canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 6 avril 1992
a) sur le recours interjeté par William MATTHEY DE L'ETANG , dont le conseil est l'avocat Philippe-Edouard Journot, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Pully , du 8 janvier 1991, lui ordonnant d'enlever une antenne parabolique installée sur le toit de son immeuble;
et
b) sur le recours interjeté par Charles SCHAEFER , dont le conseil est l'avocat Luc Recordon, à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de Pully , des 8 et 24 janvier 1991, lui ordonnant d'enlever une antenne parabolique installée sur le toit de sa villa.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. William Matthey de l'Etang est propriétaire d'un immeuble de trois étages, sis au chemin du Val d'Or 10, à Pully. Le toit de ce bâtiment est pourvu, depuis plus de vingt ans, d'une antenne traditionnelle permettant la réception des programmes de télévision diffusés par voie hertzienne. En 1989, le prénommé a accroché au mât de cette antenne, à une hauteur d'environ 1,50 mètres, une parabole d'un diamètre de 60 centimètres, destinée à la réception des émissions diffusées par satellites. En même temps, le mât supportant l'installation a été raccourci dans une notable mesure.
Par décision du 8 janvier 1991, la Municipalité de Pully lui a ordonné d'enlever l'antenne parabolique susmentionnée.
William Matthey de l'Etang a recouru contre cette décision, par mémoire de son conseil du 18 janvier 1991. Il a conclu à son annulation.
B. Charles Schaefer est propriétaire d'une villa individuelle, sise au chemin de la Rochettaz 38, à Pully. Cette maison est équipée, depuis 1964, d'une antenne traditionnelle, du même type que celle décrite ci-avant. En été 1990, Charles Schaefer a modifié cette installation en y ajoutant une antenne parabolique, d'une diamètre de 90 centimètres. Cette opération a permis parallèlement de raccourcir le mât, de près de quatre mètres, et de supprimer plusieurs éléments de l'antenne.
Par deux décisions, datées des 8 et 24 janvier 1991, la Municipalité de Pully lui a ordonné d'enlever l'antenne parabolique qu'il avait installée.
Charles Schaefer a recouru contre ces décisions, par mémoire de son conseil du 1er février 1991. Il a conclu à leur annulation.
C. En date du 27 février 1991, la Municipalité de Pully a déposé ses observations. Elle s'est déterminé de manière identique à l'encontre des deux recours. Elle a exposé que les décisions attaquées avaient été prises en application de l'art. 10 de son règlement sur les antennes extérieures pour la réception des émissions de radiodiffusion et de télévision, du 16 mars 1973, modifié le 20 mars 1987 (ci-après : le règlement sur les antennes extérieures), que cette disposition interdit la pose d'antennes paraboliques extérieures sur un immeuble pouvant être raccordé au réseau urbain de distribution par câbles des émissions de radiodiffusion et de télévision (téléréseau), qu'en l'espèce les bâtiments des recourants pouvaient être raccordés au téléréseau, qu'en conséquence, les recours devaient être rejetés.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 6 novembre 1991, à Pully. Il a terminé l'instruction, procédant notamment à une visite des lieux et à l'audition d'un radio-technicien, en la personne de Bertrand Girardet.
Le recourant Matthey de l'Etang a expliqué que la parabole qu'il a installée lui permet de recevoir de nombreuses chaînes non distribuées par le téléréseau, notamment une chaîne japonaise, ainsi que la chaîne sportive "Screensport". Le recourant Schaefer a indiqué qu'il en est de même pour lui; que l'antenne en cause est d'un intérêt tout particulier pour son épouse, de langue allemande, qui, grâce à cette installation, peut recevoir les chaînes allemandes de son choix.
Bertrand Girardet a parlé des caractéristiques techniques de la réception par satellites et a expliqué quels sont, à son avis, les avantages de cette technique par rapport au mode de réception traditionnel, avantages qu'on peut résumer en trois points : 1) diffusion des images selon une norme haute-définition, ce qui implique une amélioration de leur qualité; 2) nombre considérable de chaînes à diposition (45 à 50 chaînes actuellement avec une parabole pourvue d'un moteur, nombre qui devrait encore augmenter avec la mise en orbite de nouveaux satellites de télécommunications); 3) absence de dépendance de l'utilisateur par rapport au distributeur (téléréseau).
La municipalité a précisé de son côté que les antennes traditionnelles restent autorisées selon le règlement sur les antennes extérieures et que les particuliers sont libres de se raccorder au téléréseau "Télésicel".
MMes Journot et Recordon ont plaidé pour leurs clients respectifs. M. François Dousse a exposé le point de vue de la municipalité. Leurs arguments seront repris ci-dessous, dans toute la mesure utile.
