canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 10 septembre 1993
sur les recours interjetés simultanément le 14 février 1991 auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions et du Conseil d'Etat du canton de Vaud par Elise GENIER , à Moudon, représentée par Me Jean-Frédéric Freymond, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Bussy-sur-Moudon du 31 janvier 1991 refusant le raccordement à l'égout et l'alimentation en eau de sa parcelle no 53, au lieu-dit "Les Brits".
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Alain Zumsteg, juge
Arnold Chauvy, assesseur
Georges Dufour, assesseur
constate en fait :
A. Mme Elise Genier est propriétaire de la parcelle no 53 du cadastre de Bussy-sur-Moudon, au lieu-dit "Les Brits". La partie nord-est de ce bien-fonds de 4'301 mètres carrés est située dans la zone agricole du plan des zones adopté le 28 octobre 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. La partie sud-ouest, boisée, est située en zone forestière.
Accessibles par un chemin chaîntre aménagé sur l'assiette d'une servitude publique, les lieux se trouvent à quelque 300 mètres à l'est du village. En 1967, feu Emile Genier, époux de l'actuelle propriétaire, a obtenu de la municipalité l'autorisation d'y édifier un "refuge sans habitation", en 1968, puis en 1973, la municipalité a admis deux agrandissements, le premier au sud-est et le second au nord-est. Selon les constatations faites par la Commission de recours en matière de constructions le 22 février 1989, la bâtisse se présentait alors sous la forme d'un "L". Située entièrement dans la zone agricole du plan des zones du 28 octobre 1981, elle comprenait un séjour avec véranda, une chambre, ainsi qu'une cuisine.
A fin 1975, M. Genier avait en outre requis sans succès l'autorisation de construire sur son fonds une étable et deux boxes pour chiens. Mis à exécution sans autorisation, ces travaux ont fait l'objet le 8 juin 1976 d'un ordre de démolition et de remise en état des lieux, confirmé par la Commission de recours en matière de constructions le 17 janvier 1979.
En 1988, à l'issue d'un échange de correspondance engagé par Mme Genier avec la municipalité au sujet de la possibilité de raccorder le refuge, alors occupé par un couple de locataires, aux réseaux d'eau et d'électricité, la municipalité a fait interdiction à la propriétaire d'admettre l'habitation à titre durable dans la construction litigieuse et lui a intimé l'ordre de prendre toute disposition pour que les lieux soient vidés de ses habitants jusqu'au 31 mai 1988. Le recours interjeté contre cette décision auprès de la Commission de recours en matière de constructions a été rejeté le 19 mai 1989. Dans ses considérants la commission retenait en substance que la construction n'était pas conforme à l'affectation de la zone, que l'habitation n'y avait jamais été autorisée et ne pouvait pas l'être, qu'au surplus le bien-fonds n'était pas équipé, notamment sous l'angle de l'évacuation des eaux usées. Elle relevait encore que le logement en cause ne satisfaisait pas certaines prescriptions relatives à la salubrité des constructions, à commencer par celle imposant pour tout local susceptible de servir à l'habitation une hauteur de 2,40 mètres au moins entre le plancher et le plafond (art. 27 al. 1er RATC).
B. A la suite de l'enquête publique relative aux travaux d'épuration des eaux de la commune, Mme Genier s'est à nouveau adressée à la municipalité pour lui faire part "de son voeu de voir sa propriété sise au lieu-dit "La Meillère" être raccordée à la conduite de l'égout qui passera d'ailleurs à proximité" et de son désir d'être également raccordée au réseau d'eau de la commune. Par lettre du 31 janvier 1991, la Municipalité de Bussy-sur-Moudon a opposé à ces demandes une fin de non recevoir, rappelant que la construction sise sur la parcelle no 53 était considérée comme un "refuge sans habitation".
C'est contre cette décision que sont dirigés les présents recours, adressés simultanément le 14 février 1991 à la Commission cantonale de recours en matière de police des constructions et au Conseil d'Etat du canton de Vaud. Au terme d'une motivation sommaire, la recourante conteste la pertinence du motif invoqué par l'exécutif communal; selon elle "Un refuge dans lequel on n'habite pas doit pouvoir être raccordé aux eaux claires et aux eaux usées, de telle façon qu'on puisse s'y tenir sans y habiter."
La Commission cantonale de recours en matière de constructions a enregistré ce recours. Vu son objet et le problème de compétence posée, elle a suspendu l'instruction de la cause jusqu'à droit connu sur cette question, tout en invitant le Conseil d'Etat à trancher l'éventuel conflit de compétence ou à statuer, le cas échéant, sur la priorité de l'instruction. Sans répondre formellement à cette dernière demande, le Conseil d'Etat a entamé l'instruction du recours dont il était lui-même saisi, recueillant les déterminations de la municipalité et du Service des eaux et de la protection de l'environnement.
Les procédures pendantes devant la commission et le Conseil d'Etat ont été transmises au Tribunal administratif le 1er juillet 1991, conformément à l'art. 62 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).
Considérant en droit :
Bien que datée du 31 janvier 1991, la décision attaquée a été adressée au mandataire de Mme Genier sous pli recommandé daté du 2 février 1991 et n'est ainsi parvenu à son destinataire, au plus tôt, que le lundi 4 suivant. Déposés le 14 du même mois auprès du Conseil d'Etat et de la Commission de recours en matière de constructions, les recours sont intervenus en temps utile. Ils sont au surplus recevables en la forme.
Sous réserve de quelques exceptions n'entrant pas en considération ici, les compétences juridictionnelles du Conseil d'Etat, comme de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, ont été transférées au Tribunal administratif le 1er juillet 1991 (art. 3, 4 et 62 LJPA). La question de compétence que posaient les recours au moment de leur dépôt n'a plus à être résolue, les deux causes, identiques quant à leur objet et leurs conclusions, pouvant être confondues et tranchées par un seul jugement.
Les communes sont tenues de fournir l'eau potable et l'eau nécessaire à la lutte contre le feu dans les zones à bâtir ou, à défaut de plan d'affectation, dans le périmètre de localité défini conformément à l'art. 135 LATC, ainsi que dans les bâtiments situés à l'extérieur de ces zone ou périmètre, "lorsque les circonstances concrètes, notamment le nombre, la dimension, la situation, la destination et le degré d'occupation des bâtiments le justifient" (v. art. 1er, al. 1er, de la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau). En dehors de ces cas, les communes sont libres de fournir de l'eau dans une mesure plus étendue, "si elles peuvent le faire sans que l'exécution de leurs obligations légales en souffre" (al. 2).
La construction dont le raccordement au réseau d'adduction d'eau est sollicité se situe hors des zones à bâtir et n'est pas destinée à l'habitation; la recourante en convient. Elle estime néanmoins qu'il y a de nombreux refuges dans les forêts qui sont raccordés au réseau d'eau potable et d'eau usée, et qu'un tel équipement est nécessaire si l'on veut pouvoir s'y tenir quelques heures.
a) La comparaison avec les refuges forestiers n'est guère pertinente: les communes ont en effet la faculté de fournir de l'eau à des bâtiments isolés situés hors des zones à bâtir, sans y être obligées. Ce qui est décisif en l'espèce est de savoir si l'utilisation par un particulier d'une construction où l'habitation est proscrite et qui n'est occupée à des fins de loisir que durant quelques heures d'affilée, justifie l'obligation pour la commune, dont la conduite principale la plus proche se trouve à 300 mètres, d'autoriser le raccordement au réseau. La réponse est à l'évidence négative. L'usage limité qui peut être fait de la construction litigieuse n'exige nullement son raccordement. Il est parfaitement possible de passer quelques heures de loisir dans une maisonnette sans y disposer de l'eau courante du réseau; preuve en est le fait que la construction litigieuse a longtemps été occupée par ses propriétaires à titre de résidence secondaire, voire principale durant la belle saison, puis par des locataires, ceci au mépris des conditions liées aux permis de construire.
b) Hors des cas où la loi du 30 novembre 1964 lui fait obligation d'assurer cette prestation, la commune est libre de fournir l'eau potable et l'eau nécessaire à la lutte contre le feu (en d'autres termes elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour autoriser ou non le raccordement au réseau). La seule limite que la loi mette à ce choix est que l'exécution des obligations légales de la commune n'ait pas à en souffir. Pour le surplus, la liberté d'appréciation de l'autorité n'est restreinte que par les principes constitutionnels de l'intérêt public, de l'interdiction de l'arbitraire, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité (v. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, no 163 et ss).
aa) A l'appui de son recours, Mme Genier ne fait valoir aucun grief de nature à mettre en doute la légalité ou la constitutionnalité de la décision attaquée. Tout au plus pourrait-on déduire de ses écritures qu'elle reproche à la municipalité un usage arbitraire de la liberté de l'appréciation que lui laisse la loi sur la distribution d'eau.
Une décision est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, est en contradiction évidente avec la situation de fait, viole gravement une norme légale ou un principe juridique incontesté ou heurte de façon choquante le sentiment de la justice (ATF 117 Ia 27; ATF 115 Ia 332). Quoique ce motif n'ait pas été expressément invoqué par la municipalité, le refus d'amener l'eau courante répond à une volonté de ne pas améliorer l'habitabilité du refuge litigieux et de ne pas favoriser ainsi une occupation des lieux contraire à l'affectation de la zone. La décision municipale repose ainsi sur des considérations objectives et obéit à l'intérêt public; elle résiste en tous les cas au grief d'arbitraire et répond également au principe de la proportionnalité, compte tenu du faible intérêt qu'il peut y avoir pour la propriétaire à amener l'eau courante dans une construction où les règles sur l'aménagement du territoire n'autorisent pas le séjour des personnes au-delà de quelques heures par jour.
bb) La comparaison que la recourante tente d'établir entre sa construction et d'autres refuges est dénuée de toute pertinence. S'il est vrai que certains refuges situés hors des zones à bâtir, souvent même en forêt, ont été équipés, il s'agit généralement d'ouvrages communaux ouverts au public et au bénéfice d'autorisations dérogatoires (art. 24 LAT et art. 12 du règlement du 16 mai 1980 d'application de la loi forestière) ou tout au moins d'un régime de tolérance en raison de la fonction de récréation et de délassement qu'ils sont censés remplir pour la population.
La recourante ne fournit par ailleurs aucun autre élément de nature à faire penser que la municipalité aurait violé le principe de l'égalité de traitement à son détriment.
a) les zones à bâtir;
b) les autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (art. 10, 1er al. let. b);
c) les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé.
La construction litigieuse ne se trouve ni dans une zone à bâtir, ni dans l'une des autres zones définies à l'art. 10 al. 1er, let. b LEaux. Reste donc à déterminer si le raccordement au réseau d'égout "est opportun et peut raisonnablement être envisagé"(art. 11, al. 2, let. c LEaux)*.*Ici encore, le texte légal laisse à l'autorité compétente un large pouvoir d'appréciation, dont seul l'excès ou l'abus pourraient être sanctionnés par le Tribunal administratif (art. 36, let. a, LJPA).
Suivant les constatations faites par la Commission cantonale de recours dans son prononcé du 19 mai 1989, l'alimentation en eau du bâtiment de Mme Genier est assurée dans le captage rudimentaire d'une source proche et les eaux usées sont évacuées dans des puits perdus. Des WC, rudimentaires également, sont implantés aux abords du bâtiment. Cette situation, comme l'a relevé la commission, n'est pas conforme à la loi sur la protection des eaux. D'autre part, le réseau d'égouts publics de la Commune de Bussy-sur-Moudon doit être relié au collecteur intercommunal Moudon-Lucens par une canalisation passant à une douzaine de mètres du refuge. A priori, il ne serait donc pas déraisonnable d'envisager un raccordement. La municipalité et le Service des eaux et de la protection de l'environnement jugent toutefois cette mesure inopportune, pour les mêmes motifs qu'ils s'opposent à l'adduction d'eau.
Cette attitude est cohérente et ne prête pas flanc à la critique: en l'absence de raccordement au réseau communal d'eau potable et si les conditions restrictives auxquelles est soumise l'utilisation du bâtiment sont respectés, ce que l'on est en droit d'attendre, le volume d'eaux usées à évacuer ne peut être qu'extrêmement réduit; un mode de traitement adéquat, qui ne mette pas à contribution le réseau d'égouts, est parfaitement envisageable et, peut-être, plus approprié. Quant à la question des WC, elle peut elle aussi être résolue par une installation adaptée, ne nécessitant pas l'utilisation d'eau.
Il s'ensuit que la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant le raccordement sollicité.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours sont rejetés.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante, Elise Genier.
III. La recourante versera à la Commune de Bussy-sur-Moudon une indemnité de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 10 septembre 1993
Au nom du Tribunal administratif,
le juge :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-annexé.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).