canton de Vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
23 avril 1992
sur le recours interjeté par Jean-Pierre RICHOZ et Jean-Paul ULDRY , dont le conseil est l'avocat Marc-Henri Chaudet, 3, avenue Paul-Cérésole, 1800 Vevey
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports , du 5 mars 1991, leur refusant les autorisations spéciales préalables relatives à l'agrandissement d'un paddock et la construction d'une fosse à purin au lieu-dit "Denève-d'en-Haut" sur le territoire de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz et ordonnant la remise en état des lieux
et contre
la décision de la Municipalité de Saint-Légier-La Chiésaz , du 14 mars 1991 refusant le permis de construire.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
A. Matthey, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Jean-Pierre Richoz et Jean-Paul Uldry exploitent deux élevages de chevaux sur le territoire de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz. Ils sont propriétaires de plusieurs parcelles, colloquées en zone agricole, à teneur du plan des zones adopté le 7 décembre 1981 par le Conseil communal et approuvé le 13 mai 1983 par le Conseil d'Etat.
La parcelle no 2377, d'une surface de 69'335 mètres carrés, située au lieu-dit "Denève-d'en-Haut", comprend une habitation avec un rural; cette construction abrite un petit logement composé d'un bureau et d'une cuisine, occupé occasionnellement par Jean-Pierre Richoz, ainsi qu'une grange, dans laquelle est réduit le foin. Dès l'acquisition de ce bien-fonds, en 1978, alors situé en zone sans affectation spéciale, Jean-Pierre Richoz et Jean-Paul Uldry ont affecté la ferme à l'élevage de chevaux. Le 15 juillet 1979, ils ont obtenu l'autorisation de la municipalité de transformer ce bâtiment en vue d'y créer des boxes et un couvert pour le matériel; en août de la même année, l'autorité communale leur a encore délivré l'autorisation de créer sur la parcelle considérée un terrain de dressage pour chevaux d'une surface de 40 mètres sur 20 mètres, sans enquête publique. Entre 1978 et 1979, l'exploitation comprenait deux à trois poulains, trois à quatre chevaux adultes, ainsi que six génisses. Actuellement, elle se compose d'une dizaine de chevaux dont cinq poulinières et un poulain, disposant de onze boxes, dont cinq sont situés à l'extérieur de l'écurie, dans des baraquements provisoires, installés sans autorisation. En outre, quelques génisses pâturent l'été dans les champs. Après avoir été consacrée à l'élevage et au dressage traditionnel de chevaux demi-sang de Camargue, depuis 1990 l'exploitation est orientée vers la monte américaine; cette spécialité consiste à dresser le cheval pour le tri du bétail; elle implique l'utilisation d'un carré de dressage. Les chevaux ne sont pas utilisés pour des leçons d'équitation. Ils sont nourris par le fourrage du domaine et par des aliments achetés. Les animaux atteignent l'état adulte à trois ans et sont vendus après une période de dressage. Le prix peut varier, aux dires des recourants, entre Fr. 30'000.-- et 180'000.--. Aucune comptabilité n'a été tenue jusqu'à ce jour.
Jean-Pierre Richoz et Jean-Paul Uldry sont tous deux entrepreneurs de profession. Jean-Pierre Richoz prétend consacrer le 80 % de son temps à cette exploitation, aidé d'un employé à plein temps; pour le surplus, il administre notamment une société de ferblanterie-couverture. Il tire le 70 % de ses revenus de cette dernière activité, le solde provenant du produit de la vente des chevaux.
Jean-Pierre Richoz et Jean-Paul Uldry sont en outre propriétaires des parcelles nos 581, 2355 et 2357 au lieu-dit "Bendes" et de la parcelle no 2370, au lieu-dit "Le Cucle-d'en-Bas" qui totalisent une surface de 70'480 mètres carrés. Cette exploitation comprend également une ferme, située sur la parcelle no 581, qui abrite un élevage d'une dizaine de chevaux destinés au dressage traditionnel; ce domaine est entretenu par un personnel constitué de quatre personnes logées sur place. Cette exploitation est complétée par 1,4 hectare de vigne.