En droit :
L'art. 10 al. 3 du même règlement aménage toutefois une exception, d'odre technique, "lorsqu'il est est impossible de raccorder le bâtiment au réseau urbain de distribution par câbles des émissions de radiodiffusion et de télévision, soit immédiatement, soit dans les six mois qui suivent la demande d'autorisation". Une autorisation exceptionnelle est alors délivrée, qui sera retirée "dès que la possibilité de raccordement ou de réception aura été réalisée".
Les recourants mettent en cause la constitutionnalité de cette disposition, sous l'angle de l'intérêt public et de la proportionnalité. L'examen de ce grief exige, au préalable, de déterminer quelle est la garantie constitutionnelle et la portée du droit à l'information dans notre ordre juridique.
a) En droit suisse, la liberté d'information est garantie en tant qu'elle constitue l'un des éléments indispensables à l'exercice de la liberté d'expression. Le Tribunal fédéral a abordé cette question dans l'arrêt Bürgin (ATF 104 Ia 88) où il a affirmé que la liberté d'expression et la liberté de la presse garantissent, selon le droit constitutionnel en vigueur, la liberté d'opinion, la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des opinions sans intervention des autorités, y compris la liberté de s'informer aux sources généralement accessibles (ibid. p. 94 et 97).
En appliquant ces principes au domaine qui nous intéresse plus précisément, à savoir celui de la réception de programmes de télévision, on peut affirmer que la liberté d'information garantit le droit de recevoir tous les programmes publics diffusés et, partant, le droit d'exploiter les équipements et installations nécessaires à cet effet (Bulletin GAC, 4/1990, p. 14).
b) La liberté d'information est également garantie par l'art. 10 de la Convention européenne des droits de l'homme. Cette disposition précise que le droit à la liberté d'expression comprend "la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontières".
Dans une récente décision concernant la Suisse, la Cour européenne des droits de l'homme a précisé la portée de cette disposition dans le domaine de la réception de programmes de télévision par satellites. Elle a estimé que toute personne, physique ou morale, pousuivant un but économique ou idéal, pouvait s'en prévaloir, ajoutant que la liberté d'information concerne non seulement le contenu des informations, mais aussi les moyens de captage, "car toute restriction apportée à ceux-ci touche le droit de recevoir et communiquer des informations" (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, Autronic AG, du 22 mai 1990, Série A/15/1989/175/231, § 46).
c) Avec l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la radio et télévision (LRTV), le 1er avril 1992 (voir Recueil officiel des lois fédérales, du 24 mars 1992, No 11), la liberté de réception est consacrée en droit interne. Ainsi, l'art. 52 LRTV prévoit que "chacun est libre de recevoir tout programme suisse ou étranger qui s'adresse au public en général". Dans le message accompagnant le projet de loi, le Conseil fédéral a précisé que "de cette liberté découle le principe selon lequel chacun peut installer l'antenne dont il a besoin pour capter les émissions de radiodiffusion" (FF 1987 III, p. 718).
Comme tous les droits fondamentaux, la liberté d'information est susceptible d'être restreinte aux conditions habituelles régissant leur limitation, à savoir:
base légale,
existence d'un intérêt public,
respect du principe de la proportionnalité.
En l'espèce, la base légale est constituée par l'art. 10 du règlement sur les antennes extérieures. Cette disposition se fonde sur l'art. 86 LATC (anciennement, art. 58 LCAT) qui donne aux municipalités la compétence d'édicter des règles en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3). Il n'est pas contestable qu'il s'agit là d'une tâche d'intérêt public. Dans la mesure où la présence d'antennes paraboliques sur les bâtiments est susceptible de nuire à l'esthétique des lieux, la Commune de Pully est donc habilitée à légiférer sur les conditions de leur admissibilité.
Le moyen utilisé par le législateur communal pour atteindre le but recherché (préserver l'esthétique) est d'interdire toute pose d'antenne parabolique sur tout immeuble pouvant être raccordé au téléréseau. Cette mesure a pour effet de limiter la liberté de réception des particuliers principalement sous deux aspects. En premier lieu, ceux-ci perdent la faculté de pouvoir choisir le mode de captage (ce qui a notamment pour effet de les empêcher de recevoir des images de qualité "haute définition" et peut également impliquer des différences de coûts); en second lieu, ils se voient pratiquement limités, quant au choix des chaînes qu'ils peuvent réceptionner, à celles proposées par le téléréseau. Il convient donc d'examiner si l'interdiction quasi-générale d'avoir recours à des antennes paraboliques respecte le principe de la proportionnalité.
Le Tribunal fédéral a précisé la signification du principe de la proportionnalité en émettant une double exigence: d'une part le moyen utilisé doit être propre à atteindre la fin d'intérêt public visée et ménager le plus possible les libertés individuelles; d'autre part le résultat recherché doit se relier raisonnablement aux limitations de liberté qu'il nécessite (ATF 105 IV 68; 104 Ib 426 s.; 102 Ia 522; 97 I 508; Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, 1984, p. 349 s.; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991, p. 113 s.).
D'après les connaissances techniques actuelles, telles qu'elles ont pu en partie être mises en évidence par le témoin entendu à l'audience, il s'avère qu'il existe de nombreuses solutions pour installer les antennes paraboliques. Celles-ci peuvent non seulement être fixées à des endroits où elles sont en principe visibles (en toiture ou en façade), mais également dans des endroits bien plus discrets, par exemple dans des décrochements, dans une arrière-cour ou à même le sol. En outre, l'évolution technique fait en sorte que les miroirs paraboliques tendent à devenir toujours plus petits (jadis: 1,50 m de diamètre; actuellement: 55 cm; bientôt, probablement : 35 à 40 cm) et peuvent être peints de n'importe quelle couleur. Au vu de ces éléments, il apparaît qu'il est possible, dans certaines conditions, d'installer une antenne parabolique de telle sorte qu'on ne la voie pas ou que l'atteinte à l'esthétique soit à ce point négligeable qu'elle ne puisse justifier son interdiction pure et simple. Il convient par conséquent de reconnaître que le législateur communal pourrait tout aussi bien atteindre le but qu'il s'est assigné par une mesure moins incisive; cela implique cependant que l'autorité chargée de faire respecter la clause d'esthétique reçoive la compétence d'examiner cas par cas les projets qui lui sont soumis et de ne sanctionner véritablement que ceux qui ne s'intègrent pas dans l'environnement. L'art. 10 al.2 du règlement sur les antennes extérieures ne respecte pas ces exigences. Cette disposition part du principe que toute antenne parabolique est inesthétique et doit être prohibée. Elle ne laisse aucune marge d'appréciation à l'autorité chargée d'examiner une demande, de telle sorte que même une installation bien intégrée dans l'environnement bâti doit être refusée. Force est dès lors de reconnaître que l'art. 10 al. 2 du règlement susmentionné viole le principe de la proportionnalité. Les décisions attaquées, prises en application de cette disposition, doivent par conséquent être annulées.
La loi fédérale sur la radio et télévision (LRTV), dont les art. 52 et 53 traitent de la liberté de réception et de ses limitations, est entrée en vigueur le 1er avril 1992. Le message accompagnant le projet de cette loi (FF 1987 III 661 ss) démontre que le législateur fédéral a voulu donner un contenu et une protection étendus à la liberté de réception. De cette liberté, consacrée par l'art. 52 LRTV, découle le principe selon lequel "chacun peut installer l'antenne dont il a besoin pour capter les émissions de radiodiffusion" (ibid., p. 718). L'art. 53 LRTV prévoit certes que les antennes extérieures peuvent être interdites lorsque "la protection du paysage, des monuments et des sites historiques ou naturels l'exige" (lit. a); cependant, le Conseil fédéral a précisé qu'il ne saurait être question de prononcer l'interdiction de construire des antennes pour des zones entières (ibid., p. 719). Il faut en déduire qu'une interdiction générale d'installer des antennes extérieures ne pourrait viser qu'une portion bien déterminée, particulièrement digne de protection, du territoire d'une commune ou d'un canton (par exemple, la partie "vieille ville" d'une localité). Mais là encore, à la rigueur de l'al. 2 de l'art. 53 LRTV, des exceptions devraient être admises lorsque la réception de programmes télévisés "présente un intérêt qui prime la nécessité de protéger le paysage et les sites". Dans la mesure où l'intimée entend modifier son règlement sur les antennes extérieures, il conviendra qu'elle respecte ces principes.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission des deux pourvois. L'avance de frais versée par chaque recourant lui sera restituée.
Les recourants ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, ils ont droit chacun à des dépens, arrêtés à Fr. 1000.--, à la charge de la Commune de Pully (art. 55 LJPA).
Il n'y a en revanche pas lieu de mettre un émolument à la charge de cette dernière, la décision attaquée ayant été prise dans le cadre des attributions de droit public de l'autorité intimée, sans que l'intérêt pécuniaire de la commune soit en cause.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours sont admis.
II. a) La décision de la Municipalité de Pully, du 8 janvier 1991, prise à l'encontre de William Matthey de l'Etang, est annulée.
b) Les décisions de la Municipalité de Pully, des 8 et 24 janvier 1991, prises à l'encontre de Charles SCHAEFER, sont annulées.
III. Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. a) Une somme de Fr. 1000.-- est allouée, à titre de dépens, à William Matthey de l'Etang, à la charge de la Commune de Pully.
b) Une somme de Fr. 1000.-- est allouée, à titre de dépens, à Charles Schaefer, à la charge de la Commune de Pully.
Lausanne, le 6 avril 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :