canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
12 février 1992
sur le recours interjeté par Adrien Hefel assisté par Me Robert Liron, avocat à Yverdon,
contre
la décision du Département des travaux publics de l'aménagement et des transports du 10 avril 1990, lui refusant l'autorisation préalable de créer un carré de dressage sur le territoire de la commune de Morrens.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
J. Widmer, assesseur
P. Richard, assesseur
Greffier : M. T.Thonney, sbt.
Constate en fait :
A Monsieur Adrien Hefel est propriétaire, à Morrens de la parcelle cadastrée sous no 545. Ce bien-fonds de 10'015 m2, sis au lieu dit en "Praz Riond", est pour l'essentiel en nature de pré-champs, à l'exception de sa portion nord qui supporte un bâtiment d'habitation flanqué d'un rural. Les environs ont gardé un caractère campagnard en dépit de quelques petites villas ou fermes rénovées non destinées à l'exploitation agricole.
B. La partie sud du terrain est classée en zone agricole A que régissent plus particulièrement les art. 56 et ss. du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions adopté par le Conseil général le 20 décembre 1977 (RPE), alors que le nord de la parcelle est colloqué en zone intermédiaire (zone communale dite sans affectation) soumise aux art. 53 et ss. de ce même règlement.
C. Monsieur Adrien Hefel a requis de la municipalité un permis de construire afin de procéder à la transformation du bâtiment existant notamment en y créant 5 boxes à chevaux à l'intérieur du rural jusque là destiné au bétail de fourrage. A cette occasion, il a également sollicité l'autorisation d'aménager un carré de dressage au sud de l'habitation.
Ouverte entre le 2 et le 21 février 1990, l'enquête publique sur le projet en question n'a pas suscité d'opposition. La municipalité n'en a pas pour autant délivré le permis de construire immédiatement dans l'attente de la détermination du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département), exigée par les art. 24 LAT et 81 LATC (constructions hors des zones à bâtir).
Dès le 14 mars 1990, la municipalité a fait observer à Adrien Hefel que, malgré l'absence de permis de construire, des travaux avaient déjà été mis en oeuvre et que cette situation n'était pas admissible.
Par courrier du 25 avril 1990, la municipalité a délivré à Adrien Hefel le permis de construire sollicité. Elle refusait toutefois d'autoriser l'aménagement du carré de dressage pour chevaux au sujet duquel le Département, par décision du 10 avril 1990, s'était refusé à délivrer l'autorisation spéciale nécessaire.
Le refus du département était motivé en substance par la non-conformité de l'ouvrage litigieux, situé partiellement en zone agricole et partiellement en zone intermédiaire, avec l'affectation desdites zones. Pour le surplus, le département se référait aux dispositions légales applicables en la matière et concluait à l'impossibilité d'accorder une dérogation à l'intéressé.
D. Par acte du 7 mai 1990, adressé à la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après la Commission) par son conseil Me Robert Liron, Adrien Hefel a recouru contre la décision négative du département du 10 avril 1990 et, pour autant que de besoin, contre la décision de la municipalité du 25 avril 1990 lui refusant l'autorisation d'aménager un carré de dressage sur son bien-fonds, concluant avec dépens à leur anulation ainsi qu'à l'octroi du permis de construire sollicité.
A l'appui de ses conclusions, le recourant faisait valoir à titre principal que, bien que situé en dehors des zones à bâtir, l'ouvrage litigieux n'aurait pas dû faire l'objet d'une décision du Département, n'étant pas par nature soumis à l'obtention d'un permis de construire. Subsidiairement, il contestait le bien-fondé de la décision du département, le projet pouvant, selon lui, faire l'objet d'une dérogation au sens de l'art. 24 al.1 LAT.
En outre, persuadé que le département s'était prononcé sans avoir eu connaissance de tous les éléments du projet litigieux, il sollicitait de la Commission qu'elle tienne une séance préalable d'instruction en présence des parties et intéressés.
Dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, le recourant s'est aquitté auprès de la Commission d'un montant de 800 Fr. à titre d'avance de frais.
Par courrier du 10 mai 1990, la municipalité a sommé le recourant de cesser les travaux entrepris au mépris de la décision du département et de remettre le terrain en l'état.
Par mémoire du 31 mai 1990 adressé à la Commission, le Département a déposé ses déterminations, concluant implicitement au rejet du recours. En substance, il faisait valoir qu'un tel aménagement devait nécessairement tomber sous le coup de l'art. 24 al. 1 LAT et que, n'étant pas imposé par sa destination, il ne pouvait être autorisé dans le cadre du régime exceptionnel de cette disposition.
A l'issue de l'audience d'instruction préalable tenue le 16 août 1990 à Morrens en présence des parties et intéressés, un délai au 19 février 1991 a été fixé au recourant et au Département pour informer la Commission de l'évolution du litige, délai prorogé à l'instance des parties au 18 mars 1991.
Au terme de négociations menées avec la municipalité, le recourant a constitué en faveur de la commune de Morrens, sous réserve de l'admission du pourvoi interjeté contre la décision du Département, une charge foncière de 30'000 Fr. Il s'engageait sous cette garantie à respecter certaines conditions relatives à l'utilisation du carré de dressage ainsi qu'à remettre la parcelle en état en cas de changement d'affectation de la zone intermédiaire.
Dès le 1er juillet 1991, le dossier a été transmis d'office au Tribunal administratif.
E. Le carré de dressage litigieux devrait recouvrir un rectangle, orienté nord-sud, de 20 m de largeur pour 60 m de longueur, soit une surface totale de 1'200 m2. Un mélange de terre et de sable, ainsi que la pose de drains en profondeur, auraient évité la création de boue par temps pluvieux, tout en permettant un arrosage l'été de telle sorte que l'usage de l'ouvrage produise un minimum de nuisances, tant pour le recourant que pour son voisinage.
Passionné d'équitation, le recourant utiliserait le carré de dressage litigieux quelques heures par semaine durant ses loisirs (au plus 6 heures par semaine et par cheval selon les termes de la charge foncière constituée en faveur de la commune).
F. Le Tribuanl a tenu séance sur place le 15 juillet 1991. Etaient présents le constructeur accompagné de son mandataire, une délégation de la municipalité, ainsi qu'un représentant du Département.
Lors de sa visite des lieux, le Tribunal a pu constater que les travaux d'ores et déjà effectués par le recourant se résumaient à une excavation et un nivellement partiels du site destiné à l'aménagement du carré de dressage litigieux. Celui-ci est apparu moins long que sur les plans (approximativement 52 m). L'écurie est occupée par trois chevaux, tous propriété du recourant. Ce dernier envisage la possibilité d'accueillir deux chevaux supplémentaires à l'avenir, deux boxes restant disponibles, bien qu'étant utilisés pour l'heure comme dépôts de fourrage ou de petit matériel.
Considère en droit :
Il s'agit dès lors de déterminer si le carré de dressage litigieux doit être considéré comme une construction ou installation au sens de la disposition précitée.
Selon la jurisprudence de la Commission, il faut interpréter de cas en cas la notion de travail subordonné à une autorisation préalable et considérer comme tel toutes opérations modifiant notablement l'occupation du sol, soit sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement d'affectation (fût-ce sans travaux), de volume ou d'aspect de celle-ci ("Droit vaudois de la construction", note 1 ad art. 103 LATC). L'utilisation de tels critères a amené la Commission à soumettre à l'octroi d'un permis de construire des ouvrages tels que des serres en tunnel de plastique ( RDAF 1986, 192), une piste de trial (RDAF 1983, 305) ou encore une piscine gonflable (RDAF 1989, 82). Peu importe selon elle que l'ouvrage ait un caractère provisoire ou que le fonds puisse aisément être remis en état, il suffit que l'installation modifie de façon sensible la configuration des lieux (RDAF 1986 précité).
En l'occurrence l'aménagement d'un carré de dressage nécessite certains travaux d'excavation sur une profondeur d'environ 40 cm, ainsi que la pose de drains recouverts d'un mélange de sable et de terre sur une profondeur de 20 cm. Ainsi sur la surface totale de l'ouvrage, soit 1'200 m2, le terrain sera considérablement modifié, tant dans sa nature que dans sa configuration: un nivellement étant nécessaire et toute végétation étant éliminée. Il n'est donc pas contestable que l'aspect du sol sera altéré sur une portion non négligeable de la parcelle.
En raison des motifs exposés ci-dessus, l'aménagement d'un carré de dressage pour chevaux nécessite l'obtention d'un permis de construire au sens de l'art. 103 LATC.
Notion de droit fédéral, la zone agricole est destinée aux terrains qui se prêtent à l'exploitation de la terre ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture (art. 16 LAT). Ces principes sont repris à l'art 52 LATC sur le plan cantonal et à l'art. 56 RPE sur le plan communal.
Quant à la zone intermédiaire, elle découle de la possibilité laissée aux cantons de prévoir d'autres zones d'affectation que celles prévues par le droit fédéral ainsi que de régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée (art. 18 LAT). Faisant usage de cette compétence, la LATC à son art. 52 précise que les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier, ces zones étant en principe inconstructibles, sous réserve des dispositions réglementaires communales. L'art 54 RPE prévoit que la municipalité peut toutefois autoriser des constructions d'intérêt public sous réserve de leur intégration dans le site.
Par conséquent l'ouvrage litigieux, en tant qu'il s'implanterait en dehors des zones à bâtir, devait faire l'objet d'une autorisation spéciale du Département, laquelle n'aurait pas préjugé la décision de l'autorité communale (art. 81 LATC).
b) A juste titre le recourant ne conteste pas que le projet litigieux, situé en dehors des zones à bâtir, n'est pas conforme à l'affectation de la zone et que dès lors son aménagement ne peut être autorisé qu'exceptionnellement aux conditions strictes énoncées à l'art. 24 LAT.
Installation nouvelle, le carré de dressage ne peut être autorisé en vertu de l'art. 24 al. 1 LAT que si son implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (lettre a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lettre b). Ces deux conditions sont cumulatives ( ATF 108 Ib 363 c. 4d et 366, JT 1984 I 523 et 532).
En principe, l'implantation d'une construction est imposée par sa destination lorsque des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 113 Ib 141/142, 112 Ib 407/408, 108 Ib 362) ou lorsqu'elle ne peut être édifiée dans la zone à bâtir (ATF 112 Ib 50, 111 Ib 218). Ces conditions doivent être appréciées d'un point de vue objectif et l'on ne saurait tenir compte des projets ou des désirs subjectifs des requérants, pas plus que de leur commodité personnelle ou de leur agrément (ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564).
En l'occurrence, le recourant désire aménager l'objet du litige afin de pouvoir y dresser ses chevaux quelques heures par semaine. Entrepreneur de profession, il est passionné d'équitation, sport auquel il consacre l'essentiel de ses loisirs. Il ne fait donc aucun doute que c'est avant tout dans l'intention de se procurer une distraction que le recourant désire aménager l'ouvrage litigieux. Cependant, il tire argument du fait que le Département l'a autorisé à construire des boxes à chevaux pour prétendre qu'un carré de dressage destiné à ces mêmes animaux ne saurait lui être refusé. Ainsi, la présence des écuries spécialement autorisées par le Département imposerait la construction de l'ouvrage litigieux, ne serait-ce que pour diminuer les nuisances telles que la poussière en été ou encore la boue en temps de pluie que ne manqueront pas de provoquer la dégradation du terrain après plusieurs heures d'utilisation équestre.
Ce faisant, le recourant ne s'appuie pas sur l'affectation de la zone ou encore sur son utilisation à des fins économiques ou liées à l'exploitation du sol pour justifier de la nécessité de l'installation litigieuse, mais bien sur l'obtention d'une dérogation spéciale délivrée par le département. Une telle manière de raisonner est contraire à la nature exceptionnelle du régime des art. 24 al. 1 LAT et 81 LATC. Dès lors que le besoin du recourant n'est dicté que par un souci de convenance personnelle, l'existence de manèges à proximité en atteste, l'intérêt public lié aux impératifs de l'aménagement du territoire justifie la décision négative du département.
Cela étant, point n'est besoin d'examiner si les conditions de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT sont réalisées.
Le recours étant rejeté, la charge foncière constituée par le recourant en faveur de la commune n'a plus d'objet, sans qu'il soit nécessaire que le Tribunal examine sa validité tant sur la forme que sur le fond.
Le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel et de droit administratif fédéraux, notamment ceux de la proportionnalité et de la bonne foi (ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 563).
En l'espèce, le recourant a été sommé à plusieurs reprises de ne pas procéder aux travaux avant d'en avoir reçu l'autorisation formelle; de plus, la municipalité a constaté que, malgré la décision négative du département, le recourant persistait dans son attitude et n'a cessé l'aménagement de l'ouvrage litigieux qu'après avoir procédé à divers travaux préliminaires. Le recourant ne saurait par conséquent invoquer sa bonne foi afin de s'opposer au rétablissement des lieux dans leur état antérieur, pas plus qu'il ne peut invoquer le principe de la proportionnalité, les frais de remise en état ne devant pas, selon l'expérience du Tribunal, être suffisamment élevés pour faire obstacle au rétablissement des lieux dans leur topographie et nature antérieures de pré-champ dans un délai de deux mois dès la notification du présent arrêt.
Ni la municipalité, ni le Département - qui n'étaient pas assistés par un homme de loi extérieur à l'administration -, ne peuvent prétendre à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours formé par Adrien Hefel est rejeté.
II. Le recourant Adrien Hefel est enjoint de rétablir les lieux dans leur état antérieur; un délai de deux mois dès la notification du présent arrêt est imparti au recourant à cet effet.
III. Un émolument de Fr. 2'000 (deux mille francs) est mis à la charge du recourant Adrien Hefel.
Lausanne, le 12 février 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
En tant qu'il applique la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 34 LAT; art. 106 OJF).