CANTON DE VAUD
Commission cantonale de recours en matière de constructions
No 7059
La Commission, composée de Messieurs Jean-Albert Wyss, président, Jean-Jacques Boy de la Tour et Arnold Chauvy, avec Monsieur Jean-Claude Weill comme secrétaire,
est saisie des recours formés par Monsieur René RAVIER le 28 novembre 1990 contre les décisions de la Municipalité de LAUSANNE, du 15 novembre 1990, lui refusant l'autorisation de construire un couvert en béton, à la rue du Simplon nos 11-13-15; et le 30 janvier 1991 contre la décision de la Municipalité de LAUSANNE, du 24 janvier 1991, ordonnant la démolition de l'ouvrage précité.
Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement.
Les membres de la Commission ont pris connaissance des dossiers par voie de circulation.
La Commission a tenu séance à Lausanne, sur les lieux du litige, le 24 mai 1991, dès 14 heures 30.
Se sont présentés :
le recourant, M. René Ravier personnellement;
pour la municipalité : M. Jean-François Gilliéron, de la Direction des travaux, assisté de l'avocat Jacques Micheli.
Le recourant et la municipalité ont produit des pièces.
La Commission a fait une visite des lieux, en présence des parties et intéressés, qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.
La séance a été levée sur place.
La Commission a délibéré à huis clos et a arrêté son prononcé le même jour.
Elle a vu
e n f a i t :
1.- M. René Ravier est propriétaire de la parcelle n° 5124 du cadastre de Lausanne. Ce bien-fonds de 734 mètres carrés supporte un bâtiment abritant des commerces et des logements. L'ouvrage se situe aux nos 11-13-15 de la rue du Simplon; il comprend huit niveaux.
La façade sud s'implante à environ 5 mètres de la limite de propriété : il existe ainsi, à l'arrière du bâtiment, une cour intérieure longue d'environ 35 mètres. Auparavant s'y trouvaient quatre réduits, adossés au mur de division implanté en limite sud; ces dépendances ont toutefois été supprimées par le recourant, dans les circonstances qui seront exposées ci-après.
2.- Les lieux font partie de la zone urbaine de l'ordre non contigu, que régissent plus particulièrement les articles 23 et suivants du règlement concernant le plan d'extension (RPE) adopté par le Conseil communal le 3 novembre 1942 et approuvé par le Conseil d'Etat le 29 décembre 1942.
3.- Dans le courant de 1989, M. Ravier a entrepris sans aucune autorisation divers travaux sur sa propriété. En particulier, le deuxième sous-sol a été rénové dans l'emprise du bâtiment existant et - moyennant la démolition des anciens couverts - prolongé par un volume en béton occupant toute la surface de la cour; cet avant-corps est coiffé d'un toit plat, percé de coupoles translucides. Les locaux de la rue du Simplon no 11 - quasi terminés - seraient essentiellement affectés à un studio artisanal de cinématographie publicitaire; quant à ceux de la rue du Simplon nos 13-15, ils abritent d'ores et déjà l'annexe d'une école de danse moderne ainsi qu'un bloc sanitaire.
Mis au courant par l'intermédiaire du Service cantonal du logement, la Direction communale des travaux a écrit à M. Ravier le 26 décembre 1989 : en substance, elle se déclarait d'accord d'admettre à certaines conditions les transformations apportées au bâtiment principal, mais en aucun cas la fermeture de la cour sud, qu'elle disait toutefois vouloir soumettre à une enquête publique avant d'inviter la municipalité à statuer. Ouverte du 5 au 25 octobre 1990, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition.
Le 7 novembre 1990, la municipalité a refusé les permis de construire sollicités (l'un pour la rue du Simplon no 11 et l'autre pour la rue du Simplon nos 13-15); ce dont le Conseiller municipal directeur des travaux a informé M. Ravier par plis du 15 novembre 1990. Ces deux refus ont été complétés, le 24 janvier 1991, par un ordre de démolition global assorti d'un délai d'exécution au 24 avril 1991.
Sur dénonciation de la Direction des travaux, le préfet du district de Lausanne a condamné M. Ravier à une amende de Fr. 15'000.-. Ce prononcé, rendu le 19 janvier 1990, n'a pas été contesté.
4.- Les décisions municipales ont toutes été attaquées par M. Ravier, les deux premières par actes du 28 novembre 1990 et la troisième le 30 janvier 1991. En substance, après s'être attaché à décrire l'état de vétusté et d'insalubrité des réduits préexistants, le recourant soutient qu'il était urgent de remédier à cette situation; il prétend que l'ouvrage édifié dans la cour est une dépendance de peu d'importance et constitue un modeste agrandissement des volumes existants; il se prévaut également des principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité. Le recourant a versé un montant de Fr. 1'000.- à titre d'avance de frais.
L'effet suspensif a été accordé aux pourvois les 5 décembre 1990 et 1er février 1991.
Le 27 février 1991, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet des recours. Son argumentation sera reprise plus loin, dans la mesure nécessaire.
Statuant sur ces faits, la Commission considère
e n d r o i t :
A.- Il ne fait aucun doute que le recourant a fait preuve d'un mépris inadmissible de l'ordre juridique - sanctionné à juste titre par l'autorité pénale - en faisant exécuter sans autorisation les travaux litigieux. Toutefois, cet empressement ne saurait comme tel avoir une incidence sur la réglementarité des aménagements critiqués : c'est donc celle-ci qu'il convient d'examiner en premier lieu.
Point n'est besoin d'amples développements pour démontrer que l'ouvrage en cause contrevient aux règles qui caractérisent l'ordre non contigu (voir art. 23 let. a et 27 RPE); au demeurant, le recourant lui-même ne cherche pas à le contester. En revanche, il soutient qu'il s'agit d'une dépendance de peu d'importance, et qu'à ce titre la construction incriminée peut prendre place dans les espaces dits réglementaires (art. 108 RPE) et être accolée au bâtiment principal (art. 109 RPE) : mais, la municipalité le relève à juste titre, il est absolument exclu - sans trahir les dispositions précitées comme le droit cantonal (art. 39 RATC) - de qualifier de dépendance une extension d'une telle ampleur, communiquant avec le bâtiment principal et partiellement affectée à diverses activités (voir Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, note 2 ad art. 39 RATC). Il ne saurait davantage être question d'assimiler à des travaux de rénovation ou à des mesures d'assainissement le remplacement de vétustes couverts distincts du bâtiment principal par un avant-corps occupant toute la cour : en vérité, un tel argument confine à la témérité. Enfin, c'est en vain également que le recourant se prévaut de l'art. 80 LATC: en effet, si tant est qu'elle soit applicable dans le cas particulier, la disposition précitée ne saurait permettre la réalisation de travaux en soi non réglementaires (voir notamment R. Didisheim, "Le statut des ouvrages non réglementaires en Droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir", RDAF 1987, p. 389 ss, spécialement p. 395).
La décision municipale de refuser les permis de construire sollicités se révèle donc pleinement fondée. Partant, les recours formés le 28 novembre 1990 doivent être rejetés.
B.- Une situation contraire au droit n'impose pas absolument et toujours qu'il y soit mis fin : l'autorité doit en effet user de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de chaque cas et eu égard notamment aux principes de la proportionnalité des mesures administratives et de la bonne foi (voir notamment prononcés nos 3073, 23 septembre 1975, E. Pugliese c/ Pully, RDAF 1977, 265; 3240, 21 février 1977, M. Rochat c/ DTPAT, RDAF 1978, 406; 4230, 8 mars 1983, A. et M. Mingard c/ Saint-Cergue; 4678, 28 juin 1985, J.-L. Bavaud et crts c/ Bogis-Bossey; 5487, 18 février 1988, F. Guex-Vodoz et crts c/ La Tour-de-Peilz; 6135, 31 mai 1989, A. Rudaz c/ Villeneuve).
a) La doctrine et la jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous les rapports entre l'administration et les administrés; l'administration viole ce principe lorsqu'elle trompe la confiance qu'elle a éveillée, notamment en agissant "contra proprium factum", après avoir donné des assurances ou adopté une attitude permettant à l'administré d'attendre d'elle un comportement précis. Un administré ne saurait cependant se prévaloir d'informations dont il devait connaître le caractère erroné ni, notamment, arguer de sa bonne foi pour maintenir une situation irrégulière s'il n'a pas pris des dispositions sur lesquelles il lui est impossible de revenir; il ne peut pas davantage se prévaloir d'une situation contraire au droit qu'il a lui-même créée (RO 97 I 125 = JdT 1972 I 20l; RO 99 Ia 604 = JdT 1975 I 595; prononcés nos 2532, 12 juillet 1971, J. Fontana et crt c/ Lausanne, RDAF 1973, 357, rés.; 3023, 22 avril 1975, J. Meylan c/ Lausanne; 3911, 3 juillet 1981, G. Papazafiropoulos c/ Commugny; 4230 précité; 5730, 21 octobre 1988, R. Thévenaz c/ DTPAT; 5781, 8 décembre 1988, G. et I. Palermo c/ Gland).
Sans prétendre être complet ici et en se référant à la doctrine récente, on peut relever que le principe de la bonne foi ne peut être invoqué avec succès pour maintenir une situation contraire au droit que si sont réunies sept conditions cumulatives (RO 99 Ib 101; 105 Ib 159) : il faut qu'il s'agisse d'une promesse effective, émanant d'un organe compétent ou censé compétent, de nature à inspirer confiance, relative à une situation individuelle et concrète, ayant conduit son bénéficiaire à adopter un comportement qui lui est préjudiciable, invoquée dans les conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission, et dans un état de droit semblable à celui où elle a été faite (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 390).
Dans le cas particulier, le recourant ne saurait utilement se prévaloir du principe de la bonne foi. Il a en effet agi à l'insu des autorités; or, déjà notoire en soi, l'exigence d'une autorisation municipale pouvait d'autant moins lui échapper que, à une reprise déjà, il avait tenté à ses dépens de pratiquer la politique du fait accompli (voir le prononcé n° 5939, 7 mars 1989, société Alsaver S.A. c/ Lausanne).
b) Auparavant, doctrine et jurisprudence considéraient que le principe de la proportionnalité des mesures administratives ne s'appliquait que lorsque l'intéressé pouvait se prévaloir de sa bonne foi; or, comme on vient de le voir, tel n'est pas le cas du recourant, bien au contraire. Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive plus d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité (voir A. Grisel, déjà cité, vol. I, p. 352; voir aussi RO 108 Ia 216 = JdT 1984 I 514; RO 111 Ib 213 = JdT 1987 I 564); autrement dit, l'autorité demeure tenue de procéder, dans chaque cas, à une soigneuse pesée des intérêts en présence.
Toutefois, le principe de la proportionnalité ne fait pas pour autant obstacle à l'ordre attaqué. Pour la raison déjà que le fait pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir du principe de la bonne foi est, en soi, un élément d'appréciation en sa défaveur : celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit en effet accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui en résultent pour lui (voir notamment ATF du 19 juillet 1990, en la cause Commune de Lausanne c/ CCR). En outre, l'atteinte aux règles de l'ordre non contigu - lesquelles consacrent un intérêt public important - est ici sérieuse puisque, là où l'art. 27 RPE impose une distance jusqu'à la limite de 6 mètres au moins, l'ouvrage litigieux occupe, dans sa totalité, l'espace laissé libre par l'emprise du bâtiment principal : ainsi la cour se trouve-t-elle aujourd'hui entièrement bâtie, au mépris le plus total de la volonté du législateur communal. Tout bien considéré, le respect de l'intérêt public en cause doit l'emporter sur la convenance personnelle du recourant, quand bien même l'enquête publique n'a suscité aucune opposition, et dût-il en coûter au recourant plusieurs dizaines de milliers de francs; soit encore dit sur ce dernier point, on ne peut accorder qu'un poids relatif à l'argument financier généralement invoqué en pareil cas, sous peine de privilégier la politique du fait accompli comme aussi de mettre l'autorité dans une position difficile lorsqu'il lui appartiendra d'exiger de la part d'autres administrés le respect de la loi.
Le recourant invoque également le principe de l'égalité de traitement : à l'appui de ce moyen, il relève que la construction - abritant un atelier de menuiserie
c) En conclusion, c'est à juste titre que la municipalité a ordonné la démolition de l'ouvrage en cause. Par conséquent, le recours exercé le 30 janvier 1991 doit lui aussi être rejeté.
C.- En résumé, les considérants qui précèdent conduisent à la confirmation des décisions attaquées et au rejet des pourvois. En application de l'art. 23 al. 2 LATC, il convient de mettre à la charge du recourant un émolument de justice, globalement arrêté à Fr. 1'800.-; l'avance de frais effectuée sera déduite de ce montant.
La municipalité, qui obtient gain de cause, était assistée : conformément à l'art. 23 al. 4 LATC, il se justifie donc d'astreindre le recourant à lui verser des dépens, fixés à Fr. 500.-.
Le délai imparti par la municipalité le 24 janvier 1991 est parvenu à échéance en cours de procédure. Il convient donc d'en fixer un nouveau, de trois mois dès la notification du présent prononcé.
Par ces motifs, la Commission
p r o n o n c e :
I. Les recours sont rejetés.
II. Un délai de trois mois dès la notification du présent prononcé est imparti au recourant pour se conformer à la décision municipale du 24 janvier 1991.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'800.-- (mille huit cents francs) est mis à la charge du recourant René Ravier.
IV. Le recourant René Ravier est le débiteur de la Commune de Lausanne de la somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le
Le président : Le secrétaire :