canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
20 mars 1992
sur le recours interjeté par Tomas ROMAN , à Aigle, dont le conseil est l'avocat Pierre Mathyer,
contre
la décision de la Municipalité d'AIGLE , du 28 février 1991, lui refusant un permis de construire portant sur l'installation de quatre citernes de 2000 litres et la création d'une véranda vitrée.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : A.-M. Steiner, sbt
Constate en fait :
A. Anna et Tomas Roman sont copropriétaires de la parcelle no 1424, au lieu dit "A l'Ecluse", sur le territoire de la Commune d'Aigle. D'une surface totale de 655 mètres carrés, ce bien-fonds supporte un bâtiment de 130 mètres carrés. Il est bordé au nord par un chemin public et à l'ouest par la parcelle no 1423, propriété d'Alice et Albert Voutaz. Au sud, la parcelle Roman est séparée par un ruisseau de la parcelle no 1984, propriété de Raymond Schneider, fils d'Aloïs. En 1988, lors de la mise à l'enquête publique du projet litigieux, la parcelle des recourants jouxtait à l'est la parcelle 1977, propriété de la Commune d'Aigle. Une portion de ce bien-fonds communal a été cédée depuis à Raymond Schneider.
Les lieux font partie de la zone communale sans affectation spéciale, que régit plus particulièrement l'art. 38 du règlement sur le plan d'extension et de la police des constructions (RPE) adopté par le Conseil communal dans ses séances des 29 décembre 1958 et 12 avril 1961 et approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1961. L'art. 38 a été modifié par le Conseil communal le 10 avril 1967 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 juin 1967.
B. Le 11 janvier 1988, Tomas Roman a requis de la Municipalité la "permission préalable" pour la réalisation du projet suivant :
suppression de deux citernes à mazout métalliques enterrées (face sud) et construction, à cet endroit, d'une fosse pour placer des citernes à mazout en polyester;
construction d'une véranda, au-dessus de la fosse, pour capter l'énergie solaire et protéger la fosse des infiltrations d'eau de pluie, pose d'un vitrage à l'accès de la porte d'entrée, isolation thermique des murs extérieurs.
Par la même occasion, il proposait d'acquérir la parcelle no 1977 (propriété de la commune) dans le but d'y installer des tuyaux pour récupérer de l'énergie thermique du sol et de l'eau du canal. Il était alors locataire de ce bien-fonds.
Par courrier du 4 février 1988, la Municipalité a informé Tomas Roman qu'elle avait admis la suppression de deux citernes, la mise en place de nouvelles citernes, la création d'une véranda, la pose d'un vitrage, et l'isolation thermique des murs extérieurs, cela sous réserve d'une mise à l'enquête publique officielle. Elle précisait que le dossier devrait être déposé en dérogation à l'art. 38 nouveau RPE et qu'il y aurait lieu d'inscrire une servitude de non-bâtir sur la parcelle voisine no 1977, propriété de la Commune d'Aigle. Pour le surplus, la Municipalité refusait de céder ce bien-fonds à Tomas Roman, tout en précisant que le bail en vigueur resterait valable pour autant que le terrain occupé soit mis en ordre et débarrassé des matériaux portant une atteinte à l'esthétique des lieux.
C. Le 31 mai 1988, l'architecte Pierre Topinka a mis à l'enquête publique le projet suivant pour le compte de Tomas Roman :
création d'une véranda vitrée d'une surface de 22,50 mètres carrés, accolée à la façade sud du bâtiment existant et sans communication directe avec celui-ci;
pose, au sous-sol, de quatre citernes, de 2000 litres.
Le projet a suscité l'opposition de Raymond Schneider ainsi que des remarques de la part d'Albert Voutaz, propriétaires voisins. Raymond Schneider désirait obtenir une garantie pour l'accès à sa propriété ainsi qu'au camping pendant les travaux; il demandait en outre que divers objets se trouvant sur la parcelle litigieuse (tôles, bois, carcasses de voitures) soient évacués. Le 16 juin 1988, le Département des travaux publics, Office cantonal de la protection des eaux a délivré l'autorisation d'installer requise par la législation cantonale sur la protection des eaux contre la pollution; en date du 21 juin 1988, le Service de l'aménagement du territoire a accordé l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir par l'art. 81 al. 4 LATC.
Par courrier du 5 juillet 1988 adressé à Tomas Roman, la Municipalité a confirmé les observations formulées à l'encontre du projet par Raymond Schneider et Albert Voutaz. Elle précisait que tant que ces points ne seraient pas réglés, le permis de construire sollicité ne pourrait pas être délivré et que le tas de bois situé sur le terrain de la commune devrait également disparaître dans les trois mois qui suivraient l'octroi du permis de construire. Le 16 mars 1989, la Municipalité a adressé une lettre à Pierre Topinka, architecte mandaté par Tomas Roman, l'informant que ce dernier avait lui-même fait opposition à l'encontre d'un projet de construction mis à l'enquête par Aloïs Schneider et que le permis de construire y relatif était resté en suspens, la situation n'ayant pu être débloquée. Elle concluait que le permis de construire sollicité par Tomas Roman ne pouvait être délivré, et ne pourrait l'être qu'en cas d'arrangement entre les parties. Le 9 avril 1989, Tomas Roman a demandé à la Municipalité de lui accorder le permis de construire, étant donné qu'il s'était conformé aux exigences formulées par cette autorité dans sa lettre du 5 juillet 1988. Le 28 avril 1989, la Municipalité lui a répondu que le permis de construire ne pouvait être délivré, une opposition étant intervenue durant la procédure d'enquête de la part de Raymond Schneider, et Tomas Roman ayant lui-même agi de la même manière envers lui. Elle précisait que lorsqu'un accord serait intervenu, elle pourrait l'autoriser à construire. La Municipalité constatait ensuite que le tas de bois et autres détritus sis sur le terrain communal n'avaient toujours pas été enlevés.
Par courriers du 6 août 1990 et du 16 septembre 1990, Tomas Roman a informé la Municipalité qu'il avait libéré le bien-fonds communal et il demandait si le retrait de son opposition formulée à l'encontre du projet d'Aloïs Schneider constituait toujours une condition à l'octroi de son propre permis de construire. En date du 21 février 1991, l'avocat de Tomas Roman est intervenu auprès de la Municipalité. Il constatait que les conditions posées par la Municipalité dans sa lettre du 5 juillet 1988 avaient été remplies et s'étonnait du contenu de la lettre du 28 avril 1989. Il demandait à la commune si la lettre du 28 avril 1989 devait être considérée comme une décision et relevait qu'aucune voie de recours n'y était indiquée. Par lettre du 28 février 1991, la Municipalité a informé l'avocat de Tomas Roman que le projet de construction de ce dernier avait été mis à l'enquête en dérogation à l'art. 38 nouveau du RPE et que le permis de construire n'avait pas été délivré en raison de l'opposition ferme de M. Raymond Schneider formulée à l'encontre du projet. Elle déclarait accepter en outre que le délai de recours commence à courir à partir du 21 février 1991.
D. Par acte du 4 mars 1991, Tomas Roman a recouru contre le refus du permis de construire. Les moyens qu'il invoque à l'appui de son recours seront repris plus loin dans la mesure utile. Dans le délai qui lui a été imparti, le recourant a versé l'avance de frais requise par Fr. 800.--.
La Municipalité a déposé ses observations le 16 avril 1991. En substance elle relève que le bâtiment existant contrevient à plusieurs titres à l'art. 38 nouveau RPE et que l'adjonction envisagée est en elle-même infractionnelle à l'art. 38 précité à plusieurs égards.
Les parties ont procédé à un deuxième échange d'écritures.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 septembre 1991 à Aigle en présence du recourant Tomas Roman personnellement, assisté de son conseil. Pour la Municipalité se sont présentés Robert Rittener, syndic, François Kaehr, chef du service technique, assistés de l'avocat Jean Anex. Raymond Schneider a été entendu en qualité d'opposant.
Me Mathyer a dicté ce qui suit au procès-verbal :
"Subsidiairement, pour le cas où la conclusion no 2 serait rejetée, Tomas Roman conclut, toujours avec dépens, à ce que la Commune d'Aigle doit à Tomas Roman la somme de Fr. 3'840.-- valeur échue".
La Municipalité a conclu au rejet de cette conclusion, avec frais et dépens.
L'inspection locale n'a pas été requise.
Considère en droit :
"Cette zone est réservée plus spécialement aux exploitations agricoles, viticoles et forestières. Elle doit être considérée comme une zone d'attente.
...
...
La distance entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine ou du domaine public, s'il n'y a pas de plan d'alignement, est de 10 m. au minimum...
Toutes constructions autres que celles destinées à l'agriculture, à la viticulture et à la sylviculture sont interdites sur des parcelles n'ayant pas une surface de 4500 m2, ceci à raison d'une habitation par parcelle.
La surface de l'ensemble des constructions non agricoles élevées sur une parcelle ne peut excéder le 1/15 de la surface de celle-ci. L'article 36 leur est applicable.
..."
a) L'art. 80 al. 2 LATC prohibe les travaux qui auraient pour effet d'aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur dont l'ouvrage considéré est déjà frappé. Toutefois, il ne suffit pas que la modification projetée n'aggrave pas l'atteinte existante. Il importe, d'une manière plus générale, qu'elle n'ait pas pour effet de créer une nouvelle ou plus ample atteinte à la réglementation, sur quelque point que ce soit, sans égard au fait que, jusqu'alors, la norme considérée ait ou n'ait pas été respectée (voir R. Didisheim, "Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir", RDAF 1987, p. 389 et ss, spéc. p. 395 et 396). Il convient dès lors d'examiner en premier lieu si les travaux litigieux contreviendraient à l'art. 38 RPE, auquel cas ils devraient impérativement être prohibés, que l'art. 80 LATC soit ou non applicable.
Or force est de constater que le projet de construction mis à l'enquête par Tomas Roman n'est pas réglementaire à divers égards : la distance entre la véranda projetée et la limite de la propriété voisine ne serait pas respectée; le projet litigieux augmenterait l'emprise de la construction sur la parcelle, emprise qui dépasse déjà largement le coefficient prescrit; par ailleurs, le projet contreviendrait à l'al. 5 de l'art. 38 RPE qui dispose que toutes constructions autres que celles destinées à l'agriculture, à la viticulture et à la sylviculture sont interdites sur des parcelles n'ayant pas une surface de 4500 mètres carrés.
b) Le projet litigieux pourrait-il être admis sur d'autres bases ? L'art. 39 RATC (repris par l'art. 74 RPE) ne saurait être invoqué en l'espèce, l'adjonction projetée n'ayant pas la qualité d'une dépendance en raison de son caractère habitable. A supposer d'ailleurs qu'il s'agisse d'une dépendance, elle ne pourrait pas être déduite du COS ni échapper à la règle des 4500 mètres carrés. Au surplus, selon la jurisprudence constante de la CCRC, une dérogation ne peut être accordée en marge des textes légaux et réglementaires; elle doit être expressément prévue par le règlement communal. Mais en l'espèce, l'art. 72 RPE - qui traite des dérogations - n'est pas applicable.
Il faut dès lors conclure de ce qui précède que le projet litigieux contreviendrait à l'art. 38 RPE et qu'il aurait pour effet de créer de nouvelles et de plus amples atteintes à la réglementation. Cela étant, point n'est besoin d'examiner si le projet violerait d'autres dispositions légales ou réglementaires.
a) Le droit pour un administré de se prévaloir d'une promesse donnée par une autorité relève de l'application du principe de la bonne foi. Découlant directement de l'art. 4 de la Constitution fédérale et valant pour l'ensemble de l'activité étatique (RO 107 Ia 211, cons. 3a), le principe de la bonne foi donne à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (RO 108 Ia 385, cons. 3b, JdT 1984 I 534; RO 105 Ib 159, cons. 4b, JdT 1981 I 189). C'est le cas lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminés de l'administration. Sept conditions - cumulatives - doivent cependant être réunies pour que l'administré puisse se prévaloir de l'application de ce principe : il faut qu'il s'agisse d'une promesse effective, relative à une situation individuelle et concrète, émanant d'un organe compétent ou censé compétent, de nature à inspirer confiance et ayant conduit l'administré à adopter un comportement qui lui est préjudiciable; cette promesse doit en outre être invoquée dans les conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission, et dans un état de droit semblable à celui où elle a été faite (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. 1, p. 390; RO 114 Ia 105 = JdT 1989 I 224; RO 114 Ia 213; RO 104 Ib 237; 103 Ia 114 et 508 = JdT 1979 I 52 et 357).
b) Dans sa lettre du 4 février 1988, la Municipalité a informé le recourant que les travaux demandés avaient été admis par elle sous réserve d'une mise à l'enquête publique officielle. Elle a également précisé que le dossier devrait être déposé en dérogation à l'art. 38 nouveau du RPE. Le constructeur ne saurait dès lors tirer de cette lettre un droit à obtenir un permis de construire; en effet, l'appréciation que la Municipalité fait d'un projet avant l'enquête publique est toujours susceptible de varier, une fois connus les résultats dedite enquête ou d'éventuels éléments contraires au règlement qui ne seraient pas apparus auparavant; une décision définitive ne peut être prise qu'au terme de l'enquête publique, cette procédure étant notamment destinée à permettre à des tiers opposants de soulever des moyens qui auraient échappé à la Municipalité (voir notamment prononcé CCRC no 6476, Monaco c. Aigle du 26 avril 1990; prononcé CCRC no 6747, Bacca c. Aigle du 6 décembre 1990;). Si, en l'espèce, le constructeur s'est efforcé de répondre aux exigences de la Municipalité formulées avant l'enquête publique, il a néanmoins pris le risque d'engager des frais d'étude à ce stade. Certes, l'attitude adoptée par la Municipalité par la suite a-t-elle été ambiguë, mais le recourant n'a plus engagé de frais après l'enquête publique. La somme réclamée par lui correspond aux frais d'étude engagés sur la base de déclarations faites par la Municipalité avant l'enquête publique. Dès lors, on ne peut pas considérer que la confiance du recourant ait été trompée.
Le recourant a conclu subsidiairement au paiement de dommages-intérêts par la Municipalité. Ce moyen est irrecevable devant le Tribunal de céans. En effet, celui-ci ne statue pas sur les demandes en dommages-intérêts (art. 1 al. 3 litt. a LJPA).
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des conclusions tant principales que subsidiaires du recourant. En application de l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice arrêté à Fr. 1'300.--. L'avance de frais versée en cours de procédure sera déduite de ce montant. C'est avec l'assistance d'un homme de loi que la Municipalité a obtenu gain de cause : il se justifie donc de lui allouer des dépens arrêtés à Fr. 600.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Aigle du 28 février 1991 est maintenue.
III. Un émolument de Fr. 1'300.-- (mille trois cents francs) est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant est le débiteur de la Commune d'Aigle de la somme de Fr. 600.-- (six cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 20 mars 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :