canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
6 novembre 1992
sur le recours interjeté le 5 novembre 1990 par Claudine et Daniel CHRISTINET , dont le conseil était l'avocat Henri Sattiva, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de MORGES , du 23 octobre 1990, leur impartissant un délai au 1er juin 1991 pour régulariser la situation consécutive à un changement d'affectation non autorisé, entraînant un déficit de places de stationnement.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A.Wyss, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
A. Claudine et Daniel Christinet sont copropriétaires de la parcelle No 2896 du cadastre de la Commune de Morges. D'une surface totale de 1'208 mètres carrés, ce bien-fonds en forme de triangle est bordé à l'est par l'avenue Muret et à l'ouest par la parcelle No 1'080, propriété de Hélène Christinet.
B. Les lieux sont colloqués en zone périphérique, régie plus particulièrement par les art. 26 à 33 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPE), adopté par le Conseil communal le 6 avril 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990. Ce règlement a abrogé le plan des zones et le règlement communal sur les constructions du 11 septembre 1970 (aRPE).
C. Le 27 mai 1987, la Municipalité de Morges a délivré aux époux Christinet un permis de construire portant sur un immeuble de sept logements avec garage souterrain de onze places et quatre places de stationnement extérieures. La construction a été effectuée conformément aux plans soumis à l'enquête publique, à l'exception de deux places de parc extérieures qui n'ont pas été aménagées.
Au mois de mai 1989, la Direction de l'urbanisme et de la police des constructions de Morges a été informée que les recourants auraient l'intention de procéder à un changement d'affectation de leur immeuble. Le 19 mai 1989, elle est intervenue auprès des propriétaires et leur a signalé qu'aucune modification ne devait être apportée aux lieux sans autorisation de la municipalité; elle a précisé que la nouvelle affectation prévue pourrait en principe être admise mais qu'il y aurait vraisemblablement augmentation des besoins en places de stationnement et qu'une demande d'autorisation devait lui être soumise. Le 17 octobre 1989, ledit service, constatant que tous les logements de l'immeuble litigieux avaient été supprimés et les locaux affectés à des bureaux, a informé les propriétaires que le permis d'habiter ne pourrait être délivré tant que l'immeuble ne répondrait pas aux conditions fixées par le permis de construire délivré en 1987; un délai au 25 octobre 1989 leur était fixé pour produire les plans des travaux exécutés, indiquant l'affectation des locaux, et pour informer le service sur l'état des aménagements extérieurs.
Le 26 octobre 1989, l'architecte des constructeurs a déposé une demande de changement d'affectation, précisant qu'aucun travail de transformation n'avait été effectué. Par lettre du 7 novembre 1989, signée par une conseillère municipale, la Direction de l'urbanisme et des constructions a fait savoir aux constructeurs que le dossier était incomplet et que le changement d'affectation avait eu comme conséquence de rendre le nombre de places de stationnement insuffisant: de ce fait, une contribution de remplacement de Fr. 80'000.-- serait requise à raison des seize places manquantes. Le 13 novembre 1989, le conseil des époux Christinet s'est adressé à la direction de l'urbanisme; il relevait qu'un immeuble effectivement utilisé à des fins autres que l'habitation dès sa première occupation échappait à l'emprise de la législation cantonale concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation. Il soutenait ensuite que le aRPE de 1970 était applicable au cas d'espèce et que dès lors le nombre de places de parc était suffisant. Le dossier ayant été complété le 19 décembre 1989, l'enquête publique a eu lieu du 5 au 24 janvier 1990 et a suscité une opposition. Le 2 février 1990, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a délivré l'autorisation spéciale.
Entre le 9 février et le 1er octobre 1990, des échanges de correspondance et des pourparlers ont eu lieu entre la municipalité et le représentant des constructeurs au sujet de la remise en état du trottoir bordant la parcelle no 2896.