B. A l'occasion de l'extension du réseau d'eau communal "Grange à Goudet-Le Maravau", Jean-Paul Uldry et Jean-Pierre Richoz ont aménagé sur la parcelle no 2377 une fosse à purin d'une contenance de 40 mètres cubes, qui empiète sur la limite des constructions. Ils ont en outre agrandi le carré de dressage, dont l'étendue a été portée à 1'800 mètres carrés (30 mètres x 60 mètres), une surface plane, en terre battue, prolongeant en outre ce paddock côté nord-est, en direction de la forêt. Cet agrandissement s'est accompagné de terrassements importants (environ 3'300 mètres cubes de terre déplacés) touchant églament le talus qui entoure le carré sur trois côtés, en amont. L'ensemble de ces modifications de terrain couvrent une surface d'environ 3'500 mètres carrés. Le paddock est entouré d'une paroi en bois traité, de même que l'enclos qui lui fait suite, sur la surface de terre battue.
Exécutés sans enquête publique ni autorisation municipale, ces travaux ont été dénoncés à la Préfecture par la municipalité. Une amende de fr. 450.-- a été mise à la charge de chacun des copropriétaires.
Le 11 décembre 1990, Jean-Paul Uldry et Jean-Pierre Richoz ont présenté une demande de permis de construire pour la construction de la fosse à purin et l'agrandissement du paddock. Ouverte du 8 au 28 janvier 1991, l'enquête a soulevé cinq oppositions, dont une collective. L'ensemble des décisions des services cantonaux a été transmis à la municipalité par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations (CAMAC) le 5 mars 1991; le Service de l'aménagement du territoire a refusé l'autorisation requise pour les constructions hors des zones à bâtir et requis qu'ordre soit donné par la municipalité de démolir les ouvrages litigieux, ainsi que de remettre en état les lieux; le Service des forêts et de la faune a pour sa part exigé le démontage de la clôture en forêt et son remplacement par une clôture extérieure à celle-ci. Ces décisions ont été notifiées aux intéressés par l'intermédiaire de la municipalité le 14 mars 1991.
C. Jean-Paul Uldry et Jean-Pierre Richoz ont recouru contre la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), Service de l'aménagement du territoire, et contre celle de la municipalité. Concluant à l'annulation de ces décisions, ils font valoir que leur élevage de chevaux est conforme à la vocation de la zone agricole, dès lors qu'il n'est pas lié à une activité de loisir, et que le paddock constitue un complément nécessaire à cette exploitation, de même que la fosse à purin. Ils se sont acquittés, dans le délai qui leur a été imparti, de l'avance de frais requise de Fr. 1'000.--.
Par déterminations du 12 avril 1991, le DTPAT a conclu au rejet du recours, invoquant la non-conformité des aménagements litigieux avec l'affectation de la zone agricole, essentiellement aux motifs que l'élevage ne représente pas l'activité principale des recourants et que le dossier n'établit pas à satisfaction que les surfaces du domaine, si suffisantes soient-elles, servent réellement à la production de fourrage pour les chevaux; il considère, pour le surplus, qu'aucune autorisation exceptionnelle ne pouvait être accordée sur la base de l'art. 24 LAT.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 16 juillet 1991 à Saint-Légier-La Chiésaz en présence des recourants Jean-Pierre Richoz et Jean-Paul Uldry, assistés de Me Marc-Henri Chaudet, avocat; de Valérie Scheuchzer, secrétaire-juriste, François Zürcher, stagiaire, et Jean-Claude Hermann, pour le DTPAT; de Christian Bühler, secrétaire municipal, assisté de Me Alexandre Bonnard, avocat, pour la municipalité, ainsi que des opposants représentés par Yves Philipozzi et Patrick Brunschwig, pour l'APAR, Anne-Marie Knopf pour l'Association "Sauver Corsier et environs", Jean-Jacques Wuhrmann et François Maeder. Ont en outre été entendus en qualité de témoins Ernest Ruchti, René Aebischer, vétérinaire, Charles Geiser, employé et M. Pache.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection des lieux en présence des parties.
E. Le 30 juillet 1991, le Service de l'aménagement du territoire a accordé l'autorisation de construire la fosse à purin, en application des art. 22 LAT et 81 al.2 LATC, moyennant le respect des directives du Service des eaux et de la protection de l'environnement. Cette décision a été notifiée à la municipalité et aux services cantonaux intéressés.
En droit :
Le recours porte tant sur la décision cantonale que communale. Toutefois, en notifiant aux recourants les décisions et observations des services cantonaux, par lettre du 14 mars 1991, la municipalité n'a pris elle-même aucune décision. Par conséquent, en tant qu'il est dirigé contre une décision municipale "refusant le permis de construire sollicité", le recours doit être déclaré sans objet.
Dans sa décision, le DTPAT remet en cause tant l'agrandissement du paddock que la construction de la fosse à purin, dont il demande la démolition. Postérieurement à l'audience, le DTPAT a rapporté sa décision tendant à la démolition de la fosse à purin et accordé pour cet ouvrage, sous certaines conditions, l'autorisation spéciale requise par les art. 81 al.2 et 120 LATC. Cette nouvelle décision ne suffit toutefois pas à rendre le recours sans objet sur ce point : dans la mesure où les opposants concluent au rejet du recours, soit au maintien de la décision initiale du département, le tribunal ne peut se dispenser d'examiner la réglementarité de cette construction.
Le département a refusé l'autorisation pour les constructions hors des zones à bâtir tant sous l'angle de l'art. 22 LAT que sous celui de l'art. 24 LAT.
Selon l'art. 22 al.2 let. a LAT, la délivrance d'une autorisation de construire est subordonnée à la condition, notamment, que le bâtiment ou l'installation soit conforme à l'affectation de la zone; si la conformité n'est pas admise, il convient d'examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée ou si, en raison de ses dimensions ou de ses incidences sur l'environnement la construction projeté nécessite l'élaboration d'un plan spécial (art. 2 LAT; ATF 116 Ib 53 consid. 3a; 116 Ib 139 consid. 4a; ATF du 26 septembre 1991, DTPAT c.CCRC, Vevey et Corsier-sur-Vevey).
b) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al.2 let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, 115 Ib 297 consid. 3a).
aa) Les constructions et installations pour l'élevage de bétail ne peuvent être jugées conformes et partant autorisées en application de l'art. 22 LAT que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (ATF 115 Ib 298 consid. 2c; ZBL 1991, 175 consid. 4a; Leo Schürmann, Admissibilité d'exploitations en développement dans la zone agricole, Avis de droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990, p. 4). A la lumière de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, ce critère est le seul décisif; en particulier, le fait que le bétail ait besoin de paître en liberté n'est pas une condition nécessaire (Leo Schürmann, avis précité, p. 5; contra C. Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, thèse Bern, 1989, p. 169).
bb) La conformité des élevages de chevaux avec la zone agricole est contestée (voir Bulletin OFAT no 3/87, p. 24); en effet, pour les uns, elle ne peut être admise que si cette activité s'exerce dans le cadre d'une entreprise agricole qui assure la production du fourrage nécessaire et comprend les pâtures attenantes. Selon un autre avis, à défaut de servir à la production de denrées alimentaires, l'élevage de chevaux constitue une activité commerciale ou industrielle, qui doit prendre place en zone à bâtir. Il résulte clairement de la jurisprudence du Tribunal fédéral que l'élevage et le dressage de chevaux, pratiqués comme loisir par l'exploitant, dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole ( ATF 111 Ib 216 consid. 2; ATF du 16.12.1986, J. Petitgat c. CCRC, consid. 3); en revanche, le point de savoir si l'élevage à titre professionnel de chevaux destinés au sport, entièrement nourris par le fourrage du domaine, est compatible avec la vocation de la zone agricole, n'a pas été tranché.
cc) Le caractère professionnel de l'exploitation des recourants n'est pas établi, dans le cas particulier. D'emblée, il convient de préciser que les deux élevages que dirigent les recourants doivent être traités comme des entreprises distinctes, cela tant en raison de leur situation géographique que de leurs modes d'exploitation différents. Bien que l'un des recourants prétende consacrer le 80 % de son temps à l'élevage en cause, aidé d'un employé à plein temps, il n'en tire que le 30 % de ses revenus. Aucune comptabilité n'a été tenue à ce jour, et les allégations peu précises faites à l'audience ne permettent pas d'admettre que l'élevage en cause constitue une entreprise viable; il s'agit d'une activité accessoire, financièrement rendue possible par les revenus que les recourants tirent d'autres activités.
dd) Quand bien même l'exploitation serait viable, passée la période de démarrage, elle ne saurait être considérée, dans son ensemble, comme conforme à la vocation de la zone. Sans doute peut-on admettre que l'exploitation dispose d'une base fourragère suffisante; mais cette circonstance ne permet de justifier en zone agricole que les activités d'élevage proprement dit, pour lesquelles le sol joue un rôle essentiel comme facteur de production. Cette condition n'est en revanche pas remplie pour la période de dressage, pendant laquelle la mise en valeur du cheval ne se fait plus essentiellement par les produits du sol. Dans la mesure où la rentabilité de l'exploitation des recourants dépend principalement de la qualité du dressage des chevaux en vue d'un type particulier de monte sportive (monte américaine), l'activité déployée n'est pas conforme à l'affectation de la zone.
ee) L'agrandissement du paddock litigieux et les aménagements extérieurs qui lui sont liés sont exclusivement destinés à ce type particulier de dressage. Ils ne sont par conséquent pas conformes à la vocation de la zone. Le paddock initial est quant à lui largement suffisant pour assurer le débourrage de quelques poulains.
a) A teneur de l'art. 24 al.2 LAT, la rénovation, la transformation partielle ou la reconstruction de constructions ou d'installations est autorisée pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Cette disposition n'est applicable que moyennant l'adoption d'une disposition cantonale d'exécution; le législateur vaudois a fait usage de cette faculté à l'art. 81 al.4 LATC.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une transformation partielle au sens de l'art. 24 al.2 LAT peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou un changement d'affectation pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée (ATF 113 Ib 305, 306; ATF 113 Ib 314). Les travaux ne doivent en outre pas entraîner des effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 305, 305, 112 Ib 97, consid. 3). Sans avoir pu fixer un critère d'ordre purement quantitatif, le Tribunal fédéral, partant d'une interprétation restrictive, a considéré que l'agrandissement d'environ un tiers de la surface existante ne pouvait être qualifié de minime importance (ATF 112 Ib 94; ATF 107 Ib 242). Dans la comparaison entre les volumes et surfaces existants et projetés, seul doit être pris en compte l'ouvrage qu'on envisage d'agrandir et non l'ensemble des bâtiments d'exploitation (C. Bandli, op. précité, p. 201). A cela s'ajoute que la possibilité de bénéficier de l'autorisation d'effectuer un modeste agrandissement hors des zones à bâtir ne peut être accordée qu'une fois (ATF 112 Ib 277 et les références citées); des transformations partielles rapprochées dans le temps doivent être considérées comme formant un tout (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, note 35 ad art. 24).
Manifestement, dans le cas particulier, l'agrandissement du paddock litigieux, qui consisterait à plus que doubler la surface existante, sans même compter la partie en terre battue ni les aménagments de terrain, ne constitue pas un agrandissement de peu d'importance au sens où l'entend l'art. 24 al.2 LAT. C'est en conséquence exclusivement sous l'angle de l'art. 24 al.1 LAT qu'il convient d'examiner la régularité de ces travaux et celle de la fumière.
b) L'art. 24 al.1 LAT, qui régit les constructions nouvelles ainsi que tous les travaux trop importants pour tomber sous le coup de l'art. 24 al.2 LAT, pose deux conditions cumulatives : premièrement l'implantation de la construction hors des zones à bâtir doit être imposée par sa destination et, secondement, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer au projet.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la destination de la construction lorsque se présentent des motifs d'ordre technique, économiques ou que la topographie des lieux fait qu'un projet doit être exécuté dans un endroit déterminé à l'extérieur des zones à bâtir. Cette question est à résoudre sur la base de critères objectifs, et non pas à partir de conceptions et perspectives subjectives du requérant (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, 115 Ib 299, consid. 3a, 113 Ib 141, consid. 5a et les références citées).
aa) La notion d'implantation imposée par sa destination est à apprécier de cas en cas. Comme on l'a vu, l'agrandissement du paddock litigieux est destiné à assurer le dressage des chevaux, activité qui n'est pas conforme à la vocation de la zone agricole; or, au même titre qu'un manège, les locaux et aménagements propres au dressage devraient trouver leur place en zone à bâtir ( ATF 111 Ib 218; ATF Gilardoni du 22 juin 1988 résumé in RDAT 1989 no 60 et DC 1990/1, p.14; ATF J. Petitgat du 16 décembre 1986, consid. 4b; ZBL 1984, 371). Il n'existe au demeurant pas de motif objectif de nature à empêcher la séparation de ces bâtiments d'avec les écuries destinées à l'élevage proprement dit.
bb) Quant à la fumière, elle n'est imposée par sa destination que dans la mesure où elle sert les besoins d'une exploitation dont l'implantation est elle-même imposée par sa destination hors des zones à bâtir (ATF 115 Ib 295 consid. 3c). Cette condition peut être considérée comme remplie, dans le cas particulier, pour l'élevage proprement dit, qui, on l'a vu, nécessite des surfaces en zone agricole tant pour l'affourragement que pour la pâture des chevaux (dans ce sens également ATF Gilardoni du 22 juin 1988 précité). Ne sont toutefois imposés par leur destination que les écuries et les locaux annexes autorisés en 1979; les baraquements provisoires ne peuvent être pris en considération dès lors qu'ils ont été installés dans autorisation. La fosse à purin ne peut par conséquent être autorisée que dans la mesure où elle est proportionnée aux besoins de l'exploitation telle qu'elle se composait en 1979, à savoir de trois à quatre chevaux et de quelques poulains. D'une contenance de 40 mètres cubes, et excédant déjà les besoins d'une dizaine de chevaux (selon le rapport établi par l'architecte A. Gasser du 29 octobre 1990), cette construction est manifestement surdimensionnée.
Il n'est pas exclu qu'une extension des écuries puisse être autorisée, de sorte que l'élevage existant, qui comprend une dizaine de chevaux, soit régularisé. Il appartient cependant au département intimé de se prononcer à cet égard, sur la base du dépôt d'une demande d'autorisation de construire en bonne et due forme.
c) En conclusion, l'agrandissement du paddock litigieux n'est pas conforme au droit fédéral et la fumière devra être proportionnée aux besoins réels de l'élevage.
Lorsqu'un ouvrage a été édifié sans permis et qu'une autorisation exceptionnelle aurait été refusée en application de l'art. 24 LAT, l'ordre de démolir peut être fondé directement sur la base du droit fédéral (ATF du 28 avril 1989, J.-C. Blanchard c. CCRC, Rolle, consid. 1). La municipalité est au premier chef compétente pour ordonner et faire exécuter cette mesure (art. 105 LATC). La non-conformité d'une construction aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose cependant pas, dans tous les cas, un ordre de démolition; l'autorité renoncera à une telle mesure si elle viole le principe de la proportionnalité, à savoir si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, ou si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et les arrêts cités). Dans le cas particulier, les recourants ne sauraient se prévaloir de leur bonne foi; entrepreneurs de profession, ils devaient savoir que les ouvrages et aménagements entrepris nécessitaient une autorisation tant de la municipalité que du DTPAT. La démolition de tout ou partie des aménagements entrepris est par conséquent justifiée dans son principe. Il incombe à la municipalité de prendre une décision à cet égard et de fixer l'étendue et les modalités de la remise des lieux dans leur état antérieur en respectant le principe de la proportionnalité.
Les circonstances ne commandent pas d'allouer des dépens à la Commune de Saint-Légier, qui était certes assistée d'un homme de loi, mais qui n'a pas formellement pris position sur le litige.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est sans objet dans la mesure où il est dirigé contre une décision de la municipalité refusant le permis de construire.
II. Le recours dirigé contre la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 5 mars 1991, est partiellement admis en ce sens que :
a) le refus d'autoriser l'agrandissement du paddock et les terrassements qui lui sont liés, est confirmé;
b) le dossier est renvoyé au département intimé pour qu'il statue à nouveau sur l'autorisation de construire la fumière.
III. La Municipalité de Saint-Légier-La Chiésaz est chargée de fixer, d'entente avec le département intimé, les modalités de remise en état des lieux.
IV. Un émolument de Fr. 2'000.- (deux mille francs) est mis à la charge des recourants Jean-Pierre Richoz et Jean-Paul Uldry, solidairement entre eux.
Lausanne, le 23 avril 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : La greffière :
En tant qu'il applique l'art. 24 de la loi sur l'aménagement du territore, le présent prononcé peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 34 LAT; art. 106 OJF).