans le cadre d'un complément d'instruction, le Département a-t-il rendu la décision complémentaire du 13 novembre 1991, fondée sur le préavis du Service de lutte contre les nuisances (prévu notamment par l'art. 12 RVLPE). Il a arrêté, conformément à la règle de l'art. 44 al. 3 OPB, le degré de sensibilité III pour les zones du centre historique et de protection du centre historique de la ville de Morges. Il a estimé au surplus que le salon de jeux projeté n'appelait pas de mesures particulières, dès lors que les valeurs-limites de planification applicables en l'espèce (bruit Lr en dB(A) de 60 le jour - de 7 à 19 heures - et 50 la nuit; v. ch. 2 de l'annexe 6 de l'OPB) peuvent être respectées sans difficulté; de même, bien que l'avenue Louis-de-Savoie soit une voie de communication qui nécessite un assainissement, l'exigence de l'art. 9 lit. b OPB serait respectée par le projet.
En définitive, le département a donc admis, en première instance, la conformité du projet avec les valeurs-limites de planification applicables en l'espèce, ainsi qu'avec les autres normes de l'OPB. Sa décision, notifiée aussi bien à la municipalité qu'aux opposants, par l'intermédiaire de cette dernière, ce en date du 28 novembre 1991, n'a fait l'objet d'aucun recours; elle est donc entrée en force, de sorte que le tribunal de céans n'a pas à en vérifier le bien-fondé. Il est toutefois nécessaire d'en préciser la portée, s'agissant notamment des bruits de comportement.
b) Dans son préavis, le Service de lutte contre les nuisances souligne que les bruits de comportement ne sont pas réglementés par l'OPB; cette position se fonde sur le fait que l'ordonnance précitée ne comporte aucune valeur-limite pour ce type d'émissions sonores (voir annexes 3 à 7 de l'OPB).
Elle n'est cependant pas unanimement partagée, dans la mesure où les bruits de comportement constituent sans doute, tout comme les autres nuisances sonores visées plus spécialement par l'OPB, des atteintes nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. premier LPE. Si l'on suit cette optique, il appartient alors à l'autorité de décision, à défaut de valeurs-limites d'immission, fixées par voie d'ordonnance, de limiter de cas en cas les émissions, par exemple par le biais de prescriptions en matière d'exploitation (art. 12 al. 1 lit. c et 2 LPE). A cet effet, l'autorité doit évaluer les émissions prévisibles et fixer des valeurs-limites de manière que, "... selon l'état de la science et de l'expérience,..."les immissions ainsi plafonnées, "... ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être" (art. 15 LPE, auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB). Elle est en outre tenue de respecter également le principe de prévention posé par l'art. 11 al. 2 LPE. En d'autres termes, les bruits de comportement seraient régis eux aussi par la LPE et ses dispositions d'application (dans ce sens, TA AG, Zumsteg et consorts, du 6 décembre 1990). La question n'est cependant pas si évidente à résoudre qu'il y paraît dans la mesure où ce type de nuisances entre aussi en conflit avec la tranquillité, voire avec l'ordre publics.
En réalité, il convient de distinguer les bruits de comportement qui peuvent être rattachés à une installation fixe, des autres bruits de cette nature. Par définition, seuls les premiers peuvent être considérés comme des émissions de l'installation fixe considérée (art. 7 et 8 OPB); tel pourrait être le cas des bruits de comportement émanant de l'aire d'exploitation au sens du chiffre 1 al. 1 lit. c de l'annexe 6 OPB. En revanche les bruits émis en dehors de celle-ci ne peuvent plus être qualifiés d'émissions de l'installation fixe; ils ne pourraient alors être régis, le cas échéant, que par l'art. 9 OPB, à condition qu'ils puissent entrer dans la notion d'"utilisation accrue d'une voie de communication", ce qui est douteux.
Dans le cas d'espèce, on peut hésiter à retenir une aire d'exploitation dépassant la surface de la parcelle des recourants. Ce point peut toutefois rester non résolu, comme aussi la question de savoir si les bruits de comportement émis depuis celle-ci sont soumis aux règles de l'OPB, puisque la décision du département, qui porte sur la compatibilité du projet avec l'OPB, est aujourd'hui entrée en force. Pour l'essentiel, en revanche, les nuisances sonores que craignent la municipalité et les opposants résulteront de bruits de comportement (tels que conversations nocturnes, bruits de vélomoteurs, claquements de portières) provenant de sources diverses sur la voie publique, plus ou moins loin de l'établissement projeté. Aux yeux du Tribunal administratif, ces émissions, imprévisibles par nature, aussi bien dans leur ampleur que dans leur fréquence, ne heurtent pas tant les règles de l'OPB que les dispositions communales qui visent à assurer la tranquillité et l'ordre public. Au demeurant, ces règles ont conservé une portée propre, ne serait-ce que pour prévenir ou sanctionner des émissions sonores nocturnes importantes, qui seraient néanmoins parfaitement admissibles au regard du droit fédéral; il ne faut en effet pas perdre de vue que l'OPB ne fixe des valeurs-limites que pour un niveau de bruit moyen sur une période donnée.
c) En définitive, on doit donc considérer que la décision du département, rendue en application de l'OPB, ne porte pas sur les bruits de comportement qui seront émis depuis la voie publique; la municipalité avait donc bien la faculté, dans le cadre de la décision litigieuse, de prendre en considération ces émissions sonores pour autant qu'elles puissent être imputables aux usagers de l'établissement projeté.
a) La municipalité s'est toutefois prévalue également de la lettre de l'art. 6 RPA, auquel renvoie l'art. 8, applicable en l'espèce, puisque la parcelle des recourants se situe dans la zone du centre historique. L'art. 6 définit ainsi la destination de cette zone .
"La zone de protection du centre historique est réservée à l'habitation, aux activités de service, d'intérêt général et à l'artisanat non gênant pour le voisinage."
La municipalité paraît avoir considéré en effet que l'exploitation d'un salon de jeux ne correspondrait à aucune des activités énumérées dans cette disposition, de sorte qu'elle ne pourrait qu'être exclue dans cette zone. Cette argumentation, qui n'est guère limpide, ne saurait être suivie; la règle de l'art. 6 RPA doit être interprétée en ce sens qu'elle autorise d'autres activités que l'habitation, de natures diverses, pour autant qu'elles ne soient pas gênantes pour le voisinage. Le qualificatif "gênant" - bien qu'il soit au singulier dans le texte de l'art. 6 RPA - doit être raisonnablement compris comme se rapportant à l'ensemble des activités énumérées et non seulement à l'artisanat. Il n'en va pas autrement s'agissant de l'exploitation d'un salon de jeux; elle ne constitue pas une activité inadmissible en soi dans la zone du centre historique, mais elle peut être exclue si elle s'avère gênante pour le voisinage.
b) La municipalité, à vrai dire, s'appuie aussi et surtout sur le caractère gênant pour le voisinage du salon de jeux projeté pour conclure que ce dernier n'est pas conforme à la zone. Elle invoque à ce sujet en premier lieu le bruit qui en découlerait, qu'il s'agisse du bruit des conversations nocturnes à proximité de l'établissement ou celui de la circulation (particulièrement des cyclomoteurs). Mais elle invoque aussi, avec les opposants, d'autres atteintes à l'ordre public, probables selon elle, des bagarres , de fréquentes souillures de la voie publique ou encore du parcage "sauvage"; ils soulignent également que la proximité du Bell's Pub, d'une part, et du salon projeté, d'autre part, risque d'avoir un effet multiplicateur sur les nuisances existantes, qui résultent du premier de ces établissements et dont la municipalité a des difficultés importantes à conserver la maîtrise. Les recourants, pour leur part, estiment que leur projet n'entraînera pas de nuisances importantes pour le voisinage.
On doit retenir que le critère posé par l'art. 6 RPA n'exclut pas tout projet entraînant une certaine gêne pour le voisinage, mais bien seulement les travaux de nature à entraîner un préjudice que le voisinage n'est pas susceptible de supporter sans sacrifice excessif (CCRC Jean Parisod c/ Baulmes, du 24 août 1990, no 6680 et références citées). Au surplus, ces termes recouvrent un concept juridique indéterminé; dans sa jurisprudence, la CCRC, en présence de telles notions, concédait aux municipalités un large pouvoir d'appréciation (dans ce sens prononcé Parisod précité). En réalité, il est plus correct de dire que la Commission ne revoyait l'application concrète de telles normes, ce qui constitue bien un contrôle en légalité, qu'en s'imposant une certaine retenue, laissant ainsi une latitude de jugement à l'autorité municipale; à juste titre, dans la mesure où le droit de l'aménagement du territoire appelle une telle limitation du contrôle du juge (sur ces questions, v. Pierre Moor, Droit administratif, I ch. 4.3.3.2 et 4.3.2.2. par comparaison).
ba) S'agissant d'une zone à caractère mixte, dans laquelle des activités moyennement gênantes sont admissibles au regard du droit fédéral (art. 43 al. 1 lit. c OPB), on doit retenir que les règles du droit fédéral épuisent la matière pour les bruits qui sont régis par lui (ATF 116 Ia précité); tel est le cas des émissions de l'exploitation elle-même (jeux, vidéo, ventilation essentiellement) qui doivent respecter les valeurs-limites de l'annexe 6 de l'OPB. Sur ce point l'art. 6 RPA n'a plus de portée propre.
bb) Il conserve en revanche sa portée en relation avec d'autres nuisances.
La municipalité et les opposants incriminent principalement les bruits de comportement que générerait le salon de jeux, soit les conversations sur la voie publique à une heure avancée, les départs de vélomoteurs ou les claquements de portières. A cet égard, il faut prendre en considération diverses caractéristiques de cette exploitation.
Il s'agit d'un établissement public ne débitant pas d'alcool, comportant une trentaine de jeux vidéo, sur une surface de 100 m2 environ; de plus les recourants ont précisé - et il faut leur donner acte de cet engagement - qu'ils se contenteraient des heures d'exploitation prescrites par le règlement de police (fermeture à 23 heures durant la semaine, à 24 heures les vendredis et samedis soirs). Force est dès lors d'admettre que le salon de jeux projeté ne provoquera que des nuisances réduites par rapport aux autres établissements publics plus importants qui se trouvent à proximité et dont certains, le Casino et le Bell's Pub en particulier, débitent de l'alcool et bénéficient d'heures d'ouverture prolongées. La gêne qui résultera de ce salon de jeux apparaît en définitive comme parfaitement supportable dans ce secteur de la Ville de Morges, sauf à présumer des débordements de la clientèle, qui sera sans doute jeune.
bc) Si l'établissement projeté suscite des craintes, tout à la fois de la municipalité et des opposants, cela paraît résulter au premier chef des expériences très négatives qui ont émaillé l'exploitation du Bell's Pub. La municipalité craint une évolution semblable avec le salon projeté ou encore un effet de catalyseur de ces établissements, l'un sur l'autre. Ils ne sont cependant en rien comparables, aussi bien dans leur nature que dans leur importance. Au surplus, le salon de jeu projeté ne saurait être condamné en raison de sa proximité avec le Bell's Pub. Si ce dernier crée des nuisances et des débordements inadmissibles au regard de l'ordre public, c'est à lui que doit s'en prendre l'autorité et non aux recourants, qui ne sont nullement en l'espèce les véritables perturbateurs; elle paraît d'ailleurs disposer de moyens à l'égard du Bell's Pub, puisqu'elle pourrait sans doute lui retirer le bénéfice d'heures d'ouverture prolongées.
bd) Le tribunal estime en définitive que l'établissement projeté est conforme à l'affectation de la zone; tout bien considéré, il n'apparaît pas plus gênant que les autres établissements publics existants et le sera même sans doute moins. La qualification d'activité "gênante", retenue par la municipalité, doit ainsi être écartée, le salon de jeux projeté étant ainsi considéré, conformément au principe de l'égalité de traitement, comme admissible. L'attention des recourants est toutefois attirée sur le fait qu'il leur appartient, ainsi qu'à l'exploitant qu'ils choisiront, de veiller à une stricte discipline au sein de leur établissement, comme à proximité de celui-ci.
Vu l'issue du recours, il ne sera pas prélevé d'émolument; l'avance de frais effectuée, de Fr. 800.- sera ainsi restituée aux recourants.
Ces derniers, qui obtiennent gain de cause et qui ont consulté avocat, ont droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA); ils sont arrêtés à Fr. 1'500.- et mis à la charge de la Commune de Morges.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 12 mars 1991 par la Municipalité de Morges est annulée; le dossier lui est retourné pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV La Commune de Morges versera aux recourants Antonio di Giorgio et Richard Penseyres un montant de Frs. 1'500.-(mille cinq cents francs), solidairement entre eux, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 12 mars 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un délai de 30 jours dès sa communication, si l'on invoque une violation du droit fédéral (art. 97 ss OJF)