En date du 23 octobre 1990, la municipalité a communiqué la décision suivante aux époux Christinet:
"Lors de sa séance du 23 octobre 1990, la municipalité à examiné le dossier mentionné en titre et a décidé de refuser le permis sollicité.
En effet, la suppression de sept logements pour la création de bureaux entraîne une augmentation considérable des besoins en places de parc. Conformément à l'art. 85 RPA, le changement d'affectation entraîne un déficit de 16 places de stationnement. Cette insuffisance crée des problèmes aux utilisateurs de l'immeuble car il n'existe aucune autre possibilité de stationnement dans ce secteur.
S'agissant d'un changement d'affectation exécuté sans autorisation, un délai au 1er juin 1991 est fixé aux propriétaires pour régulariser la situation.
..."
D. Contre cette décision, les constructeurs ont interjeté recours auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC) en date du 5 novembre 1990. Ils concluent, avec suite de dépens, à l'annulation de la décision municipale. Les moyens des recourants seront examinés plus loin, dans la mesure nécessaire. Dans le délai imparti à cet effet, ils ont versé un montant de Fr. 700.-- à titre d'avance de frais.
La municipalité a procédé en date du 26 novembre 1990. Elle conclut au rejet du recours. Son argumentation sera reprise plus loin, dans la mesure utile.
La CCRC a tenu une séance le 18 avril 1991 à Morges, à l'issue de laquelle la cause a été suspendue, afin de permettre aux parties d'engager des pourparlers transactionnels.
Le 24 mai 1991, la municipalité a refusé d'entrer en matière sur la proposition présentée par les constructeurs d'aménager les places de stationnement manquantes sur la parcelle no 1080. L'instruction de la cause a dès lors été reprise en date du 30 mai 1991.
En application de l'art. 62 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le dossier a été transmis au Tribunal administratif le 1er juillet 1991.
Le tribunal a tenu une nouvelle séance le 23 septembre 1991 à Morges en présence des parties. Les recourants Claudine et Daniel Christinet étaient assistés de leur conseil Me Henri Sattiva. La municipalité était représentée par Ernst Heldstab qui a produit une procuration. Le tribunal a procédé à une visite des lieux. Les recourants ont requis production par la municipalité de l'ensemble des dossiers concernant plusieurs immeubles de construction récente. Le tribunal a donné suite à cette requête et a fixé à la municipalité un délai au 20 octobre 1991 pour produire lesdits dossiers, accompagnés d'une note explicative.
Les parties ont procédé à plusieurs échanges d'écriture entre le 16 octobre 1991 et le 16 décembre 1991. En substance, les recourants invoquent l'inégalité de traitement.
Le tribunal a délibéré a huis clos.
Considère en droit :
L'autorisation de construire l'immeuble litigieux a certes été accordée le 27 avril 1987 en vertu de l'ancien RPE. Il ne faut cependant pas perdre de vue que le permis avait été délivré pour la construction de logements et que les recourants ont procédé à un changement d'affectation sans autorisation une fois les travaux de construction terminés. La demande de changement d'affectation n'est intervenue qu'en octobre 1989. Or, le nouveau RPE déployait un effet paralysant à partir du 6 avril 1988 déjà, date à laquelle il avait été adopté par le Conseil communal, même si l'approbation par Conseil d'Etat n'était pas encore intervenue (art. 79 LATC; RDAF 1986, p. 192). Le fait que la municipalité n'a statué que neuf mois après l'enquête publique sur la demande de changement d'affectation, en appliquant le nouveau RPE entré en vigueur entre temps, ne porte dès lors pas préjudice aux recourants sous l'angle de la réglementation applicable, puisque au moment du dépôt de la demande, le nouveau RPE déployait déjà ses effets et que l'autorité, si elle avait statué avant l'entrée en vigueur du nouveau RPE aurait été appelée à appliquer simultanément l'ancien et le nouveau règlement, ainsi qu'on l'a vu. Le grief selon lequel la décision entreprise aurait dû se baser sur l'ancien RPE est dès lors sans fondement.
Au surplus, la décision attaquée n'est pas annulable du seul fait qu'elle n'a été rendue que neuf mois après l'enquête publique. Certes, l'art. 114 LATC fixe à la municipalité un délai de trente jours pour se prononcer sur une demande (délai qui en l'occurrence commençait à courir début février 1990, soit à la réception de l'autorisation cantonale, art. 114 al. 3 LATC); il s'agit cependant d'un délai d'ordre dont l'inobservation ne peut pas entraîner la nullité de la décision municipale.
Les recourants estiment avoir reçu des assurances de la part de la municipalité. Ils font notamment référence à une lettre datée du 10 avril 1990 et écrite dans le cadre des pourparlers concernant la remise en état du trottoir longeant la parcelle des recourants, et dont la signature "au nom de la municipalité" n'est pas clairement établie. Dans ce courrier, l'autorité communale souligne que "dès réception dudit montant, la Direction des travaux et des services industriels retirera son opposition à la délivrance du permis d'habiter de l'immeuble ... et le dossier pourra être soumis à la municipalité". Aussi imprécise que puisse paraître la formulation de cette phrase - qui au surplus omet de mentionner le changement d'affectation sollicité -, il en ressort néanmoins que la décision municipale est expressément réservée. On ne peut dès lors pas considérer que l'autorité ait donné des assurances aux recourants. Le grief fondé sur la prétendue mauvaise foi de la municipalité doit être rejeté.
Les recourants estiment que la municipalité avait l'obligation de les dispenser de la création des places de stationnement supplémentaires requises, moyennant versement d'une contribution compensatoire.
a) L'art. 47 litt. g LATC confère aux communes la faculté de fixer dans leurs plans et règlements d'affectation les prescriptions concernant la création de garages et de places de stationnement, de même que la perception de contributions compensatoires. La Commune de Morges a usé de cette compétence en adoptant les art. 85 et ss RPE :
Art. 85 - En cas de construction, reconstruction, transformation et agrandissement, des places de stationnement pour véhicules doivent être prévues sur la parcelle même et en principe en retrait des limites des constructions.
Le nombre minimum de garages et de places de stationnement privés exigé est fonction des affectations propres à chaque immeuble :
Voitures
(...)
c) Commerce
Une place par 60 m2 de surface de vente et, au minimum, une place par commerce, ainsi que des places pour les clients à raison de 200 % des places requises.
Pour les commerces recevant une nombreuse clientèle, tels que les magasins d'alimentation, pharmacies, etc. ainsi que les grands magasins, la Municipalité est en droit d'imposer une étude particulière des besoins en places de stationnement en fonction de l'importance du commerce projeté ainsi que du type de vente prévue. L'affectation des locaux ainsi que le type de vente seront mentionnés dans le permis de construire et toutes modifications de ces éléments devront être soumises pour approbation à la Municipalité.
d) Industries et artisanats
Une place pour deux postes de travail et, au minimum, une place par entreprise, ainsi que des places visiteurs à raison de 30 % des places requises.
A défaut de renseignements précis sur le nombre de postes de travail, celui-ci sera déterminé à raison d'une place par 15 m2 de surface effective des locaux de travail.
La Municipalité peut, si la destination du bâtiment le justifie, réduire ou augmenter le nombre de places requises.
(...)
Dans les zones d'extension du centre, périphérique et artisanal, le nombre de garages ou de places de stationnement couvertes pour voitures, sera au moins égal à 40 % du total des places requises.(...)
Si les circonstances le justifient, la Municipalité peut accepter des solutions dérogeant aux dispositions qui précèdent.
Art. 86 - Lorsqu'elle admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des garages ou places de stationnement imposés en vertu de l'article précédent, la Municipalité l'en dispense moyennant versement d'une contribution s'élevant par place ou garage
à Fr. 5'000.--, montant réduit à Fr. 4'000.-- dans les zones industrielles.
..."
L'art. 87 RPE précise que les art. 85 et 86 RPE sont applicables non seulement lors de constructions nouvelles, mais aussi lors de la transformation ou du changement d'affectation d'un immeuble et lorsque les besoins en places de stationnement augmentent.
En l'espèce, le changement d'affectation a eu pour effet d'augmenter le besoin en places de stationnement. Pour une surface de plancher brute de 921 mètres carrés, chiffre retenu par la municipalité et que la tribunal fait sien, le nombre de places de stationnement manquantes serait de quinze.
b) Le libellé de l'art. 86 RPE al. 1 ("lorsqu'elle admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son fonds tout ou partie des garages ou places de stationnement imposés ..., la municipalité l'en (le propriétaire) dispense moyennant versement d'une contribution ...") ne permet pas de déterminer d'emblée s'il s'agit d'une "Kannvorschrift", c'est-à-dire d'une norme accordant à l'administration une grande liberté d'appréciation et qui laisse notamment à l'autorité la faculté de s'abstenir d'user de la possibilité offerte par la loi (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 332) ou si, au contraire, elle est tenue d'appliquer la disposition chaque fois que les conditions posées sont remplies. Cette question n'a cependant pas besoin d'être tranchée dans le cas d'espèce, étant donné qu'une des conditions requises par l'art 86 al 1. n'est pas réalisée. En effet, c'est à juste titre que la municipalité n'a pas retenu "l'impossibilité" d'aménager les places de stationnement manquantes, vu que les recourants s'étaient mis eux-mêmes dans cette impossibilité en changeant l'affectation de leur bâtiment. L'autorité communale n'était donc nullement dans l'obligation d'admettre le versement d'une contribution compensatoire et n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de régulariser le changement d'affectation.
Les recourants invoquent l'inégalité de traitement par rapport à d'autres cas de constructions récentes dans lesquels la municipalité aurait admis la taxe compensatoire. L'égalité de traitement consiste à traiter de façon égale les situations semblables et de façon différente les situations dissemblables. Appliqué au cas d'espèce, ce principe signifierait que les autorités morgiennes aient une pratique consistant à admettre systématiquement la contribution compensatoire. Or, l'étude des dossiers produits par la municipalité après l'audience concernant plusieurs constructions récentes, ne permet pas de conclure à une telle pratique. Dans ces conditions, le grief d'une prétendue violation du principe de l'égalité de traitement doit être rejeté.
Enfin, le tribunal tient à relever que l'on ne saurait faire grief à la municipalité d'avoir refusé la proposition transactionnelle qui prévoyait l'aménagement de places de stationnement sur la parcelle no 1080. En effet, la solution envisagée par les recourants était contraire au règlement communal. L'art. 85 RPE précise que les places de stationnement pour véhicules doivent être prévues sur la parcelle même et en principe en retrait des limites des constructions; or, les recourants avaient proposé l'aménagement des places de stationnement manquantes sur la parcelle voisine, au-delà de la limite des constructions. Certes, la municipalité est-elle habilitée, en vertu de l'art. 85 al. 3 RPE, à accorder des solutions dérogeant à ces prescriptions, si les circonstances le justifient, mais elle n'en a nullement l'obligation. Il est au surplus fort douteux qu'une servitude aurait permis de rendre cet aménagement réglementaire.
Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Un nouveau délai d'une année est fixé aux recourants pour régulariser la situation et rendre l'affectation de leur bâtiment conforme au permis de construire délivré. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- est mis à la charge des recourants.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un délai de 12 mois, à compter de la notification du présent arrêt, est fixé aux recourants pour rendre l'affectation de leur bâtiment conforme au permis de construire délivré le 27 avril 1987.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- est mis à la charge des recourants Claudine et Daniel Christinet, solidairement entre eux.
fo/Lausanne, le 6 novembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :